劉 津

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732）

一、問(wèn)題的提出

村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理的重要手段，是鄉(xiāng)村自治的重要形式，并且受到國(guó)家的重視。2018年民政部、中組部、全國(guó)婦聯(lián)等7 個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)村規(guī)民約的主要內(nèi)容、制定程序和監(jiān)督落實(shí)等方面提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)，各地區(qū)也積極根據(jù)中央的精神制定了本地的村規(guī)民約，并用于指導(dǎo)實(shí)踐。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示①數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所中國(guó)鄉(xiāng)村振興調(diào)查（CRRS，2020）。：60.46%的村民認(rèn)為村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中非常重要，涉及村民生活的多方面并且經(jīng)常使用，17.01%的村民認(rèn)為村規(guī)民約在某一些方面會(huì)有作用，會(huì)經(jīng)常用到，但也有11.58%的村民表示不清楚。在調(diào)查村規(guī)民約的作用時(shí)，73.92%的村民認(rèn)為村規(guī)民約對(duì)農(nóng)民有約束力，33.23%的村民認(rèn)為對(duì)基層干部有約束力，21.91%的村民認(rèn)為對(duì)基層黨組織有約束力。從對(duì)村規(guī)民約的調(diào)查來(lái)看，絕大部分的鄉(xiāng)村都有村規(guī)民約，并且在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了積極作用，能夠?qū)︵l(xiāng)村內(nèi)大部分事務(wù)和村民起到約束作用。2020年9月，筆者跟隨調(diào)研團(tuán)隊(duì)前往廣東省調(diào)查基層治理組織情況，根據(jù)收集到的村規(guī)民約來(lái)看，執(zhí)行中的村規(guī)民約基本上與國(guó)家制定的指導(dǎo)意見(jiàn)精神相符，并且結(jié)合本地實(shí)際情況做出了內(nèi)容上的調(diào)整。

但是，綜合數(shù)據(jù)和內(nèi)容來(lái)看，村規(guī)民約在實(shí)踐中仍然存在以下不足：第一，重視村規(guī)民約的社會(huì)管理功能，忽視了村規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會(huì)組織化中的作用。從數(shù)據(jù)看，大部分村民認(rèn)識(shí)到了村規(guī)民約對(duì)自身的約束力，但認(rèn)識(shí)到對(duì)村干部和基層組織約束力的則相對(duì)少很多。從村規(guī)民約的內(nèi)容看，村規(guī)民約都規(guī)定了社會(huì)治安、村風(fēng)、環(huán)境、土地規(guī)劃等內(nèi)容，但基本上是明確村民的“責(zé)任”，是對(duì)村民行為的要求。村規(guī)民約基本上忽視了其本身的契約性，突出了村規(guī)民約的管理功能而忽視了村規(guī)民約使鄉(xiāng)村社會(huì)組織化的作用。第二，政府力量在村規(guī)民約構(gòu)建和實(shí)施過(guò)程中占重要地位。村規(guī)民約的制定基本都是政府從上至下制定并實(shí)施的，雖然制定過(guò)程中會(huì)征求村民的意見(jiàn)，但村民的參與性較弱。第三，地方上對(duì)“村規(guī)民約”的理解存在不足，將“增量上的激勵(lì)與負(fù)量上的強(qiáng)迫”混合在一起。村規(guī)民約作為一種“契約”，是村民們自愿制定、加入并遵守的，其“約束”能力有限。為了增強(qiáng)村規(guī)民約的約束力，村規(guī)民約都加入了獎(jiǎng)懲機(jī)制，其中很重要的一點(diǎn)是取消村民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的分紅，這是一種“負(fù)量上的強(qiáng)迫”而不是“增量上的激勵(lì)”，這有違村規(guī)民約的自愿性內(nèi)涵。

二、從“鄉(xiāng)約”到村規(guī)民約

董建輝認(rèn)為，“鄉(xiāng)約”并不等于村規(guī)民約，村規(guī)民約的基本特征為：它是一種行為規(guī)范，是在人們相互合意基礎(chǔ)上制定的，并且制定的主體是鄉(xiāng)民，還具有社會(huì)性。[1]若不考慮“鄉(xiāng)約”的兩層含義（“一是指這種制度，一是指擔(dān)任這個(gè)職務(wù)的人”[2]61），僅就“鄉(xiāng)約”的目的和作用而言，“鄉(xiāng)約”與村規(guī)民約還是具有很多共性的。在此討論的從“鄉(xiāng)約”到村規(guī)民約并不是從歷史視角論述“鄉(xiāng)約”的變遷過(guò)程，而是將重點(diǎn)放在兩者的特點(diǎn)及其相似性上，希望從這種比較中找到村規(guī)民約實(shí)踐的歷史缺陷。

