王 巍 劉 鑰

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 黑龍江 哈爾濱 150028）

百年大計，教育為本。2019年，我國學(xué)前教育毛入園率達(dá)到83.4%，小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率99.94%，初中階段毛入學(xué)率102.6%，高中階段毛入學(xué)率89.5%，全國累計受助學(xué)生達(dá)到10590.79萬人次（不包括義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)和免費(fèi)教科書、營養(yǎng)膳食補(bǔ)助），國家和各級政府努力做到讓每個學(xué)生不因貧困而失學(xué)。①實現(xiàn)不讓學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)，只是完成了一個低層次的目標(biāo)，更高層次的目標(biāo)應(yīng)該是追求教育質(zhì)量，以人為主體，激活人力資本，讓每一個孩子的潛力都被挖掘出來。[1]目前，發(fā)達(dá)國家及地區(qū)針對貧困兒童教育救助的做法是建立有補(bǔ)貼性質(zhì)的兒童發(fā)展賬戶，為兒童未來成長發(fā)展積累資金，相關(guān)研究也證實了兒童發(fā)展賬戶對兒童學(xué)業(yè)成績、未來發(fā)展預(yù)期及家庭親子關(guān)系都有很大的幫助。本文借鑒韓國兒童發(fā)展賬戶成功經(jīng)驗，為我國兒童發(fā)展賬戶建設(shè)提出對策建議。

一、韓國兒童發(fā)展賬戶的運(yùn)行機(jī)制分析

一直以來，針對貧困人群的救助政策都是以收入為基礎(chǔ)的，這種政策的基本假定就是貧困的產(chǎn)生不是由于分配不公平而是由于資源供應(yīng)量的不足導(dǎo)致的；因此，解決方案是使資源供應(yīng)量更加充足，政府通過發(fā)放生活補(bǔ)助滿足貧困者最低生活需求。[2]79傳統(tǒng)的收入支持政策體現(xiàn)了人性與公平，緩解了貧困，解決了溫飽問題。但是經(jīng)過多年實踐發(fā)現(xiàn)，這種政策取向無法做到真正消除貧窮。20世紀(jì)90年代美國學(xué)者邁克爾·謝若登在《資產(chǎn)與窮人：一項新的美國福利政策》一書中提出了新的救助理念，即窮人要想真正擺脫貧困，必須以某種形式擁有資產(chǎn)。他強(qiáng)調(diào)以資產(chǎn)為主的社會福利政策比以收入為主的社會福利政策是更有力的反貧困措施。收入只能維持消費(fèi)填飽人們肚子，但資產(chǎn)能改變?nèi)藗兊乃季S和互動方式，改變?nèi)藗冾^腦。以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的政策效應(yīng)包含著除潛在消費(fèi)之外的其他經(jīng)濟(jì)、社會和心理效應(yīng)，也就是說資產(chǎn)的好處不僅僅是占有，而是它能產(chǎn)生一系列的行為結(jié)果，包括：促進(jìn)家庭的穩(wěn)定、創(chuàng)造一種未來取向、促進(jìn)人力資本和其他資本的發(fā)展、增強(qiáng)專門化和專業(yè)化、提供了承擔(dān)風(fēng)險的基礎(chǔ)、增加個人效能、增加社會影響、增加政治參與及增進(jìn)后代的福利。[2]105總之，以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的政策可以激發(fā)群體信心，激勵人們?nèi)ヅぷ?，去憧憬未來。從許多方面來看，謝若登認(rèn)為，年輕人是這項政策最好的目標(biāo)群體；因此，提出為兒童建立專門的賬戶，即兒童發(fā)展賬戶。這是一種為兒童長期發(fā)展而設(shè)立的專門儲蓄或投資賬戶，被認(rèn)為是一種潛在的、新型的可以幫助兒童獲得大學(xué)準(zhǔn)入并取得學(xué)位資格的有效機(jī)制。[3]這一理念在世界很多國家地區(qū)紛紛進(jìn)行了實踐，實踐結(jié)果也表明兒童發(fā)展賬戶對學(xué)生學(xué)業(yè)成績、未來發(fā)展預(yù)期和家庭親子關(guān)系都有明顯積極作用。[4-5]

