李明輝

河北陸源土地規(guī)劃咨詢有限公司

1 引言

改革開放大潮涌動(dòng)，社會(huì)進(jìn)步一日千里，經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)社會(huì)各行各業(yè)煥發(fā)出嶄新的面貌，國(guó)土空間規(guī)劃這一與社會(huì)大眾生命健康息息相關(guān)的工作，也有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，一系列新思想、新理念層出不窮，給國(guó)土空間規(guī)劃注入了新鮮活力。除此之外，自改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，國(guó)土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)面臨著新的挑戰(zhàn)，不能再用老舊的規(guī)劃理念與規(guī)劃方法去解決這一嶄新的難題。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃中還存在著一定的問(wèn)題，導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)工作尚不如人意.因此，探討國(guó)土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)的路徑依然是值得探討的一項(xiàng)新課題。

2 新時(shí)代國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵以及工作方向

我國(guó)社會(huì)背景發(fā)生了巨大變化，國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變不合乎時(shí)宜的想法，充實(shí)已有的內(nèi)涵，使其能夠比較好地指引當(dāng)下的規(guī)劃工作。

2.1 新時(shí)代國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵

我國(guó)已經(jīng)走過(guò)了經(jīng)濟(jì)野蠻生長(zhǎng)的階段，從“高速”發(fā)展階段進(jìn)入到“高質(zhì)量”發(fā)展階段，不再只強(qiáng)調(diào)GDP，轉(zhuǎn)而追求經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的平衡.基于我國(guó)現(xiàn)在的發(fā)展?fàn)顩r，我國(guó)黨中央、國(guó)務(wù)院做出了國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)的重大決策，并出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)以引導(dǎo)這一工作的順利開展與高效落實(shí)，同時(shí)，也為各級(jí)單位保護(hù)修復(fù)和開發(fā)建設(shè)活動(dòng)提供了基本的依據(jù)。具體而言，國(guó)土空間規(guī)劃大致有綜合整治與生態(tài)修復(fù)兩大方面。在綜合整治上，國(guó)土空間規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，細(xì)致探索各個(gè)功能區(qū)的作用、制定土地利用總體規(guī)劃、資源利用等規(guī)劃，不求面面俱到，但求能夠有效指導(dǎo)實(shí)踐工作。在生態(tài)修復(fù)上，國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“修復(fù)”，追求生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)，而非人工干預(yù)，保證原生態(tài)系統(tǒng)的和諧統(tǒng)一。不論是綜合整治，還是生態(tài)修復(fù)，其都是國(guó)土空間規(guī)劃的重要表現(xiàn)方面，盡管強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但其目的卻是殊途同歸的，旨在促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定和區(qū)域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為社會(huì)大眾創(chuàng)造更美好的宜居環(huán)境。據(jù)此，可將國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵總結(jié)為如圖1。

圖1 國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵

2.2 國(guó)土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)的方向

作為一項(xiàng)宏大的工程，國(guó)土空間規(guī)劃絕非一蹴而就，不可能在一朝一夕間完成，必須科學(xué)制定方案，把握好工作方向，進(jìn)而引導(dǎo)實(shí)踐工作。結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為在生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)土空間規(guī)劃體系下，國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)的轉(zhuǎn)型，應(yīng)當(dāng)辯證認(rèn)識(shí)把握如下幾個(gè)方面。

（1）整治與修復(fù)的關(guān)系。整治與修復(fù)是國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)必須遵循的關(guān)系之一?！罢巍迸c“修復(fù)”都強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，但具體措施卻有所不同.其中，整治主要是針對(duì)格局失序、效能低下和品質(zhì)不高的空間，通過(guò)采用各種手段進(jìn)行處理;而生態(tài)修復(fù)則是針對(duì)結(jié)構(gòu)不良、功能受損的生態(tài)系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)自然恢復(fù)，減少人工干預(yù)，值得注意的是，不論是整治，或是修復(fù)，二者并不是相互割裂的，某一生態(tài)系統(tǒng)可能會(huì)同時(shí)使用到整治與修復(fù)兩種方式，兩者互為依存，相互促進(jìn)，共同營(yíng)造出良好的生態(tài)系統(tǒng)，給社會(huì)大眾以健康清新的生活環(huán)境。

（2）局部與系統(tǒng)的關(guān)系。在國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)工作中，必須認(rèn)識(shí)到國(guó)土空間是一個(gè)有機(jī)整體，其間各個(gè)元素相互牽制，相互影響，在落實(shí)相關(guān)措施時(shí)，必須從整體性、系統(tǒng)性的層面去思考問(wèn)題，抓住“牛鼻子”，在基本恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的層面上，抓住薄弱點(diǎn)，予以擊破。

