胡勇

【關鍵詞】??國際發(fā)展合作??三方合作??中美關系

【中圖分類號】?D812??????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2022）01-0115-20

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202201007

2021年11月，習近平主席同美國總統(tǒng)拜登（Joe?Biden）舉行視頻會晤。習近平強調(diào)，中美應“展現(xiàn)大國的擔當，引領國際社會合作應對突出挑戰(zhàn)。在這方面，中美合作也許不是萬能的，但沒有中美合作是萬萬不能的。”?作為當今世界最大的發(fā)展中國家和最大的發(fā)達國家，中美兩國就國際發(fā)展議題展開交流始于20世紀90年代。2015年9月，兩國有關部門簽署《關于發(fā)展合作及建立交流溝通機制的諒解備忘錄》（以下簡稱《中美發(fā)展合作備忘錄》），在國際發(fā)展領域正式建立對話機制。2012年以來，雙方一度在東帝汶開展農(nóng)業(yè)三方合作、面向阿富汗共同培訓該國外交官、在西非聯(lián)手抗擊埃博拉疫情，“成為兩國協(xié)助第三國加強能力建設的范例”。本文將其稱為國際發(fā)展領域的“中美+”合作。三方合作是國際發(fā)展領域較晚出現(xiàn)的一種合作方式。?1981年，中國與聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）合作實施發(fā)展中國家間技術合作項目（TCDC），開創(chuàng)了中國參與三方發(fā)展合作的先河。?2016年以來，中國與聯(lián)合國開發(fā)計劃署、國際紅十字會等十多個國際組織和非政府組織，以及瑞士、蓋茨基金會等官方和非官方援助方開展了三方合作的實踐。?其中中國與聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）涉非農(nóng)業(yè)三方合作、中歐非三方合作項目等已引起學界的廣泛關注;但相較于方興未艾的“中國—國際組織+”“中歐+”合作，淺嘗輒止的“中美+”合作當前卻少人問津。

本文在既有研究的基礎上首先概述國際發(fā)展合作與三方合作的特征，然后系統(tǒng)梳理21世紀初以來國際發(fā)展領域“中美+”合作的進程與實踐，包括兩國在阿富汗、東帝汶、非洲等發(fā)展中國家或地區(qū)開展的三方試點項目合作，最后對“中美+”合作面臨的雙重挑戰(zhàn)及可能前景進行分析。

在國際關系學界，國際發(fā)展通常被理解為各類行為體旨在改善域外社會生活標準的過程與政策。?在國際發(fā)展學文獻中，發(fā)展合作（development?cooperation）與發(fā)展援助（development?assistance）、對外援助（foreign?aid）等術語經(jīng)常交替運用。中國長期以來使用的是對外援助概念。但是，2018年3月中國新組建的專門援外機構被命名為國家國際發(fā)展合作署。2021年1月發(fā)布的《新時代的中國國際發(fā)展合作》白皮書將中國國際發(fā)展合作界定為“在南南合作框架下，中國通過對外援助等方式在經(jīng)濟社會發(fā)展領域，包括人道主義援助方面開展的多雙邊國際合作”。美國也長期使用對外援助這一名詞。根據(jù)《1961年援外法案》（Foreign?Assistance?Act?of?1961，?FAA），對外援助指的是“美國政府向外國政府或國際組織提供的任何有形或無形的支持，包括但不限于培訓、科技指導、不動產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品、美元以及美國政府擁有的任何其他國家的貨幣”。當然，一般意義上的“發(fā)展合作”或“發(fā)展援助”聚焦對受援方經(jīng)濟社會發(fā)展的支持，并不包括軍事或安全援助。

國際發(fā)展領域的三方合作（triangular?cooperation），又被稱為三方發(fā)展合作。一般認為，“三方”的重點不在于參與合作的伙伴數(shù)量是否正好三個，而是分別表示不同類型的發(fā)展行為體。?比如，聯(lián)合國南南合作高級別委員會（High-level?Committee?on?South-South?Cooperation）將三方合作定義描述為“由南方驅動、兩個或多個發(fā)展中國家在一個或多個發(fā)達國家或多邊組織的支持下為執(zhí)行發(fā)展合作方案和項目而建立的伙伴關系”。盡管在三方合作的實踐中，國家政府以外的行為體（公民社會、地方政府、私人部門）作為一方，與發(fā)展中國家開展三方合作（“南—南—南模式”）的案例與日俱增，但本文主要討論經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會（OECD-DAC）界定的狹義上的三方發(fā)展合作，即至少一個傳統(tǒng)援助方（主要是DAC成員）與兩個發(fā)展中行為體（其中一個是來自全球南方的新發(fā)展伙伴，另一個是受援方）之間的發(fā)展伙伴關系（“北—南—南模式”）。?具體到國際發(fā)展領域的“中美+”合作，就是作為最大新興經(jīng)濟體與南南合作伙伴的中國、最大傳統(tǒng)援助國的美國，以及來自發(fā)展中國家或地區(qū)的受援方之間的三方發(fā)展合作。

