王會(huì)，楊光，溫亞利

（北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083）

引言

我國(guó)濕地保護(hù)形勢(shì)十分嚴(yán)峻，但我國(guó)濕地保護(hù)法律法規(guī)尚不健全。2014 年發(fā)布的第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查結(jié)果顯示，與2003 年相比，濕地面積減少8.82%，生態(tài)狀況為差的占比高達(dá)32%[1]。我國(guó)尚無(wú)濕地保護(hù)的專(zhuān)門(mén)性法律或行政法規(guī)。早在1998 年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)就開(kāi)始著手起草濕地保護(hù)條例[2]；2005年，原國(guó)家林業(yè)局起草完成《濕地保護(hù)條例》草案[3]。社會(huì)上關(guān)于濕地保護(hù)立法的呼聲持續(xù)不斷。2018 年，全國(guó)人大常委會(huì)將濕地保護(hù)立法納入“十三五”立法規(guī)劃[4]；2020 年，全國(guó)人大常委會(huì)又將濕地環(huán)境保護(hù)立法列為年度立法工作計(jì)劃中的預(yù)備審議項(xiàng)目[5]；2021 年1 月20 日，濕地保護(hù)法草案首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議[6]，濕地保護(hù)立法進(jìn)入快車(chē)道。濕地保護(hù)法律缺位的情況下，我國(guó)濕地保護(hù)管理制度的依據(jù)主要是原國(guó)家林業(yè)局2013 年出臺(tái)、2017 年修訂的部門(mén)規(guī)章《濕地保護(hù)管理規(guī)定》和國(guó)務(wù)院辦公廳2016 年制定的《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》。同時(shí)，針對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)中的土地、水資源、動(dòng)植物等要素，我國(guó)已經(jīng)制定了不少法律法規(guī)。我國(guó)濕地保護(hù)領(lǐng)域仍缺少專(zhuān)門(mén)性法律法規(guī)[7-9]，現(xiàn)行的專(zhuān)門(mén)性文件的法律位階較低[10,11]，但是濕地要素又有相關(guān)法律法規(guī)，而且其中的一些條款與濕地保護(hù)并不協(xié)調(diào)[12]。

現(xiàn)行法律法規(guī)中存在較多與濕地保護(hù)相關(guān)甚至沖突的條款，使得濕地保護(hù)立法尤為困難[2]。不少研究建議應(yīng)系統(tǒng)評(píng)估有關(guān)濕地保護(hù)的法律法規(guī)，并修改妨礙濕地保護(hù)的規(guī)定[10]，即現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的生態(tài)化[13]。但是，關(guān)于現(xiàn)行法律法規(guī)的系統(tǒng)評(píng)估尚不多見(jiàn)。為此，本文將對(duì)現(xiàn)行的濕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)分析，評(píng)估其在哪些方面可以滿(mǎn)足濕地保護(hù)的需要，在哪些方面存在空缺，并提出立法建議。

1 濕地保護(hù)法律空缺的分析思路

從濕地保護(hù)目標(biāo)所需要規(guī)范的各項(xiàng)行為出發(fā)分析濕地保護(hù)的法律需求。國(guó)際濕地公約關(guān)于濕地保護(hù)的目標(biāo)是“保護(hù)與合理利用”。綜合相關(guān)研究[14]，可以對(duì)濕地進(jìn)行保護(hù)與利用的行為概括為8 個(gè)方面，即濕地范圍界定、濕地保護(hù)目標(biāo)確定與規(guī)劃、各項(xiàng)要素管理、生態(tài)補(bǔ)償、濕地修復(fù)、基礎(chǔ)管理、體制機(jī)制、資金保障，見(jiàn)圖1。

圖1 濕地保護(hù)的法律需求

現(xiàn)行法律法規(guī)，指2021 年1 月1 日有效的法律和行政法規(guī)，即全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)頒布的法律、國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)。我國(guó)與濕地要素利用和保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)主要包括《環(huán)境保護(hù)法》（2014）、《水污染防治法》（2017）、《大氣污染防治法》（2018）、《土地管理法》（2019）、《水法》（2019）、《防洪法》（2016）、《水土保持法》（2010）、《農(nóng)業(yè)法》（2012）、《漁業(yè)法》（2013）、《森林法》（2019）、《海洋環(huán)境保護(hù)法》（2017）、《海域使用管理法》（2001）、《海島保護(hù)法》（2009）、《野生動(dòng)物保護(hù)法》（2018）、《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》（2013）、《野生植物保護(hù)條例》（2017）等，其中括號(hào)里面為該法律法規(guī)最近一次修訂或修正的年份。

