◎中國信息通信研究院融合創(chuàng)新研究中心 楊菠 王瑞巍

當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革突飛猛進(jìn)，尤其集中體現(xiàn)在以信息技術(shù)、人工智能為代表的新興科技的快速發(fā)展上。而這一領(lǐng)域的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，決定了許多從事相關(guān)領(lǐng)域的企業(yè)規(guī)模不大，屬于中小企業(yè)范疇，但卻往往成為相關(guān)技術(shù)原始創(chuàng)新、前沿突破的最主要發(fā)生場(chǎng)所。因此，如何扶持和發(fā)展中小企業(yè)，特別是如何調(diào)動(dòng)中小企業(yè)積極性，鼓勵(lì)其參與網(wǎng)信技術(shù)的特殊應(yīng)用研發(fā)，成為當(dāng)前新技術(shù)形勢(shì)下國家安全維護(hù)與前沿技術(shù)開發(fā)必須關(guān)注的重大問題，也是決定我國網(wǎng)信領(lǐng)域國防建設(shè)與國民經(jīng)濟(jì)協(xié)同融合發(fā)展能否向縱深推進(jìn)的關(guān)鍵一環(huán)。

他山之石可以攻玉。在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)支持中小企業(yè)參與前沿技術(shù)特殊應(yīng)用研發(fā)上，歐美國家有較為悠久的歷史傳統(tǒng)和相對(duì)成熟的政策體系，因此總結(jié)其管理方式、關(guān)注其最新發(fā)展動(dòng)態(tài)，應(yīng)可對(duì)促進(jìn)網(wǎng)信領(lǐng)域前沿技術(shù)特殊應(yīng)用開發(fā)，加強(qiáng)民用領(lǐng)域技術(shù)、產(chǎn)業(yè)資源對(duì)國家安全與戰(zhàn)略的支持，提供一定的參考借鑒。

一、美國中小企業(yè)1參與國防建設(shè)的傳統(tǒng)與現(xiàn)狀

（一）美國對(duì)中小企業(yè)參與國防建設(shè)必要性的認(rèn)識(shí)

美國一直重視中小企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的作用，主要原因有二：

一是基于美國對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理解和信念。

基于自身國情和發(fā)展歷史，美國上至決策層精英，下至普通民眾，普遍認(rèn)為中小企業(yè)的大量存在，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由開放的基礎(chǔ)和本質(zhì)特征，是就業(yè)率、經(jīng)濟(jì)活力、技術(shù)創(chuàng)造力的最重要保障，同時(shí)也是制約壟斷的關(guān)鍵力量和重要指標(biāo)。在軍工領(lǐng)域，中小企業(yè)的這一價(jià)值同樣突出，中小企業(yè)積極參與軍工發(fā)展，能夠促進(jìn)軍工科研生產(chǎn)體系更加開放、透明、高效，并保持創(chuàng)新活力和供應(yīng)鏈彈性，是避免大型軍工復(fù)合體壟斷及壟斷導(dǎo)致的一系列弊端的重要抓手。

二是新技術(shù)革命自身特點(diǎn)造就的國防建設(shè)新需求。

在當(dāng)前高新技術(shù)革新中，特別是在新一代網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)、人工智能等領(lǐng)域，中小企業(yè)的創(chuàng)新潛力、靈活性往往高于大型企業(yè)和傳統(tǒng)企業(yè)。2021年9月8日，美國國防部第一副部長希克斯在接受采訪時(shí)，曾提供了一組數(shù)據(jù)，來說明當(dāng)前技術(shù)形勢(shì)下支持中小企業(yè)參與國家安全和技術(shù)特殊應(yīng)用建設(shè)的必要性：美國中小企業(yè)通過產(chǎn)生比大型專利公司多16.5倍的專利引領(lǐng)了國家科技創(chuàng)新，并“提供快速的操作概念、原型和示范，使國防部能夠敏捷和高效地做出反應(yīng)”2。顯然，美國中小企業(yè)對(duì)國防建設(shè)，特別是科技創(chuàng)新方面的引領(lǐng)作用，是受到美國國防部官方權(quán)威認(rèn)可的。