21世紀初以來，作為國際發(fā)展合作的新路徑，三方合作吸引了越來越多的發(fā)展伙伴加入其中。相比雙邊層面的合作，三方合作在理論上可以綜合南北合作與南南合作的優(yōu)勢，架起兩種合作模式間的橋梁。在許多情況下，發(fā)展合作的南方伙伴在向其他發(fā)展中國家提供援助的過程中，需要多邊和（或）發(fā)達國家伙伴的財政技術支持和專門知識;北方伙伴則利用不斷加強的南方機構能力和多個南方伙伴的資源來增強援助的實際效果。?首先，在傳統(tǒng)援助國看來，通過與新興經(jīng)濟體互動，三方合作可以優(yōu)化發(fā)展資源配置，提高援助有效性，降低援助成本。其次，對新興經(jīng)濟體而言，通過三方合作可以分享傳統(tǒng)援助國的資金、技術和經(jīng)驗等資源，從而提高自身的援助能力，并擴大南方發(fā)展伙伴的影響力，助推全球發(fā)展治理體系變革。再次，對受援方來說，三方發(fā)展合作可以幫助它們獲得整合的發(fā)展資源，而且南方發(fā)展伙伴的加入不僅有利于相互理解與溝通，也有助于它們爭取更大的發(fā)展自主權。?此外，三方合作培養(yǎng)出來的緊密伙伴關系還可以產(chǎn)生外溢效應，“增進伙伴方在外交、貿(mào)易等其他領域的交流合作”。

然而，三方發(fā)展合作的實踐效果并不盡如人意。首先，相比雙邊合作，三方合作的整合難度更大。由于不同類型發(fā)展伙伴的合作理念、政策與操作模式不盡相同，因此需要花費更多時間、精力來溝通、協(xié)調(diào)，從而大大提高了交易成本。其次，雖然三方合作名義上堅持受援方自主原則，但實踐中往往是由傳統(tǒng)援助國和新興經(jīng)濟體來定義合作，受援方的實際需求并未得到足夠重視，遑論由受援方主導合作。再次，一些國家出于追求外溢效應的考慮推動三方合作，但政治考量過多“有可能帶來較低的發(fā)展效果”。最后，大多數(shù)三方合作項目缺少獨立的第三方評估，項目的實際效果存疑。

相比雙邊層面的國際發(fā)展合作，三方合作在中國“起步晚、規(guī)模小、政策分散”。由于三方合作方案的提出背后經(jīng)常隱藏著傳統(tǒng)援助國的某些政治意圖，因此中國在回應傳統(tǒng)援助國提出的三方合作方案時，一度更傾向于同聯(lián)合國機構等多邊發(fā)展機構合作。?2011年版的《中國的對外援助》白皮書中就完全未提及“三方合作”，而是強調(diào)“中國的對外援助以提供雙邊援助為主，同時在力所能及的前提下支持和參與聯(lián)合國等多邊機構的發(fā)展援助工作。”?2014年，“三方合作”首次出現(xiàn)在《中國的對外援助》白皮書中，表述為“中國加強在發(fā)展援助領域的國際合作，并在尊重受援國意愿的前提下，與其他多雙邊援助方試點開展優(yōu)勢互補的三方合作”。在2017年8月發(fā)布的《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程進展報告》中論及了“與聯(lián)合國等國際機構和部分發(fā)達援助國開展三方合作，調(diào)動各類資源促進可持續(xù)發(fā)展議程全球落實”。在2021年1月發(fā)布的《新時代的中國國際發(fā)展合作》白皮書中，中方立場更加積極，“對開展國際發(fā)展領域交流和三方合作持開放態(tài)度，將繼續(xù)堅持發(fā)展中國家定位，積極與有關各方探討開展三方合作，豐富國際發(fā)展合作的方式和途徑，提升國際發(fā)展合作的水平和能力?！?/p>