現(xiàn)行法律法規(guī)滿(mǎn)足濕地保護(hù)需要的程度，定性地分為三類(lèi)：基本滿(mǎn)足、部分滿(mǎn)足、難以滿(mǎn)足?；緷M(mǎn)足，即現(xiàn)行法律法規(guī)的條款已經(jīng)可以或稍加補(bǔ)充即可以滿(mǎn)足濕地保護(hù)某個(gè)方面的需要；部分滿(mǎn)足，即僅能部分滿(mǎn)足需要，或者已經(jīng)規(guī)定了相關(guān)的管理手段、該手段與濕地保護(hù)方向基本一致但并不一定指向濕地保護(hù)目標(biāo)；難以滿(mǎn)足，即現(xiàn)行法律沒(méi)有規(guī)定相關(guān)條款或者相關(guān)條款僅為原則性條款，很難滿(mǎn)足濕地保護(hù)的需要。

2 濕地保護(hù)整體的法律空缺分析

2.1 濕地范圍的界定

在我國(guó)現(xiàn)行法律中，“濕地”一詞已經(jīng)出現(xiàn)在一些法律條文中。基于北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)檢索，在我國(guó)現(xiàn)行法律中，“濕地”一詞共出現(xiàn)了11 次，可以分為4 種情形。其一，廣義含義并給出明確界定，《海洋環(huán)境保護(hù)法》中3 次提到的“濱海濕地”屬于這一情形；其二，廣義含義但未明確界定，通常指濕地生態(tài)系統(tǒng)，在《環(huán)境保護(hù)法》 《森林法》中各出現(xiàn)1 次；其三，狹義含義但并未明確界定，這里的“濕地”通常與“湖泊”等并列陳述，《水污染防治法》中1 次、《農(nóng)業(yè)法》2 次；其四，狹義含義并專(zhuān)指用于凈化水體、抑制煙塵的人工濕地，《水污染防治法》中2 次、《大氣污染防治法》1 次。可見(jiàn)，我國(guó)法律中的濕地多為狹義濕地或人工濕地，只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》中的濕地為廣義濕地，且只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)“濱海濕地”進(jìn)行了正式界定?？梢?jiàn)，現(xiàn)行法律并未將“濕地”作為專(zhuān)門(mén)對(duì)象予以明確界定，也難以滿(mǎn)足濕地保護(hù)的需要。

2.2 濕地保護(hù)目標(biāo)與規(guī)劃

濕地保護(hù)目標(biāo)的具體載體是濕地保護(hù)規(guī)劃、各級(jí)濕地名錄、濕地保護(hù)地體系。法律中應(yīng)規(guī)定濕地保護(hù)目標(biāo)確定、規(guī)劃編制、名錄確定、保護(hù)地設(shè)立的原則和程序。這些原則和程序的主要依據(jù)是國(guó)務(wù)院發(fā)布的《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》《全國(guó)濕地保護(hù)工程規(guī)劃（2002—2030 年）》、原國(guó)家林業(yè)局發(fā)布的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》。這些文件法律位階較低，難以滿(mǎn)足濕地保護(hù)的需要。

2.3 濕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償

濕地保護(hù)有時(shí)會(huì)損害相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益，通常需要予以一定的補(bǔ)償?，F(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于濕地生態(tài)補(bǔ)償、甚至生態(tài)補(bǔ)償本身的條款都較少。

在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中，與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的條款可以分為三類(lèi)。其一，一般性的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！董h(huán)境保護(hù)法》第三十一條規(guī)定，“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，這是針對(duì)一般生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償。其二，針對(duì)特定生態(tài)保護(hù)情形的生態(tài)補(bǔ)償。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二十四條、《水污染防治法》第八條、《水土保持法》第三十一條，分別針對(duì)海洋、水源保護(hù)區(qū)及上游地區(qū)、江河源頭區(qū)與水源涵養(yǎng)區(qū)規(guī)定了要建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，這些也多為原則性規(guī)定。其三，針對(duì)特定要素的生態(tài)補(bǔ)償。例如，《土地管理法》第二條、第四十八條規(guī)定了征收或征用土地須予以補(bǔ)償；《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十九條、《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第十條，都規(guī)定了因保護(hù)“法定保護(hù)的野生動(dòng)物”而受到的損失，由地方政府補(bǔ)償；《農(nóng)業(yè)法》第六十二條規(guī)定“對(duì)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)規(guī)劃范圍內(nèi)實(shí)施退耕（還湖、還濕地）的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定予以補(bǔ)助”。

