孫洪飛

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人們對(duì)國土空間規(guī)劃的需求日益增加，同時(shí)也認(rèn)識(shí)到了保護(hù)規(guī)劃的重要作用，二者缺一不可。目前我國的國土空間規(guī)劃正處在一個(gè)重大的變革階段，因此，在實(shí)施過程中，需要對(duì)其進(jìn)行一些創(chuàng)新與優(yōu)化，以使其在實(shí)際應(yīng)用中具有更大的作用和價(jià)值。本文通過對(duì)自然保護(hù)地在國土空間規(guī)劃中的定位問題的分析，為制定和實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：國土空間;自然保護(hù)地;規(guī)劃;定位;生態(tài)文明

前言：隨著國家機(jī)構(gòu)改革的結(jié)束，國土空間規(guī)劃的權(quán)限終于跨越了行政爭議的界限，而自然資源部則將其整合到了一起，為國土空間規(guī)劃的編制、立法和實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。自然保護(hù)地規(guī)劃是一項(xiàng)重要的環(huán)境資源規(guī)劃，它將人類生命活動(dòng)中的重要生態(tài)資源進(jìn)行重新整合和重新劃分，使地質(zhì)、濕地、冰川等多個(gè)類型的自然保護(hù)區(qū)“多規(guī)合一”。下一步，要把自然保護(hù)地規(guī)劃列入國土空間規(guī)劃的范疇當(dāng)中。

1.國土空間規(guī)劃中自然保護(hù)地規(guī)劃的特點(diǎn)

1.1謀劃珍貴自然資源系統(tǒng)性保護(hù)的空間基礎(chǔ)

人們相信，保護(hù)土地是應(yīng)對(duì)全球生物多樣性流失的重要手段。盡管現(xiàn)行的保護(hù)地體系在很多方面都有缺陷，無法覆蓋到所有需要保護(hù)的種類和種類，但是，挖掘保護(hù)區(qū)域的潛力依然很大。只有確定了潛在的保護(hù)空間，才能分階段、分步驟地進(jìn)行建設(shè)與管理。

根據(jù)我國對(duì)保護(hù)地的定義，可以發(fā)現(xiàn)，保護(hù)土地是國家最寶貴的資源。它的精髓，不僅表現(xiàn)在對(duì)生態(tài)環(huán)境和物種的保護(hù)上，也表現(xiàn)在展現(xiàn)國家的獨(dú)特價(jià)值上。因此，要對(duì)保護(hù)地的潛在空間進(jìn)行評(píng)價(jià)，既要考慮其生態(tài)價(jià)值，又要考慮到未來的生態(tài)休閑需要，對(duì)其發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行深入的研究。

1.2建立發(fā)揮保護(hù)地生態(tài)服務(wù)功能的空間結(jié)構(gòu)

生態(tài)服務(wù)是指人們從生態(tài)系統(tǒng)中直接或間接獲得的生活保障產(chǎn)品和服務(wù)6。在保護(hù)范圍內(nèi)，生態(tài)服務(wù)職能是指發(fā)展休閑服務(wù)和相關(guān)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，包括綠色經(jīng)濟(jì)、旅游觀光、鄉(xiāng)村振興等。盡管在現(xiàn)有的保護(hù)空間劃分原則下，在保護(hù)范圍之內(nèi)，并沒有涉及集中的村鎮(zhèn)空間、產(chǎn)業(yè)空間、旅游接待空間等空間，但他們?nèi)匀皇窍嗷ヒ来婧途o密聯(lián)系的。為了更好地發(fā)揮保護(hù)地的服務(wù)功能，必須重視保護(hù)地的內(nèi)部和外部資源的整合，優(yōu)化保護(hù)地的發(fā)展方式，積極尋求與城鎮(zhèn)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間的協(xié)調(diào)，努力建立省級(jí)區(qū)域功能統(tǒng)籌、交通互聯(lián)、服務(wù)分工、景觀協(xié)調(diào)的空間結(jié)構(gòu)，更好地發(fā)揮保護(hù)地對(duì)周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用。

1.3協(xié)調(diào)國土空間規(guī)劃的使用需求

國土空間規(guī)劃突出了“一張藍(lán)圖”的“多規(guī)合一”。作為專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)充分結(jié)合國土空間規(guī)劃的技術(shù)要點(diǎn)，例如如何處理好保護(hù)地和三生空間的關(guān)系，保護(hù)地如何服務(wù)于空間發(fā)展的戰(zhàn)略意圖，如何將專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容傳達(dá)到各個(gè)層次。在編制過程中，需要與各方面進(jìn)行持續(xù)的協(xié)調(diào)，理清規(guī)劃的邏輯，最終形成一幅易于管理的藍(lán)圖。