中美在國際發(fā)展領域的接觸始于20世紀90年代，但真正開展政策對話并在第三方付諸合作實踐則是在進入21世紀以后。2008年1月，時任美國副國務卿內(nèi)格羅彭特（John?Negroponte）來華出席第五次中美戰(zhàn)略對話時提議中美舉行發(fā)展援助雙邊對話。?2009年奧巴馬政府執(zhí)政后，發(fā)展合作議題被納入中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話（S&ED）框架的戰(zhàn)略對話部分。在2012年舉行的第四輪對話中，雙方表示“可就在第三國開展符合包括受援國在內(nèi)的各方意愿和選擇的農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、人力資源項目先行開展可行性研究”。

在2013年舉行的第五輪對話中，根據(jù)在阿富汗和東帝汶開展三方合作的經(jīng)驗，雙方“決定在其他第三國拓展新的聯(lián)合發(fā)展項目……包括非洲、拉美和亞洲的區(qū)域一體化、糧食安全和營養(yǎng)保障、金融穩(wěn)定以及包容、可持續(xù)的經(jīng)濟增長”。不僅如此，雙方還決定建立由中國商務部和美國國際開發(fā)署共同主持、雙方相關政府部門和機構共同參加的全球發(fā)展對話，以評估中美雙方正在實施的發(fā)展合作項目，并探討進一步合作的可能性。2014年4月，首次中美全球發(fā)展對話在北京舉行。

在2015年舉行的第七輪對話中，雙方同意“在受援國提出、受援國同意、受援國主導”的前提下對雙方已有的合作進行評估，并確定就受援國要求的、三方共同決定的方案和項目開展可行性研究。??同年9月，中美有關部門在華盛頓正式簽署《中美發(fā)展合作備忘錄》。為了促進共同的發(fā)展目標，雙方在兩個方面達成一致，一是承認“受援國提出、受援國同意、受援國主導”原則是一切合作的前提條件;二是在秉持受援國自主原則的基礎上，推進發(fā)展合作的具體領域將由中美兩國與受援方共同決定。?雖然備忘錄沒有明確采用“三方合作”的表述，但事實上為業(yè)已開展的“中美+”合作進行了小結，并為此后的合作確立了規(guī)范。2016年4月，雙方在北京召開了首次副部級年度發(fā)展合作會議。

特朗普政府執(zhí)政前期，中美啟動了新的合作機制。在2017年6月舉行的首輪中美外交安全對話上，雙方重申要加強公共衛(wèi)生和全球衛(wèi)生安全合作，包括強化非洲國家公共衛(wèi)生能力。?2017年10月，在首輪中美社會和人文對話通過的行動計劃中，雙方表示將繼續(xù)加強中美對非衛(wèi)生合作，攜手推進非洲國家在后埃博拉時期的公共衛(wèi)生體系建設。?截至2018—2019年中美關系嚴重下滑之前，國際發(fā)展領域的“中美+”合作的主要實踐包括“中美+阿富汗”“中美+東帝汶”“中美+非洲”的相關領域合作。

2001年，美國在阿富汗發(fā)動反恐戰(zhàn)爭，推翻了塔利班政權。當時的阿富汗百廢待興，重建這個國家亟須培養(yǎng)包括外交精英在內(nèi)的各領域人才，人力資源三方合作成為國際發(fā)展領域“中美+”合作的第一個重要的試點項目。2012年5月，中美聯(lián)合培訓阿富汗青年外交官項目首期開班儀式在中國外交學院舉行。時任外交部長楊潔篪和美國國務卿希拉里·克林頓（Hillary?Clinton）分別就項目啟動發(fā)來賀辭。時任中國外交部亞洲司司長羅照輝、美國駐華大使駱家輝（Gary?Locke）以及阿富汗駐華大使等出席開班儀式。首期培訓為期四周，被選中的阿富汗青年外交官先在華參加15天培訓，再赴美學習15天。?培訓科目涵蓋地區(qū)和國際形勢、中美阿富汗政策、中美關系、外交禮儀、公共外交、談判技巧等。?自2012年以來，中美共同為阿富汗培訓了一批初級外交官。截至2019年，中美聯(lián)合援阿外交官培訓已連續(xù)成功舉辦8年。不僅如此，中美合作培訓的對象已經(jīng)從阿富汗的青年外交官拓展到了農(nóng)業(yè)領域的獸醫(yī)、高附加值農(nóng)產(chǎn)品技師等人員。?雖然當前阿富汗局勢已經(jīng)出現(xiàn)重大變化，但是今后中國與包括發(fā)達國家在內(nèi)的有關援助方在阿繼續(xù)推進三方合作仍然可以預期。