綜合來(lái)看，由于濕地保護(hù)屬于一般性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，有時(shí)與海洋、水源保護(hù)區(qū)、上游地區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等重疊，有時(shí)也涉及征收或征用土地、野生動(dòng)物保護(hù)等，因此，現(xiàn)行法律中關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)條款滿(mǎn)足了一些濕地生態(tài)補(bǔ)償方面的法律需求。但現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律條款較為原則，難以滿(mǎn)足濕地保護(hù)的需要。

2.4 濕地修復(fù)

濕地修復(fù)是擴(kuò)大濕地面積、改善濕地生態(tài)狀況的必要舉措。從法律角度來(lái)看，濕地修復(fù)包括兩種情形：相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體恢復(fù)濕地的法定義務(wù)和政府出資開(kāi)展的濕地修復(fù)。

相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體恢復(fù)濕地的法定義務(wù)，主要體現(xiàn)在濕地相關(guān)要素的法律條款中。當(dāng)一些經(jīng)濟(jì)主體未經(jīng)批準(zhǔn)破壞相關(guān)要素進(jìn)而影響濕地時(shí)，相關(guān)法律條款要求其恢復(fù)原狀?！端ā返诹鍡l、第六十六條，《防洪法》第五十五條、第五十六條、第五十九條等對(duì)違法圍湖造田、圍墾河道、填堵河道溝叉等行為要求恢復(fù)原狀；《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十六條對(duì)違法造成珊瑚礁、紅樹(shù)林等生態(tài)破壞的行為要求限期改正。不過(guò)，現(xiàn)行法律并未完整覆蓋全部要素，一些要素的管理也并非以濕地保護(hù)為目標(biāo)。

政府出資開(kāi)展?jié)竦匦迯?fù)的相關(guān)規(guī)定，也主要見(jiàn)于相關(guān)要素的法律中?！锻恋毓芾矸ā返谒氖畻l、《農(nóng)業(yè)法》第六十二條規(guī)定了退耕還濕；《水污染防治法》第二十九條規(guī)定了開(kāi)展?jié)竦乇Ｗo(hù)與修復(fù)；《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定恢復(fù)海洋生態(tài)；《海島保護(hù)法》第二十一條、第二十七條規(guī)定了填海連島工程須進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。這些法律條款從不同的方面要求開(kāi)展生態(tài)修復(fù)。但是，這些法律條款多為原則性規(guī)定，沒(méi)有規(guī)定濕地修復(fù)的目標(biāo)、規(guī)劃、技術(shù)、資金、機(jī)制等方面的要求。綜合可見(jiàn)，現(xiàn)行法律法規(guī)難以滿(mǎn)足濕地修復(fù)的需要。

2.5 基礎(chǔ)管理與保障條件

濕地保護(hù)基礎(chǔ)管理，主要包括濕地的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、宣教、國(guó)際履約等工作。自1992 年我國(guó)加入國(guó)際《濕地公約》以來(lái)，這些基礎(chǔ)管理主要由各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)承擔(dān)。這些工作僅由法律位階較低的文件予以說(shuō)明，在法律上很少有明確的法律規(guī)定，難以滿(mǎn)足濕地保護(hù)的需要。

濕地保護(hù)保障條件即體制機(jī)制與資金保障?，F(xiàn)行法律濕地保護(hù)體制機(jī)制與資金保障也僅通過(guò)一些法律位階較低的文件予以說(shuō)明，鮮有法律條款，難以滿(mǎn)足濕地保護(hù)的需要。

3 濕地要素保護(hù)的法律空缺分析

3.1 濕地土地資源管理

濕地保護(hù)需要保護(hù)濕地所依賴(lài)的土地資源?！稘竦乇Ｗo(hù)修復(fù)制度方案》確定的濕地保護(hù)目標(biāo)要求面積不減少，這就要求“完全禁止開(kāi)發(fā)”，或者“有條件地開(kāi)發(fā)并占補(bǔ)平衡”。濕地包括河流、湖泊、沼澤、近海與海岸等自然濕地和人工濕地，主要法律條款見(jiàn)表1。