（3）工程與生態(tài)的關(guān)系。所謂“工程與生態(tài)的關(guān)系”，其實(shí)是處理好人為干擾和自然恢復(fù)的關(guān)系，還可以認(rèn)為是“西醫(yī)快速治療”與“中醫(yī)慢慢調(diào)理”的關(guān)系。無(wú)論是國(guó)土整治，還是生態(tài)修復(fù)，在具體執(zhí)行的過(guò)程中，離不開人工手段，或多或少都會(huì)采取一些工程性的措施，同時(shí)在適當(dāng)工程介入后，并不意味著生態(tài)修復(fù)工作可以一勞永逸，而要繼續(xù)調(diào)理，加強(qiáng)管理，避免又回到之前的狀態(tài)。

（4）政府與市場(chǎng)的關(guān)系。一方面，良好的生態(tài)系統(tǒng)與國(guó)土空間是民生福祉，是有利于社會(huì)大眾的；另一方面，國(guó)土空間規(guī)劃工作需要消耗大量的資本與精力，僅靠政府的支持難免會(huì)顯得力不從心.因此，應(yīng)當(dāng)處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，以政府主導(dǎo)、公眾參與，共同推薦國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)。更具體地說(shuō)，政府應(yīng)更多地在整治修復(fù)的公平性、高效性和可持續(xù)性上發(fā)力，而在具體執(zhí)行上，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公眾參與，引入社會(huì)資本。

3 國(guó)土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵

3.1 樹立系統(tǒng)觀念

首先，國(guó)土空間規(guī)劃需要遵循“系統(tǒng)觀”。國(guó)土空間規(guī)劃是一項(xiàng)完整的系統(tǒng)，包含了眾多元素，這些元素彼此牽制、相互影響，不能“哪里不好修哪里”，必須樹立系統(tǒng)觀念，從全局謀劃，從整體上整治，將其視作一個(gè)完整的系統(tǒng)，由傳統(tǒng)線性思維轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)非線性思維方法，改變過(guò)去的單一要素局部整治修復(fù)，多角度思考、多途徑切入，方能夠做好這一工作.除此之外，“系統(tǒng)觀念”還體現(xiàn)在對(duì)國(guó)土資源的綜合開發(fā)、多途徑利用，這是因?yàn)槿祟愃鶕碛械馁Y源是有限的，必須充分運(yùn)用現(xiàn)有資源，開發(fā)其多種途徑，最大化這些資源的價(jià)值。

3.2 秉持綠色觀念

其次，近年來(lái)，“綠水青山就是金山銀山”的概念早已深入人心，加快生態(tài)文明體制改革、打造美麗中國(guó)已經(jīng)成為每一位國(guó)人的期許。在物質(zhì)財(cái)富還不夠豐富的時(shí)代，整個(gè)社會(huì)更加關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)水平的提升，在大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的過(guò)程中，忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，這一做法為人來(lái)創(chuàng)造了前所未有的物質(zhì)財(cái)富，但是這種“野蠻生長(zhǎng)”也給人類社會(huì)帶來(lái)了巨大的難題:原始森林消失、濕地退化、全球氣候變暖、沙塵暴、酸雨等問(wèn)題接踵而至，不僅引起了我國(guó)政府的關(guān)注，也成為一項(xiàng)全球性的問(wèn)題，為解決這一問(wèn)題，社會(huì)各界開始將目光轉(zhuǎn)移到生態(tài)環(huán)境的治理上，例如“巴黎和約”“構(gòu)建命運(yùn)共同體”的概念應(yīng)運(yùn)而生，當(dāng)前，在進(jìn)行綜合整治時(shí)，必須緊緊依照國(guó)家相關(guān)的政策，關(guān)注生態(tài)環(huán)境，并將其看作非常重要的一個(gè)方面，做好生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益之間的平衡，營(yíng)造“綠水藍(lán)天”。

4 國(guó)土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作中存在的問(wèn)題

國(guó)土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)在我國(guó)已經(jīng)提出了很多年，但是，在發(fā)展過(guò)程中，依然顯現(xiàn)出了一定的問(wèn)題，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為主要體現(xiàn)為如下3個(gè)方面。