（一）“兩約”①注：為表述方便，本文將“鄉(xiāng)約”和“村規(guī)民約”簡(jiǎn)稱為“兩約”。出現(xiàn)的基層性

中國(guó)最早出現(xiàn)的成文“鄉(xiāng)約”是北宋神宗熙寧九年（1076年）的《呂氏鄉(xiāng)約》，是由當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)紳呂氏兄弟倡議制定并實(shí)施的，其核心內(nèi)容為“德業(yè)相勸，過(guò)失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤”，體現(xiàn)了“鄉(xiāng)約”的自助與自治的精神?！班l(xiāng)約”的有效實(shí)施是通過(guò)村民們的自愿參與以及集體約束來(lái)實(shí)現(xiàn)的，后期加入了“保甲、社倉(cāng)、社學(xué)”，形成了“一綱三目”“一虛三實(shí)”[3]175相互為用的狀態(tài)。中國(guó)當(dāng)前所推進(jìn)實(shí)施的村規(guī)民約也是一種重要的自治方式，目的是激發(fā)村民的主體性，整合村民利益，促進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村善治。因此，“兩約”都具有明顯的基層性，都是出現(xiàn)于基層并作為基層群眾行為規(guī)范的重要制度。“兩約”的基層性也同時(shí)意味著基層社會(huì)對(duì)規(guī)范性制度的現(xiàn)實(shí)需求，這種需求的出現(xiàn)是基于鄉(xiāng)村社會(huì)中村民與集體進(jìn)行互動(dòng)的需要。一方面，國(guó)家雖然會(huì)出臺(tái)相關(guān)的法律規(guī)章制度用于約束或者指導(dǎo)村民們的行為互動(dòng)，但是，由于出發(fā)點(diǎn)不同，法律規(guī)章制度的重點(diǎn)就會(huì)出現(xiàn)偏差，并且，由于各地風(fēng)俗人情的不同，統(tǒng)一的規(guī)章制度并不一定具有普遍的適用性；另一方面，村民出于與集體互動(dòng)的需求制定相關(guān)的規(guī)范，這本身就是基層自主性的體現(xiàn)，是一種對(duì)自身利益維護(hù)的訴求，這也說(shuō)明鄉(xiāng)村社會(huì)存在自發(fā)性制度出現(xiàn)的空間。從制度有效性的角度來(lái)看，村民自發(fā)參與并形成的制度會(huì)得到更加有效的實(shí)施，但是制度的形式是正式制度還是非正式制度，需要根據(jù)制度的生存環(huán)境來(lái)看。從現(xiàn)實(shí)的制度實(shí)踐來(lái)看，正式制度與非正式制度是同時(shí)存在的，它們之間是相互配合的關(guān)系。

“兩約”的基層性說(shuō)明了鄉(xiāng)村社會(huì)的組織性，鄉(xiāng)村社會(huì)雖然是熟人社會(huì)，但是人與人之間的行為互動(dòng)總是會(huì)出現(xiàn)各種各樣的摩擦，村民們就相關(guān)的事務(wù)總是需要達(dá)成共識(shí)以減少互動(dòng)成本，這是行為互動(dòng)的組織性。此外，村民們所生活的環(huán)境需要集體的力量才能應(yīng)對(duì)，如鄉(xiāng)村社會(huì)的治安、災(zāi)禍、集體沖突等。鄉(xiāng)村社會(huì)中一些公共事務(wù)對(duì)鄉(xiāng)村集體具有正外部性，單個(gè)村民沒(méi)有足夠的能力來(lái)應(yīng)對(duì)，通過(guò)“兩約”來(lái)組織村民，形成集體共識(shí)，可以降低集體行動(dòng)成本，為整體帶來(lái)利益。這是集體行動(dòng)的組織性。最后，鄉(xiāng)村社會(huì)也是一個(gè)大的組織，一個(gè)大的組織就需要相關(guān)的規(guī)則來(lái)規(guī)范組織內(nèi)部行動(dòng)主體的行為，以使得鄉(xiāng)村社會(huì)有序、和諧的運(yùn)行。

（二）演化進(jìn)程中的政府干預(yù)