表1 我國(guó)濕地土地資源相關(guān)的法律條款

第一，分析針對(duì)全部濕地的相關(guān)條款。其一，《土地管理法》適用于濕地中土地資源的管理。《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T 21010—2017）歸類(lèi)為濕地的二級(jí)類(lèi)主要屬于農(nóng)用地和未利用地。關(guān)于農(nóng)用地，《土地管理法》第四條“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”，第四十四條、七十四條規(guī)定了審批手續(xù)及違法法律責(zé)任。因此，對(duì)屬于農(nóng)用地的濕地而言，只有經(jīng)過(guò)審批才能轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。關(guān)于未利用地，《土地管理法》第三十九條和四十條都鼓勵(lì)在規(guī)劃前提下開(kāi)發(fā)，這與濕地保護(hù)的要求不一致。其二，《農(nóng)業(yè)法》第六十二條也規(guī)定“禁止圍墾…國(guó)家禁止圍墾的濕地”，其第九十一條規(guī)定依相關(guān)法律追究違法者的違法法律責(zé)任。這是我國(guó)現(xiàn)行法律中唯一的“禁止圍墾濕地”的條款，但是該條款只是重復(fù)了其他法律中的條款。

第二，分析針對(duì)湖泊、河流濕地的相關(guān)條款。其一，湖泊周邊的保護(hù)性條款，《土地管理法》《水法》《防洪法》《農(nóng)業(yè)法》《漁業(yè)法》均規(guī)定了“禁止圍湖造田”，而且《水法》和《防洪法》還規(guī)定了違法法律責(zé)任。其二，河流兩岸的保護(hù)性條款，《土地管理法》第四十條規(guī)定“禁止…侵占江河灘地”，但是沒(méi)有違法法律責(zé)任條款；《水法》第四十條和《防洪法》第二十三條規(guī)定“禁止圍墾河道”，也規(guī)定了違法法律責(zé)任，同時(shí)規(guī)定必要時(shí)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)可以圍墾河道，不過(guò)沒(méi)有占補(bǔ)平衡相關(guān)規(guī)定。其三，湖泊周邊、河流兩岸的利用性條款。《水土保持法》第十八條、《森林法》第四十三條、《漁業(yè)法》第十條分別鼓勵(lì)營(yíng)造植物保護(hù)帶、造林綠化、漁業(yè)養(yǎng)殖。在這些利用方式下，湖泊周邊、河流兩岸的濕地生態(tài)系統(tǒng)將被改變，減少濕地面積。

第三，分析針對(duì)荒灘的相關(guān)條款。法律中并未對(duì)荒灘界定，荒灘可能包括湖泊周邊灘涂、河流兩岸灘涂、沿海灘涂等，多屬于濕地的范疇。關(guān)于荒灘，《土地管理法》第四十一條鼓勵(lì)利用“國(guó)有荒灘”，《森林法》第四十三條鼓勵(lì)造林綠化，《水土保持法》第三十四條鼓勵(lì)承包治理。可見(jiàn)，對(duì)于荒灘，現(xiàn)行法律主要是鼓勵(lì)利用或從造林綠化、水土保持視角進(jìn)行改造，這些都會(huì)影響自然濕地的生態(tài)狀況。

第四，關(guān)于“城市河道溝叉、貯水湖塘洼淀”，《防洪法》第三十四條從防洪角度規(guī)定禁止填堵，且規(guī)定了違法法律責(zé)任。同時(shí)，也規(guī)定了可以在經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的情況下填堵，但無(wú)占補(bǔ)平衡規(guī)定。

第五，分析針對(duì)海岸與近海濕地的相關(guān)條款。保護(hù)性條款方面，《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了要保護(hù)重要濕地以及違法法律責(zé)任條款；《漁業(yè)法》第三十四條規(guī)定禁止圍墾沿海灘涂；這些條款有助于海岸與近海濕地保護(hù)。利用性條款方面，《海島保護(hù)法》《海域使用管理法》規(guī)定了填海圍海審批及違法法律責(zé)任，但沒(méi)有規(guī)定占補(bǔ)平衡；《防洪法》第十五條和第五十六條對(duì)入海河口圍海造地及其違法法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，也沒(méi)有規(guī)定占補(bǔ)平衡；《漁業(yè)法》第十條鼓勵(lì)灘涂養(yǎng)殖。這些法律條款鼓勵(lì)或有條件批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)利用海岸與近海濕地，但都無(wú)占補(bǔ)平衡規(guī)定。