（二）美國扶持和管理中小企業(yè)參與國防建設(shè)的基本模式

基于上述認(rèn)知，美國從立法體系到行政機(jī)構(gòu)，都對(duì)扶持保護(hù)中小企業(yè)極為重視，逐步發(fā)展出了一套較為完備的管理體系：

首先，作為立法機(jī)構(gòu)的國會(huì)通過了旨在保護(hù)中小企業(yè)、反對(duì)大企業(yè)壟斷的《謝爾曼反托拉斯法》等一系列專門性法案，并以相關(guān)法律作為國內(nèi)一切相關(guān)行政行為的法理依據(jù)。目前，美國的聯(lián)邦法律（主要依據(jù)是美國1953年通過的《小企業(yè)法》）明確要求政府機(jī)構(gòu)每年至少要將所有合同的23% 授予小企業(yè)3；

其次，美國政府專門設(shè)立了中小企業(yè)管理局，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府各部門的中小企業(yè)管理政策。

最后，作為國防建設(shè)領(lǐng)域的最主要管理機(jī)構(gòu)，美國國防部發(fā)布了專門的《國防部小企業(yè)戰(zhàn)略》，并設(shè)立了隸屬采辦與保障副部長管轄的“小企業(yè)項(xiàng)目管理辦公室”，和直接隸屬研發(fā)與工程副部長管轄的“小企業(yè)與技術(shù)伙伴合作處”，專門負(fù)責(zé)管理和支持自身所轄業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的中小企業(yè)。同時(shí)還推出了小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃、小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃等一系列項(xiàng)目，幫助中小企業(yè)更便捷、快速的與各軍種研究機(jī)構(gòu)對(duì)接需求、溝通交流合作意向。

上述管理體制的基本架構(gòu)，可大致歸納為圖1所示：

圖1 美國特殊領(lǐng)域中小企業(yè)管理體系

在上述管理體制運(yùn)作下，美國中小企業(yè)參與維護(hù)國家安全、開發(fā)技術(shù)特殊應(yīng)用價(jià)值的積極性得到了有效保障：根據(jù)美國國防部小企業(yè)項(xiàng)目辦公室在其官方網(wǎng)站上公布的數(shù)據(jù)，2011財(cái)年——2020財(cái)年，美國國防部近十年的主合同與分包合同中的小企業(yè)比重，都實(shí)現(xiàn)了多次連年增長或超出預(yù)計(jì)目標(biāo)增長（具體見圖2），美國國防部因此已連續(xù)六年獲美國聯(lián)邦政府小企業(yè)管理局每年發(fā)布的小企業(yè)支持政策評(píng)級(jí)的"A "級(jí)。

圖2 美國防部2011——2020主合同、分包合同中的小企業(yè)占比4

二、美國中小企業(yè)參與國防建設(shè)面臨的新問題與對(duì)策

（一）當(dāng)前美國中小企業(yè)參與國防建設(shè)面臨的困境

然而，盡管相關(guān)管理體制和政策已經(jīng)較為成熟，美國的中小企業(yè)在參與國防領(lǐng)域建設(shè)時(shí)，仍存在不少問題。2021年9月8日，美國國防部第一副部長?？怂乖诮邮軐ＴL闡釋美國國防戰(zhàn)略調(diào)整方向時(shí)，在人工智能、與中國的競爭之后談到的第三個(gè)工作重點(diǎn)，就是新形勢(shì)下如何繼續(xù)鼓勵(lì)美國中小企業(yè)參與國防建設(shè)。?？怂贡救苏J(rèn)為這一問題目前面臨較大困難，因?yàn)楸M管美國國防部在過去的十年中，將扶持中小企業(yè)研發(fā)的支出增加了83%，扶持中小企業(yè)制造方面的支出擴(kuò)大了28%，但參與國防業(yè)務(wù)的美國中小企業(yè)仍在減少，較之于十年前的參與數(shù)量，已經(jīng)縮減了40%以上5。