《呂氏鄉(xiāng)約》之后，“鄉(xiāng)約”制度基本上得到了延續(xù)，但是“鄉(xiāng)約”的內(nèi)涵逐漸發(fā)生了深刻的變化，政府干預(yù)就是其中之一，其中明代王守仁的《南贛鄉(xiāng)約》就很有代表性。不同于《呂氏鄉(xiāng)約》的自愿性與自助性，《南贛鄉(xiāng)約》深受統(tǒng)治階層意志的影響，鄉(xiāng)民逐漸喪失了參與的自愿性，“鄉(xiāng)約”的內(nèi)容也基本上按照統(tǒng)治階層的意志制定。到清代，“鄉(xiāng)約”的內(nèi)容已完全是由政府統(tǒng)一頒布了，“鄉(xiāng)約”完全成為統(tǒng)治階層教化鄉(xiāng)民的工具，這時(shí)的“鄉(xiāng)約”與《呂氏鄉(xiāng)約》的初衷及其思想內(nèi)核完全相背。因此，這樣的“鄉(xiāng)約”制度到了清光緒時(shí)已經(jīng)沒(méi)有存在的必要，“鄉(xiāng)約”制度走向了壽終正寢。[4]因此，楊開(kāi)道先生總結(jié)為，“鄉(xiāng)約效力或者因?yàn)楣俑岢梢栽黾樱l(xiāng)約精神也許因?yàn)楣俑奶岢訂适?，所以官府提倡并不是鄉(xiāng)約之?！盵3]18。與此相似，中國(guó)當(dāng)前推進(jìn)的村規(guī)民約也受到了政府的影響，“造成了村規(guī)民約脫嵌于當(dāng)前鄉(xiāng)村的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)”[5]，村規(guī)民約的作用也因此受到了影響。

第一，都受到政府行為的影響?！班l(xiāng)約”制度發(fā)展到明代時(shí)，“鄉(xiāng)約”已經(jīng)是由政府提倡制定了，并且“鄉(xiāng)約”的內(nèi)容是根據(jù)當(dāng)時(shí)帝王的“圣訓(xùn)”而來(lái)。因此，“鄉(xiāng)約”成了當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者教化鄉(xiāng)民的工具，統(tǒng)治階層希望通過(guò)“鄉(xiāng)約”的教化功能，將自己的意志注入鄉(xiāng)民的意識(shí)當(dāng)中，培養(yǎng)順從并服務(wù)于統(tǒng)治階層的鄉(xiāng)民。而中國(guó)當(dāng)前的村規(guī)民約也受到政府行為的較強(qiáng)影響，但是這種干預(yù)是希望通過(guò)村規(guī)民約的約束力，以循序漸進(jìn)的方式，改變村民長(zhǎng)期以來(lái)存在的一些不良行為習(xí)慣、不良嗜好，塑造文明鄉(xiāng)風(fēng)，建立一個(gè)有序的鄉(xiāng)村社會(huì)。但是，無(wú)論是“鄉(xiāng)約”還是現(xiàn)在的村規(guī)民約，它們有效發(fā)揮作用都需要有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，簡(jiǎn)單地認(rèn)為通過(guò)外在的壓力就可以實(shí)現(xiàn)制度的有效運(yùn)行是過(guò)于理想化了。以“鄉(xiāng)約”為例，《呂氏鄉(xiāng)約》出現(xiàn)在陜西藍(lán)田地區(qū)，《呂氏鄉(xiāng)約》的精神與當(dāng)?shù)氐年P(guān)中風(fēng)俗相契合，而關(guān)中風(fēng)俗又深受禮教的影響，且“禮教主張是鄉(xiāng)約制度的根本”[3]32，因此《呂氏鄉(xiāng)約》在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)紳提倡后，能夠得到鄉(xiāng)民們的普遍支持。當(dāng)“鄉(xiāng)約”的自發(fā)性與村民們的終極關(guān)懷相一致的時(shí)候，“鄉(xiāng)約”制度的作用能夠良好地發(fā)揮出來(lái)；當(dāng)“鄉(xiāng)約”作為工具喪失了自發(fā)性，并且用統(tǒng)治階層的意志替換了村民自身的終極關(guān)懷后，“鄉(xiāng)約”的發(fā)展必然呈現(xiàn)出畸形化，走向衰弱也就只是時(shí)間問(wèn)題了。

第二，都改變了鄉(xiāng)民們的自發(fā)組織性。鄉(xiāng)土社會(huì)是一個(gè)相對(duì)封閉的經(jīng)濟(jì)體，內(nèi)部是以農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)為主，家戶是農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)的基本單位。在以血緣為基礎(chǔ)構(gòu)建的鄉(xiāng)村組織中，宗族組織是最具特色也是最具代表性的，“鄉(xiāng)約”制度的“德業(yè)相勸，過(guò)失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤”精神也有助于宗族組織的維系。但是隨著“鄉(xiāng)約”制度教化功能的加強(qiáng)，宗族組織也出現(xiàn)了“鄉(xiāng)約”化[6]，宗族組織在獲得更多與官府接觸機(jī)會(huì)的同時(shí)，也被政府更多地影響了，“鄉(xiāng)約”制度以及宗族組織的自發(fā)組織特征也就逐漸被改變了。中國(guó)當(dāng)前的村規(guī)民約是村民自治的重要載體，是可以用來(lái)凝聚村民共識(shí)、規(guī)范和約束村民行為的，村民通過(guò)村規(guī)民約的制定與實(shí)施實(shí)現(xiàn)了低度的組織化，這種自發(fā)性的組織過(guò)程有助于鄉(xiāng)村社會(huì)的有序，但是隨著政府意見(jiàn)的嵌入，村規(guī)民約逐漸減少了組織的自發(fā)性，組織成為一種理想化的模式。政府的意見(jiàn)加入影響了村民參與鄉(xiāng)村組織的自發(fā)性和自主性，這樣的安排不利于村民獨(dú)立參與鄉(xiāng)村事務(wù)積極性的培養(yǎng)，也容易出現(xiàn)村民對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的冷漠態(tài)度。