4.1 可持續(xù)發(fā)展意識(shí)淡薄

可持續(xù)發(fā)展意識(shí)的淡薄是阻礙國(guó)土空間綜合整治與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一大因素。各種國(guó)土資源在一定程度上可以算作“公共物品”（即：可同時(shí)供大多數(shù)人使用，而又不影響其中任何一個(gè)人的利益），大眾不愿意理睬國(guó)土資源的利用情況，即使有的人愿意為國(guó)土空間的可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)綿薄之力，那就需要付出一定的代價(jià)，而這帶來(lái)的好處又不可獨(dú)自占有，如此一來(lái)，真正愿意去管這些事情的人就少了。

4.2 城鎮(zhèn)建設(shè)占地加劇，土地結(jié)構(gòu)不合理

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，近十年來(lái)，城市城建區(qū)規(guī)模擴(kuò)大都在60%以上，周邊耕地蠶食半徑不斷延伸。新時(shí)代，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)必然持續(xù)上漲，而隨之帶來(lái)的城鎮(zhèn)化也會(huì)進(jìn)一步發(fā)展，這些都會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)占地加劇。與此同時(shí)，土地資源存在著利用結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象，工地利用效率和效益水平低。

4.3 土地利用率低

在農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)方面，土地資源集中投入糧食等種植業(yè)中，造成土地綜合利用效益低。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，在我國(guó)現(xiàn)土地利用率低，且呈現(xiàn)出東部地區(qū)高，中西部低的空間分布格局，提高土地利用率需要更進(jìn)一步地摸索。

5 國(guó)土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作的具體途徑

面對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作，必須以“咬定青山不放松”的決心與“乘風(fēng)破浪會(huì)有時(shí)”的魄力推進(jìn)。具體可以從如下3個(gè)角度進(jìn)行。

5.1 增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展意識(shí)

伴隨著人口的增長(zhǎng)與城市化進(jìn)程的加快，需要使用的資源越來(lái)越多，而可以利用的資源卻不會(huì)增長(zhǎng)，這一矛盾催生了可持續(xù)發(fā)展意識(shí)的樹立。政府可以通過(guò)一些公眾平臺(tái)、有影響力的公眾人物予以宣傳，使這一觀念普及到全民，讓全社會(huì)真正認(rèn)識(shí)到只有長(zhǎng)期不斷地堅(jiān)持資源的可持續(xù)利用，才能解決人類和資源的矛盾，真正保持人類社會(huì)生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，加速社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

5.2 完善土地使用結(jié)構(gòu)

國(guó)土空間的用途多種多樣，但一種用途上的增多會(huì)使得另一種用途能使用的資源減少。以城市用地為例，近年來(lái)，隨著人口大量涌入城市以及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市住宅房如雨后春筍般發(fā)展起來(lái)。建筑用地增多自然減少其他用途的減少。這就需要政府進(jìn)一步完善有關(guān)法律，保護(hù)國(guó)土，控制建設(shè)用地，包括加強(qiáng)耕地保護(hù)立法、劃定保護(hù)區(qū)、強(qiáng)化全民保護(hù)的意識(shí)等。

5.3 改革土地制度，加強(qiáng)資源管理

國(guó)土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)必須依靠一定的制度予以約束，突出中央和地方政府對(duì)國(guó)土空間的主體地位，改變長(zhǎng)期以來(lái)公共物品所有權(quán)主體遺失現(xiàn)狀，而且要確定使用權(quán)主體的合法地位，進(jìn)一步細(xì)化使用權(quán)，建立兩權(quán)分離原則下各產(chǎn)權(quán)主體明晰的貴權(quán)利關(guān)系。公共物品一旦變成有主物，其他人要使用這一物品就必須付出代價(jià)，能夠有效避免資源被破壞。

根據(jù)如上分析，本文認(rèn)為國(guó)土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)的問(wèn)題與解決對(duì)策可總結(jié)為圖2。

圖2 主要問(wèn)題與解決對(duì)策

6 結(jié)束語(yǔ)

總而言之，時(shí)代的年輪滾滾向前，社會(huì)面貌有翻天覆地的變化，國(guó)土空間這一與社會(huì)大眾生活緊密相關(guān)的工作，必須適時(shí)改變，主動(dòng)適應(yīng)新的社會(huì)潮流，抓住核心內(nèi)涵，處理好整治與修復(fù)的關(guān)系、局部與整體的關(guān)系、工程與生態(tài)的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，樹立“系統(tǒng)觀念”與“綜合觀念”，從增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展意識(shí)、完善土地使用結(jié)構(gòu)、改革土地制度，加強(qiáng)資源管理等方面入手，也唯有此，才能夠更好地做好國(guó)土空間規(guī)劃工作，提高綜合整治與生態(tài)修復(fù)的效果。