第六，分析針對(duì)沼澤濕地的相關(guān)條款。在我國(guó)現(xiàn)行法律中尚無(wú)與“沼澤”直接相關(guān)的法律條款?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類(lèi)》將二級(jí)類(lèi)“沼澤地”劃為未利用地，而《土地管理法》第三十九條和四十條鼓勵(lì)利用未利用地的條款將適用于沼澤濕地。

綜上，現(xiàn)行法律在濕地土地資源管理方面，湖泊、河流、海岸濕地，具有較為完善的禁止開(kāi)發(fā)性條款，同時(shí)也有一些漁業(yè)、水土保持、林業(yè)導(dǎo)向的鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)條款；近海濕地，只有原則性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款；沼澤、荒灘濕地，現(xiàn)行法律多作為未利用地而鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用；河道、河口、填海、圍海有審批后占用的規(guī)定，尚無(wú)占補(bǔ)平衡規(guī)定?，F(xiàn)行土地相關(guān)法律法規(guī)，能滿(mǎn)足部分類(lèi)型濕地保護(hù)的需要，對(duì)于另外一些類(lèi)型濕地保護(hù)不足，甚至存在鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用的條款，僅能部分滿(mǎn)足濕地保護(hù)需要。

3.2 濕地水資源管理

濕地保護(hù)需要從水資源配置的規(guī)則和程序上為濕地確保一定的水量。

首先，水資源配置規(guī)則方面。《水法》第二十一條規(guī)定，“開(kāi)發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)首先滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要”。《水法》第三十條、《水污染防治法》第二十七條均強(qiáng)調(diào)“維持江河的合理流量和湖泊、水庫(kù)以及地下水體的合理水位”?？梢?jiàn)，我國(guó)水資源配置仍然以生活、生產(chǎn)用水為主，對(duì)濕地等生態(tài)環(huán)境用水僅做了原則性規(guī)定。

其次，水資源配置程序方面。關(guān)于地區(qū)分配，各級(jí)政府及其水行政主管部門(mén)通過(guò)規(guī)劃分配給所轄各個(gè)行政區(qū)域一定的水量（《水法》第四十五條），再根據(jù)年度預(yù)測(cè)來(lái)水量制定年度方案（《水法》第四十六條），每個(gè)行政區(qū)域再制定年度用水計(jì)劃（《水法》第四十七條）。除了各級(jí)政府的水行政主管部門(mén)，發(fā)展計(jì)劃主管部門(mén)也會(huì)參與地區(qū)年度用水計(jì)劃制定。但是，濕地保護(hù)主管部門(mén)很難參與年度用水計(jì)劃制定，也就較難從水資源使用計(jì)劃中為濕地保護(hù)確保一定的水量。

綜上，現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了水資源配置的規(guī)則和決策程序，但是水資源配置規(guī)則未充分考慮濕地保護(hù)對(duì)水量的需求，水資源配置的決策程序也未能包括濕地保護(hù)主管部門(mén)，較難確保濕地保護(hù)的水量需求。

3.3 濕地水污染管理

濕地水污染來(lái)源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)排放的各類(lèi)廢水。我國(guó)水污染防治的制度可以分為水功能目標(biāo)規(guī)劃、廢水排放管控、新增水污染排放管控三個(gè)方面。

首先，水功能目標(biāo)規(guī)劃方面。水功能區(qū)劃由水行政主管部門(mén)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)制定（《水法》第三十二條），而水污染防治規(guī)劃則由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控部門(mén)、水行政部門(mén)編制（《水污染防治法》第十六條）。法律上未明確規(guī)定濕地保護(hù)行政主管部門(mén)參與這些規(guī)劃的編制，那么這些水質(zhì)要求不一定能滿(mǎn)足濕地生態(tài)系統(tǒng)的需要。