第三，“私序”與“公序”的邊界模糊不清?！八叫颉笔侵杆饺酥刃颍肮颉眲t是公共秩序，“私序”與“公序”的認(rèn)識(shí)是在上述特征基礎(chǔ)上的進(jìn)一步深化?！班l(xiāng)約”制度具有基層性，是鄉(xiāng)民們從自身利益出發(fā)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序構(gòu)建的一種嘗試，屬于私人秩序領(lǐng)域，主要用于規(guī)范鄉(xiāng)民之間的行為。這種私人秩序的邊界很多時(shí)候就是鄉(xiāng)村的范圍，受約束的群體也主要是在同一鄉(xiāng)村并加入鄉(xiāng)約的鄉(xiāng)民們。但是在政府意志嵌入“鄉(xiāng)約”中之后，“鄉(xiāng)約”所含有的理念就不再局限于鄉(xiāng)村之中，受約束的群體也擴(kuò)大到更大的范圍，原有的私人秩序被強(qiáng)行地?cái)U(kuò)大為公共秩序，“公序”與“私序”之間的界線模糊不清?！肮颉迸c“私序”界線的模糊性容易造成社會(huì)秩序的“混亂”。從基層鄉(xiāng)民的角度來(lái)看，“鄉(xiāng)約”是所有鄉(xiāng)村中的村民都要遵守的規(guī)則，“鄉(xiāng)約”制度似乎已經(jīng)成為國(guó)家的法律規(guī)定，“鄉(xiāng)約”制度出現(xiàn)之初鄉(xiāng)民還有自己的話語(yǔ)權(quán)和參與的決定權(quán)，但是在此后的發(fā)展中，鄉(xiāng)民貌似保有的權(quán)利逐步縮小了。從政府的角度來(lái)看，“公序”與“私序”的模糊性帶來(lái)了對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)管理的靈活性，不經(jīng)意間政府將意愿帶入鄉(xiāng)村社會(huì)當(dāng)中。村規(guī)民約的實(shí)施也存在類似的危機(jī)，村規(guī)民約具有移風(fēng)易俗的作用，但是風(fēng)俗變化的過(guò)程并不是人為主觀能夠控制的，它可以提倡但不能夠強(qiáng)制。在現(xiàn)有的村規(guī)民約中，有些懲罰機(jī)制加入了村民在集體經(jīng)濟(jì)中的分紅，這是一種負(fù)向的強(qiáng)迫行為。此外，集體經(jīng)濟(jì)分紅是村民的一種私人財(cái)產(chǎn)，而村規(guī)民約是要求村民加入并遵守的規(guī)章制度，村規(guī)民約在執(zhí)行過(guò)程中之所以可以決定將村民的私人財(cái)產(chǎn)作為懲罰代價(jià)，是因?yàn)榇迕駥?duì)私人秩序的維護(hù)缺乏自覺(jué)性，對(duì)自身財(cái)產(chǎn)的保護(hù)處于弱勢(shì)地位，而村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)之所以不自覺(jué)地將村民的集體分紅作為懲罰代價(jià)則是模糊了“公序”與“私序”的界線，或者完全沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這是兩個(gè)不同的問(wèn)題。中國(guó)當(dāng)前推行的某些村規(guī)民約有政府層面干預(yù)村民行為的痕跡。就村規(guī)民約的實(shí)踐而言，這是一種“公序”與“私序”邊界的調(diào)整，這種調(diào)整應(yīng)該以增量上的激勵(lì)為主，而不應(yīng)當(dāng)采用負(fù)向的強(qiáng)迫。增量上的激勵(lì)可以降低村民們的抵觸心理，它以一種“交換”的理念調(diào)和了“公序”與“私序”邊界調(diào)整的摩擦，也更加有利于促進(jìn)村規(guī)民約的執(zhí)行。