2.國土空間規(guī)劃中自然保護(hù)地規(guī)劃之定位

2.1功能定位：以自然保護(hù)為首要目標(biāo)

在我國城市建設(shè)用地和功能功能區(qū)規(guī)劃中，應(yīng)以合理的方式對(duì)土地、自然資源進(jìn)行合理的開發(fā)和利用，并以科學(xué)的方法來確定用地的開發(fā)和使用。這種邏輯與自然保育存在著內(nèi)在的沖突，即：資源承載能力強(qiáng)的地區(qū)，可以提供較多的生態(tài)服務(wù)，因而具有最大的自然保護(hù)價(jià)值。所以，在土地使用決策時(shí)，究竟是偏向于保護(hù)，還是發(fā)展，仍然是不清晰的。而在主體功能區(qū)規(guī)劃中，對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域的劃分，基本上是按照原有的自然保護(hù)地進(jìn)行劃分，沒有增加任何新的自然保護(hù)功能。

從自然保護(hù)的角度出發(fā)，著眼于如何滿足人類的需要，而不是從人的需要出發(fā)合理地開發(fā)和使用土地，而是要給土地留下最真實(shí)、最美麗的空間。因此，必須突出“以自然保護(hù)為主要目的的特殊規(guī)劃”的功能定位，并在一定程度上提出了保護(hù)規(guī)模、空間布局和空間控制的要求，為“人與自然”的整體空間平衡的天然一端增添砝碼。

要達(dá)到“以保護(hù)自然”為主要目的的“特殊規(guī)劃”，其技術(shù)路線必須符合“以保護(hù)為目的”的“最需要保護(hù)的區(qū)域”。根據(jù)現(xiàn)有的研究結(jié)果，本文提出了三種途徑。一是將現(xiàn)有各種類型的天然保護(hù)地與現(xiàn)有各種類型的生態(tài)保護(hù)空間進(jìn)行全面的整合;在國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等范圍內(nèi)，還應(yīng)涵蓋各種“世界級(jí)”的區(qū)域，如世界遺產(chǎn)、人類生物圈保護(hù)區(qū)、世界地質(zhì)公園、國際重要濕地等。這條道路的優(yōu)點(diǎn)是能夠?qū)ι婕白匀槐Ｗo(hù)地的各種領(lǐng)域進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，系統(tǒng)性地解決問題，理順與其他保護(hù)功能用地之間的關(guān)系，但缺點(diǎn)是，有可能會(huì)有一些地方是應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)的，但是在現(xiàn)有的各種保護(hù)類型的土地中，卻還沒有形成。

2.2層次定位：貫穿三級(jí)規(guī)劃體系

《意見》明確提出了“分級(jí)編制國土空間規(guī)劃”的要求，在全國和省級(jí)層面，重點(diǎn)在戰(zhàn)略指導(dǎo)、規(guī)模控制、指標(biāo)下達(dá)，在市縣一級(jí)，重點(diǎn)在指標(biāo)的傳遞和落實(shí)上。在國家、省、縣三級(jí)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，必須把自然保護(hù)地規(guī)劃納入到國土空間的總體規(guī)劃之中。

從國家層面來看，我國國土空間規(guī)劃應(yīng)該包括兩個(gè)方面：國家公園的空間布局與自然保護(hù)系統(tǒng)。國家公園是一個(gè)突出民族代表性的地方，它是一個(gè)可以代表一個(gè)國家的大范圍的生態(tài)系統(tǒng)和一個(gè)大的生態(tài)過程。國家公園的空間規(guī)劃要進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)密的論證，并從國家公園的定義出發(fā)，從整體上進(jìn)行篩選。因此，國家公園的總體空間布局要納入國土空間的總體規(guī)劃，并把其作為戰(zhàn)略導(dǎo)向和尺度控制的需要。自然保護(hù)地系統(tǒng)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了以保護(hù)自然為主要目的的區(qū)域空間劃分，其中包括重要生態(tài)系統(tǒng)、重要物種棲息地、重要生態(tài)廊道、重要生態(tài)系統(tǒng)或棲息地生態(tài)恢復(fù)等，同時(shí)也要科學(xué)論證、整體布局，將整體規(guī)模和空間布局納入到國土空間規(guī)劃中。

結(jié)束語

我國國土空間規(guī)劃的建設(shè)與實(shí)施，對(duì)我國的發(fā)展提出了新的要求。無論是國家還是城市，都要采取有針對(duì)性的環(huán)保措施，既要確保人與自然的和諧共處，又要促進(jìn)我們的生態(tài)文明建設(shè)與發(fā)展。

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