至于導(dǎo)致這一問題的原因，包括?？怂乖趦?nèi)的相關(guān)官員和從業(yè)人士，基本都將之歸結(jié)為兩點(diǎn)：

1、相關(guān)機(jī)構(gòu)和對(duì)接端口過多

近年來，美國國防部及各軍種紛紛成立獨(dú)立的小型科研創(chuàng)新管理中心，目前為止，除了冷戰(zhàn)期間即設(shè)立的前沿技術(shù)研發(fā)管理機(jī)構(gòu)DARPA外，美軍內(nèi)部的科研創(chuàng)新中心類機(jī)構(gòu)還有與DARPA一樣隸屬國防部的國防創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)單元（DIU-X）、戰(zhàn)略能力辦公室（SCO）、國防創(chuàng)新委員會(huì)、未來力量計(jì)劃、國防數(shù)字服務(wù)中心（DDS），以及隸屬各軍種的諸多創(chuàng)新小組。這些創(chuàng)新組織雖然加強(qiáng)了美軍上下對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的感知和采納能力，但若繼續(xù)發(fā)展下去，也有造成有限的財(cái)政等資源進(jìn)一步分散、干擾國防部確定戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，過多的需求對(duì)接端口和管理、從業(yè)機(jī)構(gòu)的存在，也導(dǎo)致相關(guān)業(yè)務(wù)流程和手續(xù)更加繁瑣復(fù)雜，這也是阻礙美國中小企業(yè)參與國防建設(shè)的一大瓶頸。

2、小企業(yè)特殊應(yīng)用技術(shù)研發(fā)的“死亡峽谷”仍難以跨越

“死亡峽谷”，指技術(shù)創(chuàng)新成果（通常是技術(shù)演示或模型）論證成功獲得承認(rèn)之后、大規(guī)模投產(chǎn)列裝之前的這一階段。相當(dāng)一部分技術(shù)公司（不僅是初創(chuàng)企業(yè)，也包括一部分屬于大型企業(yè)之列的國防主承包商）都因資金鏈斷裂等原因難以順利通過這一階段而宣告項(xiàng)目失敗，所以被稱為“死亡之谷”。“死亡之谷”問題的本質(zhì)是資金匱乏問題，而相較于大企業(yè)，小企業(yè)更容易倒在這個(gè)問題上，特別是參與國防建設(shè)的小企業(yè)，往往都會(huì)在前沿技術(shù)研發(fā)類項(xiàng)目上遇到跨財(cái)年所導(dǎo)致的軍方扶持資金短期內(nèi)難以到位的問題。而這段通常為12-18個(gè)月的時(shí)間間隔對(duì)小型公司來說已經(jīng)足夠致命——小企業(yè)很容易因這個(gè)時(shí)間長度的資金鏈斷裂而告解體。

（二）對(duì)策與未來發(fā)展方向

希克斯的公開訪談發(fā)布后不久，美國國防部小企業(yè)項(xiàng)目管理辦公室主任法魯克米薩也于2021年10月14日發(fā)表了公開文章，并同時(shí)更新在美國國防部官網(wǎng)上。法魯克米薩在文章中認(rèn)同了?？怂怪赋龅膯栴}，即近年來參與國防建設(shè)的美國小企業(yè)正在減少，同時(shí)重申了美國政府對(duì)中小企業(yè)支持的決心和手段，并提出了兩個(gè)解決問題的努力方向：

1、建立更為高效、簡潔、靈活的供需對(duì)接機(jī)制

即通過平臺(tái)構(gòu)建和優(yōu)化，使小企業(yè)更容易參與國防業(yè)務(wù)，目前已知美國國防部正計(jì)劃采取的相關(guān)措施包括：