（三）鄉(xiāng)民群體的教化與遵從

“鄉(xiāng)約”和村規(guī)民約都具有教化村民的作用，對(duì)于構(gòu)建有序的鄉(xiāng)村社會(huì)有正面的價(jià)值。但是，從“鄉(xiāng)約”和村規(guī)民約作用的對(duì)象——村民本身來(lái)說(shuō)，村民身上總是體現(xiàn)出某種遵從性，這種遵從性在不同的社會(huì)環(huán)境下有不同的內(nèi)涵。先看“鄉(xiāng)約”中的遵從性，“鄉(xiāng)約”的內(nèi)核是禮教思想，禮教以“仁義道德”為中心構(gòu)建的一套完整的行為準(zhǔn)則，在這些行為準(zhǔn)則的約束下，村民要按照“長(zhǎng)幼尊卑”的社會(huì)倫理行事，家長(zhǎng)、族長(zhǎng)、帝王都是“長(zhǎng)輩”，是具有良好“德行”的代表，是后輩們學(xué)習(xí)模仿的對(duì)象。此外，村民們要將“仁義”付諸實(shí)踐，通過(guò)“仁義”的行為來(lái)構(gòu)建良好的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。在這種禮教思想的教化下，村民們總是容易遵從于長(zhǎng)輩、遵從現(xiàn)實(shí)、聽(tīng)命于管理者，從而導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)問(wèn)題面前較少地具有行動(dòng)自覺(jué)性，這樣的村民也較難以培養(yǎng)出公共精神。

再看村規(guī)民約中的遵從性。在村規(guī)民約的實(shí)踐中，村民們也體現(xiàn)出某種遵從性，但是這種遵從性有別于“鄉(xiāng)約”中的遵從性，村規(guī)民約中的遵從性既來(lái)自某種觀念的認(rèn)同，也來(lái)自某種行為上的妥協(xié)。就觀念上的認(rèn)同而言，其主要是對(duì)村規(guī)民約內(nèi)容上的基本認(rèn)同，鄉(xiāng)村環(huán)境、公共衛(wèi)生以及鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)等事務(wù)都是需要集體的合作才能有效達(dá)成的，并且這些事項(xiàng)的有效推進(jìn)對(duì)村民都具有切實(shí)的好處，因此，對(duì)于自身有益的事情，村民都是認(rèn)可并支持的。此外，村民的認(rèn)同還體現(xiàn)在對(duì)“善治”理念的認(rèn)同上，德治與法治是政府長(zhǎng)期宣傳并積極實(shí)踐的理念，這是對(duì)村民們的承諾，這種理念也體現(xiàn)在村規(guī)民約的某些條款中。因此，村民們不會(huì)反對(duì)一個(gè)進(jìn)步并有助于社會(huì)進(jìn)步的規(guī)章制度。在中國(guó)漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中，政府總是在村民們面前樹(shù)立一個(gè)“善”的形象，這種“善”的形象為政府帶來(lái)了存在的合理性，并且也逐漸演變成一種判斷政府行為好壞的標(biāo)準(zhǔn)。但是，這種“善”不應(yīng)該僅僅體現(xiàn)在思想的教化上，還表現(xiàn)在積極地付諸實(shí)踐，這就是傳統(tǒng)政府與現(xiàn)代政府的區(qū)別之一。

從“鄉(xiāng)約”到當(dāng)前的村規(guī)民約，雖然兩者沒(méi)有直接的歷史發(fā)展關(guān)系，但都是中國(guó)基層自治的重要實(shí)踐，兩者在發(fā)展過(guò)程中面對(duì)的問(wèn)題具有一些共同的特征。這些共同的特征也是對(duì)當(dāng)前村規(guī)民約的實(shí)踐帶來(lái)一種啟發(fā)，從其中可以獲取一些值得警惕的問(wèn)題。

三、基于“三角模型”的反思

1980年，村委會(huì)首次出現(xiàn)在廣西壯族自治區(qū)的何寨村，在1982年寫入憲法后，村委會(huì)獲得了合法的地位，1988年試行并于1998年正式頒布實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》，這是村委會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)范化發(fā)展的重要文件。村民委員會(huì)出現(xiàn)并規(guī)范化運(yùn)行的同時(shí)，村委會(huì)內(nèi)部的章程也相應(yīng)出現(xiàn)并發(fā)揮作用，這些村委會(huì)內(nèi)部的相關(guān)章程就是村規(guī)民約的早期形態(tài)。雖然這些章程所規(guī)定的內(nèi)容與當(dāng)前運(yùn)行的村規(guī)民約有所不同，但是內(nèi)容基本上覆蓋到了村規(guī)民約（章程所包含的內(nèi)容更廣）。既然村規(guī)民約有一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展進(jìn)程，那么應(yīng)該如何在這一視野下來(lái)理解村規(guī)民約實(shí)行中的不足？本文使用“三角模型”來(lái)對(duì)村規(guī)民約在實(shí)行中的不足進(jìn)行反思。