農(nóng)業(yè)是亞太小國東帝汶八成人口的主要生活來源，但絕大多數(shù)東帝汶農(nóng)民缺少技術培訓。2013年2月，中美兩國派出聯(lián)合專家組對東帝汶進行實地考察。同年10月，中國商務部、美國國際開發(fā)署和東帝汶農(nóng)業(yè)與漁業(yè)部簽署三方農(nóng)業(yè)合作諒解備忘錄。?在中美東三方農(nóng)業(yè)合作試點一期項目（2013—2014）中，作為發(fā)展合作提供者的中美兩國負責對當?shù)剞r(nóng)民及農(nóng)業(yè)技術人員聯(lián)合開展短期培訓，分別傳授玉米、豆類等農(nóng)作物的種植技術，并試點種植，以改善和增強東帝汶的糧食安全;作為受援國的東帝汶則負責組織學員報名，提供后勤保障以及試驗用地。2015年11月，時任中國駐東帝汶大使劉洪洋會見時任美國國際開發(fā)署助理署長，雙方都對中美東三方農(nóng)業(yè)合作一期項目成果表示肯定，并愿共同推進二期合作項目。?2016年10月，中美東三方對二期項目進行可行性研究，重點討論東帝汶的6處可行地點，舉行了4次三方聯(lián)合會議，最終確定將東帝汶北部的馬拉圖托（Manatuto）作為項目所在地，將養(yǎng)殖魚種確定為羅非魚，并提交了初步設計方案。

進入21世紀以來，中美開始探討在發(fā)展中國家最密集的非洲大陸試點三方合作的可能性。2008年10月，在北京參加第三次中美非洲事務磋商的時任美國國務院非洲事務助理國務卿弗雷澤（Jendayi?Frazer）表達了對中美共同促進非洲發(fā)展的愿望，并且明確表示“中美在基礎設施、農(nóng)業(yè)、公共衛(wèi)生等領域存在合作機會”。2014年春，利比里亞、塞拉利昂、幾內(nèi)亞等西非國家爆發(fā)大規(guī)模埃博拉疫情。中美兩國不僅各自迅速開展支援，而且嘗試與利比里亞的三方衛(wèi)生合作，協(xié)助西非國家遏制埃博拉疫情擴散。根據(jù)《中美發(fā)展合作備忘錄》，“雙方計劃與非盟及非盟成員國合作建設非洲疾病預防控制中心，并與西非國家合作，幫助它們提升國家公共衛(wèi)生能力”。2016年6月，中、美、非在非盟總部召開非洲疾控中心項目三方合作會議。中美雙方表示，將在充分尊重非方意愿的前提下，為非方建設疾控中心提供基礎設施、配套設備、專業(yè)人才等方面的幫助。?同年11月，兩國有關部門又在華盛頓簽署《關于共同支持非洲疾病預防控制中心諒解備忘錄》，決定在“非方提出、非方同意和非方主導”的基礎上，幫助非洲增強公共衛(wèi)生安全能力，共同支持非洲疾控中心建設。2016年以來，中美兩國疾控中心的專家對非洲疾控中心的儲備人才開展了多次聯(lián)合培訓，涵蓋應急作業(yè)中心管理、突發(fā)事件監(jiān)測、疾病監(jiān)測系統(tǒng)、電子健康知識與技能等多個領域。

作為世界最大南南合作伙伴與最大傳統(tǒng)援助國，中美在國際發(fā)展領域開展三方合作不僅能造福受援方的經(jīng)濟社會發(fā)展，而且有利于中美兩國的了解與信任。首先，雖然“中美+”合作規(guī)模不大，但可以發(fā)揮三方合作優(yōu)勢，效果良好。比如，“中美+東帝汶”三方農(nóng)業(yè)合作發(fā)揮了中美在技術、經(jīng)驗、管理等方面各自的優(yōu)勢，共同幫助東帝汶提升了該國的糧食安全水平。其次，“中美+”合作的成功試點有利于激發(fā)兩國在國際發(fā)展領域擴大合作的積極性。有學者基于中美對非援助的比較優(yōu)勢，結合中美非開展三方合作的意愿，設計了在糧食安全、清潔能源等其他領域實施“中美+非洲”三方合作的方案。?再次，三方發(fā)展合作的實踐強化了中美整體上的伙伴關系。例如“合作培訓阿富汗官員項目是中美在第三國合作的成功范例，體現(xiàn)了兩國對世界和平與繁榮的共同愿景和共同責任”。?最后，相較日趨激烈的地緣戰(zhàn)略與經(jīng)濟競爭，“中美+”發(fā)展合作的敏感性與爭議性較小，在中美關系中可發(fā)揮積極作用，是可以嘗試進一步開拓的新的合作空間。