2005年韓國衛(wèi)生福利部提出兒童發(fā)展賬戶計劃，幫助離開福利系統(tǒng)的兒童為以后更好的生活做準(zhǔn)備。雖然最初的兒童發(fā)展賬戶提案在政府內(nèi)部得到積極響應(yīng)，但在預(yù)算階段遭到財政和經(jīng)濟(jì)部的反對，沒能獲得資金支持。2006年，衛(wèi)生福利部部長將該項目與社會投資戰(zhàn)略聯(lián)系起來，目的是通過對青少年投資以減少貧困代際傳遞，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此后兒童發(fā)展賬戶重新獲得政治影響，得到了廣泛支持。2007年由韓國衛(wèi)生福利部在兒童福利系統(tǒng)內(nèi)正式啟動兒童發(fā)展賬戶計劃，到2010年約有3.5萬名兒童開設(shè)賬戶，占有資格申請人數(shù)的87%。韓國兒童發(fā)展賬戶的運(yùn)行情況如表1所示。

表1 韓國兒童發(fā)展賬戶的運(yùn)行情況[6]

1.贊助人捐贈機(jī)制

韓國兒童發(fā)展賬戶優(yōu)勢之一就是引入贊助人機(jī)制，使賬戶資金由兒童、政府、贊助人三部分構(gòu)成。兒童發(fā)展賬戶最初僅面向福利系統(tǒng)兒童，政府考慮到這一群體經(jīng)濟(jì)狀況的同時，也為減輕政府財政負(fù)擔(dān)引入了贊助人機(jī)制，后來雖然擴(kuò)大了救助群體范圍，但贊助人機(jī)制保留了下來。韓國贊助人機(jī)制可以分為三類：（1）對于已經(jīng)獲得傳統(tǒng)資助金的兒童來說，可以由兒童或者監(jiān)管人自行決定是否存入兒童發(fā)展賬戶；（2）贊助人可以對指定的學(xué)生賬戶捐款，但需要把資金打到孩子常用的銀行賬戶中，然后由孩子把錢存到兒童發(fā)展賬戶中去，這樣做是為了培養(yǎng)兒童儲蓄習(xí)慣；（3）出現(xiàn)贊助人還沒確定贊助哪個兒童時，這筆捐款將分配給沒有贊助人或者存款比較低的兒童。[7]這樣做使每個受助兒童都可以獲得贊助人的資助，避免出現(xiàn)重復(fù)捐助或者沒人贊助的情況。

2.國家政策保障機(jī)制

韓國是第一個將兒童發(fā)展賬戶項目作為國策的國家。法制化的保障促使各個部門機(jī)構(gòu)有效協(xié)調(diào)運(yùn)作。政府（韓國衛(wèi)生福利部、地方政府）、私人銀行（新韓銀行）及非營利組織（兒童福利聯(lián)合會）負(fù)責(zé)整個項目的運(yùn)作。韓國衛(wèi)生和福利部負(fù)責(zé)項目的整體規(guī)劃管理、協(xié)調(diào)部門之間關(guān)系和提供匹配預(yù)算；地方政府負(fù)責(zé)兒童發(fā)展賬戶在地方的具體實施工作。包括兒童發(fā)展賬戶的監(jiān)督管理和使用、在全社會推廣兒童發(fā)展賬戶項目及向地方政府提供部分匹配預(yù)算；新韓銀行負(fù)責(zé)兒童發(fā)展賬戶的開通、后續(xù)管理工作及每月向當(dāng)?shù)卣峤粌和~戶存款金額，地方政府根據(jù)銀行提供的金額去計算需要匹配的資金數(shù)額；韓國兒童福利聯(lián)合會負(fù)責(zé)包括管理和發(fā)展贊助人，監(jiān)督和評估該計劃在內(nèi)的所有工作。各個合作機(jī)構(gòu)的有效協(xié)調(diào)配合也是韓國兒童發(fā)展賬戶成功的關(guān)鍵因素之一。

二、我國兒童發(fā)展賬戶建設(shè)對策建議

1.健全兒童發(fā)展賬戶法律法規(guī)

一個政策要發(fā)展，就要有法律做后盾，使其穩(wěn)固下來。兒童發(fā)展賬戶屬于教育救助范圍，需要對教育救助的內(nèi)容進(jìn)行重新整合，設(shè)計一部完整的教育救助立法。對兒童發(fā)展賬戶統(tǒng)一規(guī)范，使各層次法律之間能有效銜接，通過相關(guān)法律明確兒童發(fā)展賬戶管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)行程序、設(shè)定條件與標(biāo)準(zhǔn)。待兒童發(fā)展賬戶制度穩(wěn)定實施后，還要輔之以兒童發(fā)展賬戶辦法規(guī)范實施行為，要求地方政府出臺詳細(xì)的政策來規(guī)范兒童發(fā)展賬戶的執(zhí)行，包括參與條件、救助標(biāo)準(zhǔn)、賬戶運(yùn)行程序、資金籌集與監(jiān)管、政策反饋機(jī)制與考評機(jī)制等方面的規(guī)范，使兒童發(fā)展賬戶政策進(jìn)一步完善。完善的兒童發(fā)展賬戶相關(guān)法律制度，不僅可促進(jìn)貧困兒童發(fā)展權(quán)益的實現(xiàn)，而且可將兒童發(fā)展賬戶運(yùn)行過程中操作性細(xì)節(jié)制度化。