（一）“三角模型”的含義

“三角模型”是由政府、村民自治組織與村民三者構(gòu)成的，三者形成一個(gè)三角關(guān)系。（如圖1）從政府的科層制視角來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是科層結(jié)構(gòu)中的基層，村民自治組織——村委會(huì)不屬于政府的行政部門，村民自治組織由村民按照法律規(guī)定“自我管理、自我教育”。既然是村民自治，村內(nèi)的公共事務(wù)與公益事業(yè)都由村委會(huì)負(fù)責(zé)，村委會(huì)協(xié)助上級(jí)部門處理相關(guān)事務(wù)，那么就只存在政府機(jī)構(gòu)與村民自治組織之間的關(guān)系。在村委會(huì)負(fù)責(zé)處理的事務(wù)上，政府不會(huì)介入村莊內(nèi)部，那為何有“三角關(guān)系”存在？

圖1 三角模型

首先看政府對(duì)村民的關(guān)系（A）。A 關(guān)系說(shuō)明政府對(duì)村民進(jìn)行直接管理，這種管理模式出現(xiàn)在人民公社時(shí)期。人民公社是一種政社合一的體制，人民公社基本上管理鄉(xiāng)村中的一切事務(wù)。在這種管理體制下，原子化的村民直接面對(duì)政府的管理，此時(shí)政府對(duì)村民的管理也是最嚴(yán)格的，村民被嚴(yán)格束縛在土地上、束縛在人民公社內(nèi)部，基本上沒(méi)有私有財(cái)產(chǎn)。改革開(kāi)放之后，人民公社體制走向解體，此時(shí)就面臨著人民公社退出后，村民、鄉(xiāng)村事務(wù)如何管理的問(wèn)題。人民公社體制改革后設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)無(wú)法像人民公社一樣對(duì)村民進(jìn)行嚴(yán)格的管理了，因?yàn)槿嗣窆绻芾硐碌拇迩f連基本的溫飽都難以保證。在分田單干后，村民獲得了一定的自由決定權(quán)，村民生活獲得了較大的改善。因此，若想再進(jìn)行嚴(yán)格的控制，不僅不符合改革開(kāi)放的精神，也不符合村莊改革中收獲了利好的事實(shí)。正好此時(shí)，廣西何寨村村民們積極實(shí)踐出了村民自治之路，這也就帶來(lái)了B 和C 關(guān)系的出現(xiàn)。B 關(guān)系是政府組織對(duì)村民自治組織的關(guān)系，村民自治組織協(xié)助政府部門處理相關(guān)事務(wù)。C 關(guān)系是村民自治組織與村民之間的關(guān)系。

不可否認(rèn)，“行政嵌入自治”[7]或者“行政吸納社會(huì)”[8]，可以帶來(lái)基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定[8]，還可以保證村級(jí)事務(wù)的處理，為村民帶來(lái)福利，維護(hù)了公共利益[7]。但是，國(guó)家權(quán)力通過(guò)“資源下鄉(xiāng)”“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”“規(guī)則下鄉(xiāng)”[9]等方式進(jìn)入鄉(xiāng)村治理中，這種吸納式的治理[10]方式不僅帶來(lái)了鄉(xiāng)村自治的形式化，也導(dǎo)致鄉(xiāng)村“控制的自治”的出現(xiàn)[9]，使得基層治理組織忽視村民的實(shí)際需求而只關(guān)心上級(jí)的任務(wù)或指令[10]?；鶎又卫斫M織的行政化或者行政對(duì)基層治理組織的吸納在中國(guó)的鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中有一定的必然性，這種必然性隱藏在對(duì)社會(huì)資源的控制中。無(wú)論是村民“自治”還是行政下沉對(duì)“自治”的控制，掌握資源都是治理的基礎(chǔ)。行政下沉帶來(lái)了鄉(xiāng)村發(fā)展所需要的資源，村民在自身生存和生產(chǎn)環(huán)境的改善中獲得實(shí)際的好處。但是，村民獲得這種好處的代價(jià)是在一定程度上犧牲了身邊事務(wù)的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，行政通過(guò)這種方式不僅穩(wěn)定了鄉(xiāng)村社會(huì)，也通過(guò)這種方式實(shí)際上塑造著鄉(xiāng)村社會(huì)中新的認(rèn)同。因此，自治不被行政所認(rèn)可——自治可以凝聚共識(shí)帶來(lái)集體的認(rèn)同，但是這有可能會(huì)消解地方治理。[11]