（1）在全國增加95個(gè)采辦技術(shù)援助中心，以幫助小企業(yè)與國防部開展業(yè)務(wù)；

（2）以business.defense.gov網(wǎng)站（美國國防部中小企業(yè)項(xiàng)目辦公室官網(wǎng)）為企業(yè)參與項(xiàng)目的統(tǒng)一平臺(tái)和對(duì)接入口，并增加項(xiàng)目間的鏈接渠道，使中小企業(yè)可參與的項(xiàng)目集中于一處并更易檢索，以簡化小企業(yè)獲取項(xiàng)目的流程；

（3）鼓勵(lì)中小企業(yè)直接與國防部進(jìn)行意見交流，直接提出自己所認(rèn)為的、阻礙其參與國防業(yè)務(wù)的主要制約6。

2、進(jìn)一步細(xì)化扶持手段的針對(duì)領(lǐng)域，對(duì)一些新興技術(shù)領(lǐng)域如人工智能等，使用更積極、靈活的扶持激勵(lì)政策。

當(dāng)前的一些新興技術(shù)領(lǐng)域如人工智能、軟件設(shè)計(jì)、算法開發(fā)等，需要更快速的開發(fā)流程，因此美國國防部應(yīng)從技術(shù)特點(diǎn)出發(fā)，進(jìn)一步區(qū)分研發(fā)項(xiàng)目類型，對(duì)能夠開發(fā)新能力、新型作戰(zhàn)概念的項(xiàng)目，設(shè)置更為靈活的權(quán)限和采辦框架，包括通過其他交易權(quán)限、中間層收購、采用更小規(guī)模的采購團(tuán)隊(duì)等等，以便使軍方能夠更靈活、更迅速地收購新興技術(shù)。

三、借鑒與思考

通過上述梳理，參考美國當(dāng)前面臨的現(xiàn)狀、問題和拜登政府任期內(nèi)政策趨勢(shì)，對(duì)照我國國情，有以下幾點(diǎn)，是我國在推進(jìn)網(wǎng)信領(lǐng)域中小企業(yè)參與前沿技術(shù)特殊應(yīng)用開發(fā)時(shí)，應(yīng)予以特別注意和考慮重點(diǎn)推進(jìn)的：

1、應(yīng)進(jìn)一步提高對(duì)中小企業(yè)、特別是網(wǎng)信領(lǐng)域中小企業(yè)參與國家安全事業(yè)和前沿技術(shù)特殊應(yīng)用研發(fā)重要性的認(rèn)識(shí)。

通過關(guān)注?？怂?、法魯克米薩等美國國防部現(xiàn)任高級(jí)官員的表態(tài)可知，美國軍方高層在論述中小企業(yè)參與國家安全事業(yè)重要性時(shí)，基本都會(huì)強(qiáng)調(diào)指出當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)通信前沿技術(shù)發(fā)展對(duì)中小企業(yè)重要性的進(jìn)一步提升。這是網(wǎng)信技術(shù)與產(chǎn)業(yè)自身的特色所決定的。而我國國家安全維護(hù)當(dāng)前正面臨信息化、智能化融合發(fā)展的新階段，網(wǎng)信技術(shù)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵技術(shù)，所以鼓勵(lì)、動(dòng)員網(wǎng)信領(lǐng)域中小企業(yè)參與相關(guān)建設(shè)和技術(shù)研發(fā)，對(duì)于我國國家安全的維護(hù)同樣至關(guān)重要，相關(guān)從業(yè)者對(duì)這一點(diǎn)有必要加強(qiáng)理解、強(qiáng)化共識(shí)，才能在現(xiàn)實(shí)工作中堅(jiān)持推進(jìn)。

2、針對(duì)網(wǎng)信領(lǐng)域中小企業(yè)的扶持激勵(lì)政策是否能發(fā)揮顯著作用，關(guān)鍵在進(jìn)一步精細(xì)化。