2.拓寬兒童發(fā)展賬戶資金來源渠道

教育經(jīng)費(fèi)是發(fā)展教育的先行保障。我國兒童發(fā)展賬戶資金構(gòu)成借鑒韓國做法引入社會贊助力量，由三部分構(gòu)成：兒童父母儲蓄、政府配比、贊助捐贈，政府是兒童發(fā)展賬戶資金主要來源。2012年，我國財政性教育經(jīng)費(fèi)首次突破4%標(biāo)，目前已連續(xù)8年超過4%且穩(wěn)步增長。研究發(fā)現(xiàn)，中國財政性教育經(jīng)費(fèi)投入總量只有達(dá)4.5%以上，才能基本上達(dá)到國際平均水平。如果要實現(xiàn)教育發(fā)展的目標(biāo)，還應(yīng)達(dá)到4.77%以上。[8]兒童發(fā)展賬戶實現(xiàn)的不僅是“學(xué)生不因貧困而失學(xué)”這一目標(biāo)，更多強(qiáng)調(diào)的是通過建立學(xué)習(xí)儲蓄賬戶，使兒童和家長對未來學(xué)業(yè)充滿希望，并且通過賬戶中積累的學(xué)習(xí)資金進(jìn)行教育投資，使學(xué)生走出貧困；因此，要繼續(xù)加大國家財政性教育經(jīng)費(fèi)投入。

教育捐贈是籌集教育經(jīng)費(fèi)的重要方式之一，也是兒童發(fā)展賬戶資金來源之一。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會捐贈總額整體呈上升趨勢，2014年以后每年社會捐贈金額穩(wěn)定在千億元；但最后流入教育領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)整體呈遞減趨勢，2018年教育捐贈僅占社會捐贈總額的6%。②作為兒童發(fā)展賬戶的重要資金來源，政府要為教育捐贈創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境，包括健全我國教育捐贈立法、完善教育捐贈的激勵機(jī)制、理順教育捐贈資金管理運(yùn)作機(jī)制及構(gòu)建多元化的教育捐贈監(jiān)督機(jī)制[9]，使社會捐贈資金更多地流入教育領(lǐng)域。

3.合理確定兒童發(fā)展賬戶管理主體職責(zé)

明確兒童發(fā)展賬戶實施主體機(jī)構(gòu)責(zé)任邊界是開展工作的前提基礎(chǔ)。中央政府作為我國兒童發(fā)展賬戶整體統(tǒng)籌規(guī)劃部門，負(fù)責(zé)兒童發(fā)展賬戶政策整體規(guī)劃、資金支持、相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善工作。地方政府作為兒童發(fā)展賬戶在地方具體實施的決策部門，工作內(nèi)容主要包括掌握本地區(qū)貧困兒童基本情況、審批通過符合兒童發(fā)展賬戶申請條件的兒童、根據(jù)中央政府制定的兒童發(fā)展賬戶整體規(guī)劃，按照本地區(qū)物價水平合理制定兒童發(fā)展賬戶儲蓄金額及儲蓄期限標(biāo)準(zhǔn)并提供賬戶配額資金、監(jiān)督協(xié)調(diào)其他部門工作、評估兒童發(fā)展賬戶運(yùn)行狀況。金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)兒童賬戶的開戶及賬戶后續(xù)管理工作，定期向地方政府提供賬戶運(yùn)行情況。非營利組織工作主要涉及尋求愛心款項、接待捐贈的企業(yè)和個人、管理分配捐贈資金，確保貧困兒童一旦參與兒童發(fā)展賬戶，捐贈資金不會中斷。

三、結(jié)語

如何使富有成效的兒童發(fā)展賬戶在我國落地生根，仍需要不斷探討與實踐，本文僅給進(jìn)行了框架性的討論。我國政府部門一直以來強(qiáng)調(diào)的“發(fā)展型”救助政策與兒童發(fā)展賬戶理念相吻合，盡管兒童發(fā)展賬戶的制度框架和實踐模式還需要不斷健全和完善，但這一視角對于實現(xiàn)兒童長遠(yuǎn)發(fā)展與完善教育救助政策仍具有積極啟示。

注釋：

①來自《2019 年中國學(xué)生資助發(fā)展報告》。

②根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》《中國慈善捐助報告》整理得出。