因此，基于上述村民自治組織運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)，確定了“三角模型”中的箭頭B 和C 的方向。既然政府最終還是指向村民，為何不直接采用A 關(guān)系方式，而采用由B 到C 的方式呢？這種方式至少有兩大優(yōu)點(diǎn)：第一，符合民主時(shí)代的發(fā)展潮流，并且也是中國(guó)建設(shè)民主政府的現(xiàn)實(shí)需要，有利于政府獲得合法性地位，獲得人民的支持。第二，降低了基層治理的成本，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是從人民公社轉(zhuǎn)型而來(lái)的，鄉(xiāng)村社會(huì)中原有的熟人社會(huì)關(guān)系已經(jīng)在“運(yùn)動(dòng)”中飽受消磨，新組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府覆蓋范圍較廣，而且也無(wú)須對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)中的事務(wù)面面俱到，通過(guò)村級(jí)范圍的自治組織進(jìn)行管理降低了行政成本，也降低了協(xié)調(diào)社會(huì)秩序的成本。

（二）對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的反思

第一，村規(guī)民約作用于村民自治制度，是村民自愿達(dá)成的一種契約，村民自治組織通過(guò)村民自愿訂立的契約構(gòu)成一種基于村規(guī)民約要求的組織，這種組織性的存在是為了約束或者要求村民按照契約要求行事，并且這種組織根據(jù)契約的規(guī)定有權(quán)對(duì)村民的相關(guān)行為進(jìn)行獎(jiǎng)懲。因此，從圖1 的關(guān)系來(lái)看，應(yīng)該存在一個(gè)與C 方向相反的箭頭，因?yàn)榇迕衽c村民自治組織之間的關(guān)系是相互的，即權(quán)責(zé)對(duì)等的。但是，村規(guī)民約在實(shí)際運(yùn)行中與理論出現(xiàn)了偏離，村規(guī)民約的制定是加入了政府的要求制定出來(lái)的，村民的參與性較弱，因此，在實(shí)踐中的村民自治組織與村民的關(guān)系就只有C 了。在僅有C 關(guān)系存在的情況下，村規(guī)民約在實(shí)踐中的第一點(diǎn)不足就體現(xiàn)出來(lái)了。第二，村規(guī)民約能夠獲得村民的認(rèn)可并且影響到村民的行為，這對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)中存在環(huán)境問(wèn)題、公共衛(wèi)生問(wèn)題以及鋪張浪費(fèi)問(wèn)題等有較高的利用價(jià)值，因此在村規(guī)民約的制定中，政府通過(guò)提出指導(dǎo)意見(jiàn)可以將這些問(wèn)題寫入村規(guī)民約中，這對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展確實(shí)有積極的意義。那么，為什么這其中也存在不足？其中的原因在于，政府將某些治理觀點(diǎn)嵌入村規(guī)民約，現(xiàn)實(shí)社會(huì)當(dāng)中，村民對(duì)于村內(nèi)事務(wù)的觀點(diǎn)、想法應(yīng)該得到尊重，并正確地體現(xiàn)在村民自治組織的運(yùn)行中。此外，政府如果影響了村民自治的事務(wù)，那么這就意味著影響了權(quán)力分工的界線了，政府的權(quán)力行使有自己的邊界，在科層制體制中，權(quán)力的專業(yè)化分工可以帶來(lái)事務(wù)處理的高效率，但如果積極干預(yù)了，那么分工邊界、“公序”與“私序”的邊界就會(huì)出現(xiàn)模糊，反而有可能不利于現(xiàn)實(shí)社會(huì)的秩序。因此，政府對(duì)村規(guī)民約制定的影響對(duì)村規(guī)民約的實(shí)踐來(lái)說(shuō)未必是一件好事。第三，村規(guī)民約實(shí)踐中出現(xiàn)問(wèn)題的核心在于，C 關(guān)系是一種單向的、權(quán)責(zé)不對(duì)等的關(guān)系。村規(guī)民約的契約性在實(shí)踐中受到影響，村民也被要求加入村規(guī)民約中，因此此時(shí)若執(zhí)意將村民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的分紅作為獎(jiǎng)懲標(biāo)的，那么這不僅是模糊了“公序”與“私序”的界線，而且也是對(duì)村規(guī)民約的誤解，并在此基礎(chǔ)上弱化或者忽視了村民的正當(dāng)利益。從圖1 來(lái)看，這就是政府經(jīng)由B 和C 影響了村民的行為。因此，此時(shí)的合理方式應(yīng)該是“增量上的激勵(lì)”，即按照村規(guī)民約的要求，做好的有獎(jiǎng)勵(lì)，沒(méi)做好的不但沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)，而且需要在集體大會(huì)上批評(píng)，這樣推進(jìn)村規(guī)民約或許會(huì)減少村民的不合作行為。