縱觀美國政府最近的對(duì)策改革方向，可以發(fā)現(xiàn)這些改革努力基本是各個(gè)環(huán)節(jié)的進(jìn)一步精細(xì)化，以求提高政策著力點(diǎn)的精確性。具體來說，有以下環(huán)節(jié)是需要重點(diǎn)考慮的：

（1）進(jìn)一步精細(xì)化企業(yè)分類。

對(duì)企業(yè)所從事的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)從技術(shù)角度、產(chǎn)業(yè)鏈角度進(jìn)一步細(xì)分，從而提高政策的細(xì)分程度。如從技術(shù)角度，人工智能、先進(jìn)通信應(yīng)是重點(diǎn)扶持參與網(wǎng)信軍民融合的企業(yè)；從產(chǎn)業(yè)鏈角度，芯片、算法等上游技術(shù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)獲得更多支持。

此外對(duì)中小企業(yè)的定義標(biāo)準(zhǔn)，也存在細(xì)化空間：美國的小企業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)企業(yè)雇員數(shù)、收入或利潤、資產(chǎn)來確定。其中運(yùn)用較多的是人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如在美國的大部分行業(yè)，雇員數(shù)不超過500人即為小企業(yè)。對(duì)比歐盟（250人以下）、日本（制造業(yè)300人以下）的標(biāo)準(zhǔn)，這一門檻限定是較低的，但略高于我國的限定。同時(shí)美國對(duì)企業(yè)規(guī)模的限定標(biāo)準(zhǔn)，也會(huì)根據(jù)行業(yè)的不同進(jìn)行調(diào)整，在軍工行業(yè)中的調(diào)整尤其多。如在飛機(jī)研發(fā)領(lǐng)域，雇員不超過1500人即為小企業(yè)；在發(fā)動(dòng)機(jī)、火箭等研發(fā)領(lǐng)域，不超過1000人即為小企業(yè)。

上述定義標(biāo)準(zhǔn)及與我國的對(duì)照可參考表1：

與美國相比，我國的相關(guān)定義標(biāo)準(zhǔn)，特別是軍工相關(guān)領(lǐng)域的企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，顯然還存在進(jìn)一步精細(xì)化的空間。

（2）進(jìn)一步精細(xì)化資金支持手段。

例如在幫助中小企業(yè)跨越初期研發(fā)與大規(guī)模投產(chǎn)列裝之間的“死亡之谷”時(shí)，美軍目前嘗試的財(cái)政政策進(jìn)一步精準(zhǔn)化方式包括：

通過持有小公司的股權(quán)來提供資金援助；

確立簽署緊急合同的機(jī)制和流程；

直接提供啟動(dòng)資金；

嘗試進(jìn)一步細(xì)分資金投入的時(shí)間段；

在必要時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)專門針對(duì)中小企業(yè)的扶持力度。

表1：中美關(guān)于中小微企業(yè)的定義及標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比

如2020年4月美國防部即針對(duì)新冠疫情對(duì)企業(yè)的沖擊，發(fā)布了“分階段付款調(diào)整”備忘錄，將大宗業(yè)務(wù)分階段付款率從成本的80%增加到90%，小業(yè)務(wù)從90%增加至95%7，同時(shí)通過多種方式加快向主承包商支付款項(xiàng)，并要求主承包商加快向分包商支付款項(xiàng)，以改善工業(yè)界現(xiàn)金流狀況，特別是加大對(duì)供應(yīng)商、分包商里的中小企業(yè)的保護(hù)。