其次，廢水排放管控方面。關(guān)于點(diǎn)源廢水，我國(guó)已經(jīng)建立了較為完善的排污許可制度和違法法律責(zé)任（《水污染防治法》第二十一條、第八十三條）。非點(diǎn)源廢水則來(lái)自農(nóng)村生活污水、種植業(yè)、家庭畜禽養(yǎng)殖、淡水水產(chǎn)養(yǎng)殖、海水水產(chǎn)養(yǎng)殖等。這些污染通常較難監(jiān)測(cè)和監(jiān)管，通常只能要求采用更為清潔的生產(chǎn)技術(shù)?！端廴痉乐畏ā返谖迨龡l至第五十八條、《農(nóng)業(yè)法》第六十五條、《漁業(yè)法》第二十條、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二十八條都要求相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體采用更為清潔的生產(chǎn)技術(shù)以減少污染排放，但是基本沒(méi)有規(guī)定違法法律責(zé)任，強(qiáng)制性不足。

最后，新增水污染排放管控方面。《水污染防治法》第十九條規(guī)定新增水污染排放項(xiàng)目須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這些項(xiàng)目如果涉及通航、漁業(yè)水域還需要征求交通、漁業(yè)主管部門(mén)的意見(jiàn)，但是濕地保護(hù)主管部門(mén)并未列入被征求意見(jiàn)的部門(mén)。

綜上，在我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于濕地水污染管理的相關(guān)法律中，點(diǎn)源廢水排放控制嚴(yán)格，非點(diǎn)源廢水排放只有引導(dǎo)性規(guī)定；新增水污染排放項(xiàng)目環(huán)評(píng)也沒(méi)有征求濕地部門(mén)意見(jiàn)；水功能區(qū)劃、水污染防治規(guī)劃的編制，也未明確規(guī)定濕地保護(hù)行政主管部門(mén)的參與?，F(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了濕地水污染管理的主要手段，僅能部分滿(mǎn)足濕地保護(hù)的需要。

3.4 濕地漁業(yè)資源管理

濕地保護(hù)與合理利用，意味著可以在不影響濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下合理利用漁業(yè)資源。有關(guān)條款主要見(jiàn)于《農(nóng)業(yè)法》《漁業(yè)法》等法律?！掇r(nóng)業(yè)法》第六十三條從總體上規(guī)定“執(zhí)行捕撈限額和禁漁、休漁制度，增殖漁業(yè)資源，保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境”?！稘O業(yè)法》具體規(guī)定了漁業(yè)資源利用的管理制度，包括捕撈限額制度（第二十二條）、捕撈許可證制度及違法法律責(zé)任（第二十三條、第二十五條、第四十一條、第四十二條）、禁漁區(qū)、禁漁期、捕魚(yú)方式及違法法律責(zé)任（第三十條、第三十八條）。這些制度的主要目標(biāo)是使得漁業(yè)有序發(fā)展，同時(shí)也促進(jìn)了濕地保護(hù)，但有時(shí)與濕地保護(hù)存在沖突。因此，現(xiàn)行法律規(guī)定了關(guān)于漁業(yè)資源利用的相關(guān)制度，但是這些制度主要針對(duì)漁業(yè)發(fā)展目標(biāo)，僅能部分滿(mǎn)足濕地保護(hù)的需要。

3.5 濕地野生動(dòng)物保護(hù)管理

濕地野生動(dòng)物保護(hù)也是濕地保護(hù)的重要內(nèi)容。主要包括《野生動(dòng)物保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)法》《漁業(yè)法》等法律和國(guó)務(wù)院出臺(tái)的行政法規(guī)《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》。

現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)建立了較為完善的野生動(dòng)物保護(hù)制度。首先，保護(hù)對(duì)象方面，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二條、《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第二條規(guī)定了保護(hù)對(duì)象，并分為國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物、非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物（《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十條）。其次，針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，制定了“禁止獵捕、殺害”的法律條款及其違法法律責(zé)任（《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二十一條、第四十五條）；針對(duì)非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，制定了持狩獵證獵捕的規(guī)定及其違法法律責(zé)任（《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二十二條、第四十六條）。針對(duì)水生野生動(dòng)物保護(hù)，《農(nóng)業(yè)法》第六十四條、《漁業(yè)法》第三十七條規(guī)定了重點(diǎn)保護(hù)部分水生動(dòng)物的原則，《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第十二條、第二十六條規(guī)定了禁止捕捉國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的水生野生動(dòng)物及其違法法律責(zé)任。此外，《刑法》第三百四十一條還規(guī)定了“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪”?？梢?jiàn)，現(xiàn)行法律法規(guī)能否滿(mǎn)足濕地野生動(dòng)物保護(hù)的需要，主要取決于濕地保護(hù)中需要保護(hù)的野生動(dòng)物是否列入了現(xiàn)行法律規(guī)定的保護(hù)對(duì)象。因此，現(xiàn)行法律法規(guī)基本滿(mǎn)足濕地野生動(dòng)物保護(hù)的需要。