村規(guī)民約在實(shí)踐進(jìn)程中面臨著諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題的產(chǎn)生既有來(lái)自村治中的歷史缺陷，也有政府通過(guò)迂回方式對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的干預(yù)，還有村民自身參與到鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的態(tài)度問(wèn)題。村民面對(duì)村規(guī)民約實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題是可以通過(guò)合法的途徑進(jìn)行反饋的，政府在面對(duì)權(quán)力超出分工界線的時(shí)候也有機(jī)會(huì)對(duì)此進(jìn)行糾正的，但是目前來(lái)看還沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)。如果從鄉(xiāng)村的整體風(fēng)貌以及村民整體的生活狀況來(lái)看，近些年的村規(guī)民約實(shí)踐還是帶來(lái)了積極成效的。

四、推進(jìn)村規(guī)民約實(shí)踐的建議

村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理推進(jìn)的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村民主治理的重要形式。雖然目前在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，但是村規(guī)民約的價(jià)值在目前來(lái)看還是積極的，并且村規(guī)民約在實(shí)踐中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題通過(guò)努力還是可以控制并解決的?；谏鲜龇治?，并聯(lián)系鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐，從村民參與意識(shí)、主體意識(shí)的培養(yǎng)，村民自治組織建設(shè)以及政府參與鄉(xiāng)村事務(wù)的方式三個(gè)方面提出建議。

第一，村民參與意識(shí)、主體意識(shí)的培養(yǎng)。村規(guī)民約的出臺(tái)與實(shí)踐都需要村民們的積極參與，村內(nèi)事務(wù)也需要通過(guò)村民的積極參與來(lái)體現(xiàn)自治特征。從目前的村民自治實(shí)踐來(lái)看，村民還是可以通過(guò)很多方式參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中的，但這些都有一個(gè)重要的前提，那就是村民的參與意識(shí)與主體意識(shí)。因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)村自治以及村規(guī)民約的實(shí)踐過(guò)程中要注意這兩種意識(shí)的培養(yǎng)：其一，注重宣傳教育，讓村民在日常的教育和宣傳中逐漸樹(shù)立參與意識(shí)和主體意識(shí)；其二，注重村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)、發(fā)揮自治能力的渠道建設(shè)，只有自治渠道暢通了，村民才能夠有機(jī)會(huì)擔(dān)負(fù)起對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的責(zé)任；其三，重視村民對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)提出的意見(jiàn)，為村民的輿論監(jiān)督行政提供有效的平臺(tái)，鼓勵(lì)村民積極地參與相關(guān)事務(wù)的監(jiān)督，讓村民在發(fā)揮主體作用的實(shí)踐中深化對(duì)社會(huì)事務(wù)主人翁的認(rèn)識(shí)。

第二，村民自治組織建設(shè)。村民自治組織是村民自治的重要載體，推進(jìn)村民自治組織建設(shè)不僅可以凝聚村民共識(shí)、推進(jìn)村民自治、體現(xiàn)基層事務(wù)處理的民主性，也有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村善治。其一，對(duì)村民自治組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，村民自治組織既需要為國(guó)家的政策提供協(xié)助，又需要為村民事務(wù)提供服務(wù)，因此通過(guò)結(jié)構(gòu)優(yōu)化不僅可以更好地服務(wù)兩者，也可以提高辦事效率；其二，村級(jí)事務(wù)的處理要根據(jù)自己服務(wù)的對(duì)象確定優(yōu)先順序，對(duì)不同等級(jí)的事務(wù)以及輕重緩急分類處理，尊重村民的法律權(quán)利；其三，在村規(guī)民約的制定和實(shí)施過(guò)程中，注重村民的意見(jiàn)，切實(shí)根據(jù)村內(nèi)實(shí)際對(duì)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，防止村規(guī)民約的形式化以及村規(guī)民約的去契約化；其四，村民自治組織建設(shè)要按照國(guó)家法律規(guī)定來(lái)推進(jìn)，對(duì)村內(nèi)事務(wù)的分工要注意專業(yè)化，提倡效率，注重實(shí)際。

第三，政府參與鄉(xiāng)村事務(wù)的路徑優(yōu)化。政府對(duì)于村級(jí)事務(wù)的處理具有重要的影響，也是鄉(xiāng)村社會(huì)諸多政策的積極推進(jìn)者。為了更加有效地參與到鄉(xiāng)村事務(wù)的處理上，政府可以在以下三個(gè)方面做出積極的探索：其一，根據(jù)科層制的要求進(jìn)行事務(wù)的安排，為村民提供專業(yè)化、高效率的政府服務(wù)；其二，政府在參與到鄉(xiāng)村自治事務(wù)中時(shí)，多以建議為主，減少不必要的干預(yù)，對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的處理提供必要性的資助，并且政府資助更多地傾向于民生領(lǐng)域；其三，政府要做好自我監(jiān)督，在深化對(duì)“善治”政府理解的基礎(chǔ)上，積極地實(shí)踐“善治”理念。