上述方式也是我國在制訂相關(guān)財(cái)政扶持政策時(shí)，可以考慮的調(diào)整點(diǎn)。

3、嘗試建立企業(yè)相互間的合作協(xié)調(diào)機(jī)制

美國國防部目前正在嘗試推行一組名為“導(dǎo)師-門徒”的項(xiàng)目，即通過將小企業(yè)與大企業(yè)進(jìn)行配對(duì)，使小企業(yè)可向大企業(yè)學(xué)習(xí)并獲得工程、技術(shù)支持、業(yè)務(wù)發(fā)展等方面的指導(dǎo)，同時(shí)學(xué)習(xí)如何與國防部更好地開展業(yè)務(wù)。目的是通過企業(yè)與企業(yè)間的協(xié)作幫助，提高對(duì)中小企業(yè)扶持政策的靈活性、精準(zhǔn)性，并降低政策成本。這一機(jī)制我國也可以考慮結(jié)合國情進(jìn)行仿效試點(diǎn)。

4、夯實(shí)相關(guān)業(yè)務(wù)的人才基礎(chǔ)，予以重點(diǎn)支持和保障

在2020年年初第一輪新冠疫情期間，美國國防部曾確定一份“國防工業(yè)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施勞動(dòng)力”備忘錄，明確國防工業(yè)基礎(chǔ)勞動(dòng)力相關(guān)的關(guān)鍵事項(xiàng)，承諾為勞動(dòng)力安全和支持國家安全任務(wù)提供保障，以確保相關(guān)關(guān)鍵崗位人員能夠繼續(xù)工作。預(yù)測(cè)這一措施在未來幾年中還會(huì)實(shí)施，并擴(kuò)展到中小企業(yè)、高新技術(shù)等需要加大政府扶持力度的方面，以便在這些迭代較為迅速、失敗/破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)較高領(lǐng)域，保證優(yōu)秀人才的基本生存成長環(huán)境，避免人才流失浪費(fèi)。我國相較于美國，從事相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人才相對(duì)更為稀缺，因此也應(yīng)借鑒美國的相關(guān)人才培養(yǎng)政策，考慮制訂人才目錄和補(bǔ)貼扶持培養(yǎng)等一系列配套政策，并對(duì)網(wǎng)信領(lǐng)域中小企業(yè)中的相應(yīng)人才給予重點(diǎn)扶持。

1 需要說明的是，美國沒有“中等企業(yè)”提法，只有相對(duì)于大企業(yè)的“小企業(yè)”（small business）。但為對(duì)標(biāo)國內(nèi)相關(guān)政策，便于對(duì)照和參考，本文在一些語境下仍將美國對(duì)“小企業(yè)”（small business）的政策表述為“中小企業(yè)”政策。

2 美國國防部官網(wǎng)9月8日在官方網(wǎng)站上刊發(fā)的?？怂箤ＴL：Terri Moon Cronk: Hicks Says DOD to Link Strategy, Capabilities to Meet China Challenge,https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2767985/hicks-says-dod-to-link-strategy-capabilities-to-meet-china-challenge/, 2021-12-16查。

3 http://uscode.house.gov/browse/prelim@title15/chapter14A&edition=prelim，2021年12月16日查。

4 圖中數(shù)據(jù)來源：美國國防部中小企業(yè)辦公室官網(wǎng)公布的2013——2021年美國國防部合同分包情況中中小企業(yè)參與率統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：https://business.defense.gov/About/Goals-and-Performance/, 2021-12-16查。

5 Terri Moon Cronk: Hicks Says DOD to Link Strategy, Capabilities to Meet China Challenge,https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2767985/hicks-says-dod-to-link-strategy-capabilities-to-meet-china-challenge/, 2021-12-16查。

6 以上內(nèi)容及統(tǒng)計(jì)數(shù)字，見美國國防部于美國時(shí)間2021年10月14日發(fā)布在官網(wǎng)上的署名文章：Farooq Mitha: Why Small Businesses Are Essential to U.S. National Security，https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2810965/why-small-businesses-are-essential-to-us-national-security/，2021-12-16查。

7 美國國防部官網(wǎng)：C. Todd Lopez: DOD Focuses on Sustaining Industrial Base Through Pandemic, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2177093/dod-focuses-on-sustaining-industrial-base-through-pandemic/，2021年12月16日查。