3.6 濕地野生植物保護(hù)管理

濕地野生植物保護(hù)與濕地野生動(dòng)物保護(hù)的情形類(lèi)似。我國(guó)尚未出臺(tái)野生植物保護(hù)的法律，法律位階最高的是行政法規(guī)《野生植物保護(hù)條例》。

現(xiàn)行法規(guī)主要保護(hù)一部分需要保護(hù)的野生植物。《野生植物保護(hù)條例》第二條、第十條規(guī)定了保護(hù)對(duì)象，分為國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物和地方重點(diǎn)保護(hù)野生植物。《野生植物保護(hù)條例》第十六條規(guī)定“禁止采集國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生植物”，“采集國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生植物的”須申請(qǐng)采集證；第二十三條規(guī)定了違法法律責(zé)任。此外，我國(guó)《刑法》第三百四十四條規(guī)定了“非法采伐、毀壞國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物罪”?，F(xiàn)行野生植物保護(hù)制度能否滿(mǎn)足濕地野生植物保護(hù)的需要，主要取決于濕地保護(hù)中需要保護(hù)的野生植物是否列入了《野生植物保護(hù)條例》規(guī)定的保護(hù)對(duì)象。因此，現(xiàn)行法律法規(guī)基本滿(mǎn)足濕地野生植物保護(hù)的需要。

3.7 外來(lái)物種管理

濕地保護(hù)需要嚴(yán)格管控外來(lái)物種。有關(guān)條款主要見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《漁業(yè)法》等法律。

現(xiàn)行法律外來(lái)物種相關(guān)條款主要包括原則性條款和具體條款。原則性條款方面，多部法律規(guī)定了引進(jìn)外來(lái)物種時(shí)應(yīng)避免造成生態(tài)系統(tǒng)破壞（《環(huán)境保護(hù)法》第三十條、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二十五條、《農(nóng)業(yè)法》第六十四條）。具體條款方面，關(guān)于野生動(dòng)物物種的引進(jìn)，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第三十七條、第五十三條、第五十四條規(guī)定了引進(jìn)批準(zhǔn)、禁止進(jìn)入野外的規(guī)定以及違法法律責(zé)任；第三十八條還規(guī)定了不當(dāng)放生野生動(dòng)物的法律責(zé)任。關(guān)于水產(chǎn)苗種的進(jìn)口，《漁業(yè)法》第十六條、第四十四條規(guī)定了審批程序及其違法法律責(zé)任。

可見(jiàn)，關(guān)于外來(lái)動(dòng)物物種的引入，我國(guó)已經(jīng)建立了較為完善的審批、管理程序。關(guān)于野生植物物種的引入，現(xiàn)行法律規(guī)定較少。關(guān)于水產(chǎn)苗種的進(jìn)口，也建立了較為完善的管理制度。綜合來(lái)看，現(xiàn)行外來(lái)物種管理的法律法規(guī)，基本能滿(mǎn)足濕地保護(hù)的需要。

綜合前述分析，濕地保護(hù)各個(gè)方面法律需求的滿(mǎn)足情況匯總?cè)绫? 所示。在13 個(gè)方面的法律需求中，現(xiàn)行法律滿(mǎn)足程度為“基本滿(mǎn)足”的有3 個(gè)方面，滿(mǎn)足程度為“部分滿(mǎn)足”的有4 個(gè)方面，而滿(mǎn)足程度為“難以滿(mǎn)足”的有6 個(gè)方面。

表2 濕地保護(hù)相關(guān)法律需求的滿(mǎn)足情況

4 濕地保護(hù)立法建議

基于前述分析，針對(duì)我國(guó)濕地保護(hù)立法，本文提出以下三點(diǎn)建議：

（1）濕地保護(hù)立法應(yīng)從政府的角度考慮如何開(kāi)展?jié)竦乇Ｗo(hù)管理，而不僅僅是為濕地保護(hù)主管部門(mén)立法。濕地保護(hù)，需要濕地要素相關(guān)主體的行為符合保護(hù)目標(biāo)，需要相關(guān)部門(mén)規(guī)范這些行為。為此，濕地保護(hù)立法應(yīng)該為相關(guān)管理部門(mén)按照濕地保護(hù)目標(biāo)規(guī)范各種行為提供法律依據(jù)。實(shí)踐中，我國(guó)已針對(duì)很多濕地要素建立了法律和管理體制。如果僅僅在現(xiàn)有的法律體系和管理體系下為濕地保護(hù)立法，那么立法空間十分有限，很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期保護(hù)目標(biāo)。

（2）濕地保護(hù)立法對(duì)于不同滿(mǎn)足程度的方面應(yīng)采取不同的立法策略。首先，“難以滿(mǎn)足”的6 項(xiàng)是濕地保護(hù)立法的重點(diǎn)。濕地保護(hù)目標(biāo)與規(guī)劃、基礎(chǔ)管理、體制機(jī)制與保障條件3 個(gè)方面，已有政府部門(mén)發(fā)布的一些規(guī)范性文件，這些方面具有現(xiàn)實(shí)可行性，只是法律位階較低，立法策略是將相關(guān)內(nèi)容引入濕地保護(hù)立法。濕地修復(fù)方面，現(xiàn)有法律法規(guī)涉及很少，但是這主要規(guī)范政府行為，立法策略是制定相關(guān)的原則性條款。生態(tài)補(bǔ)償方面，現(xiàn)行法律有一些原則性規(guī)定，鑒于生態(tài)補(bǔ)償本身的復(fù)雜性，濕地生態(tài)補(bǔ)償也宜采用原則性條款。濕地范圍界定，爭(zhēng)議較大，一種可以考慮的立法策略是，濕地范圍界定采用《濕地公約》中較為寬泛的定義，但是各類(lèi)濕地的管理分別由不同的部門(mén)主管。其次，對(duì)于“部分滿(mǎn)足”的4 項(xiàng)，需要做好與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接工作。濕地土地資源管理方面，相關(guān)法律條款甚多，有一致的、空白的、沖突的，對(duì)于沖突的條款需要調(diào)整，主要包括對(duì)沼澤、荒灘等濕地的鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)條款；對(duì)于空白的條款則需要補(bǔ)充，主要包括濕地占補(bǔ)平衡等。剩余3 項(xiàng)主要針對(duì)濕地的水資源、水污染、漁業(yè)資源，現(xiàn)行法律已經(jīng)建立了相應(yīng)的管理手段，濕地保護(hù)立法需要引導(dǎo)這些管理手段滿(mǎn)足或兼顧濕地保護(hù)的需要。最后，對(duì)于“基本滿(mǎn)足”的3 項(xiàng)，即野生動(dòng)植物保護(hù)與外來(lái)物種管理，這些方面的管理手段與濕地保護(hù)目標(biāo)一致，對(duì)于濕地保護(hù)需要但是現(xiàn)行法律未涉及的，予以補(bǔ)充規(guī)定即可，主要包括將濕地保護(hù)中需要保護(hù)的野生動(dòng)植物物種納入相應(yīng)的動(dòng)植物保護(hù)名錄等。

（3）濕地保護(hù)立法應(yīng)重點(diǎn)構(gòu)建保護(hù)管理體制機(jī)制。濕地生態(tài)系統(tǒng)包括多種要素，并且一些要素的管理需要較高的專(zhuān)業(yè)性，這就使得濕地保護(hù)必須由多個(gè)部門(mén)共同管理。濕地中土地資源、水資源、水污染、動(dòng)植物等要素對(duì)于濕地而言具有幾乎同等重要的作用，這就使得“一個(gè)部門(mén)綜合協(xié)調(diào)、多個(gè)部門(mén)分部門(mén)實(shí)施”的管理體制較難奏效。因此，濕地保護(hù)需要在政府層面成立以相關(guān)部門(mén)為組成單位的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)將確定濕地保護(hù)目標(biāo)、規(guī)劃、各項(xiàng)要素的管理要求等，進(jìn)而由各個(gè)要素管理部門(mén)具體實(shí)施，才能較好地達(dá)成預(yù)期保護(hù)目標(biāo)。