雖然取得了上述進展，但是國際發(fā)展領域的“中美+”合作初現(xiàn)成效即陷入困境。2018年以來，原本一年一度的中美發(fā)展合作會議機制中斷。計劃中的“中美+東帝汶”農(nóng)業(yè)三方合作第二期項目也無疾而終。曾經(jīng)承諾與中國共同支持非洲疾控中心建設的美國，不僅出爾反爾，而且造謠中傷，企圖阻撓中國繼續(xù)幫助非洲建立疾控中心。?推進國際發(fā)展領域的“中美+”合作如此坎坷，其挑戰(zhàn)主要來自“中美+”合作各方在國際發(fā)展領域的摩擦或隔閡，以及美國對華政策變化帶來的政治阻力兩個方面。

第一，中美在國際發(fā)展合作的模式上存在差異。中美兩國的發(fā)展合作模式分別代表了發(fā)展合作的兩種傳統(tǒng)——南南合作與南北合作。兩者從理念到政策都有較大差異，實踐中更是各具特色。因此，中美在國際發(fā)展領域開展三方合作協(xié)調(diào)難度較大，合作成本較高，三方合作理論上的優(yōu)勢在現(xiàn)實中難以得到全面體現(xiàn)。

在理念上，《新時代的中國國際發(fā)展合作》白皮書明確中國開展國際發(fā)展合作屬于南南合作范疇，必須遵循和平共處五項原則，特別是不干涉其他國家內(nèi)政，不附加任何政治條件等。與之形成鮮明對照的是，所謂“公正與民主治理”（governing?justly?and?democratically）是美國對外援助的五大戰(zhàn)略目標之一。?國際多邊發(fā)展系統(tǒng)力推的很多發(fā)展規(guī)范和標準也反映了以美國為代表的發(fā)達國家的價值觀和發(fā)展取向，如強調(diào)人權和法治。?因此，美國等西方國家在提供發(fā)展援助時往往堅持受援方必須進行相應的政治或經(jīng)濟改革。在美國看來，中國的對外援助不但增加了受援方的債務負擔，而且破壞了西方在發(fā)展中國家建立“善治”等規(guī)范的努力。?總之，一邊是追求平等互利的南南發(fā)展合作，另一邊是體現(xiàn)單向和不平等的對外援助，兩者確實存在本質區(qū)別。?這導致中美在國際發(fā)展領域的合作存在不小的摩擦和隔閡，彼此間信任不充分，行動上比較謹慎，三方合作難以全面鋪開。

在操作層面，中美發(fā)展合作模式的差異被進一步放大。比較而言，美國的發(fā)展合作機制是自下而上的，中國的則是自上而下的，“這對于中美官員就當?shù)鼐唧w操作的溝通構成了挑戰(zhàn)”。比如，美方往往會要求中方準備大量書面材料，而且時間拖得很長，中方往往難以適應美方的繁復程序。理論上講，三方合作可以節(jié)省項目成本，但實際情況卻不盡然，三方合作成本反而高于雙邊合作成本，導致各方都沒有耐心促成三邊合作。

第二，中美國際發(fā)展合作能力失衡。盡管新中國早在20世紀50年代就開始了對亞非發(fā)展中國家的援助，但相比美國等傳統(tǒng)援助國，中國在國際發(fā)展合作舞臺上還是一個后起之秀。特別是在能力建設和人才儲備上，中美兩國的不平衡顯而易見。中國直到2018年才成立專門的援外機構“國家國際發(fā)展合作署”，由其整合商務部對外援助工作有關職責。此前包括援外司在內(nèi)的整個商務部只有500名從事國際發(fā)展合作的工作人員，如果去除輔助人員，實際工作人員只有200到300名。?這些工作人員應付日常工作就已經(jīng)疲憊不堪，沒有精力開展能力建設，更不用說援助改革了。?美國國際開發(fā)署成立于1961年，在全球的雇員超過3?000人，在非洲就設有23個國家辦事處和4個地區(qū)辦事處;而中國仍然主要依賴在受援國的大使館特別是經(jīng)商處來處理相關援助事宜。?此外，美國國際開發(fā)署在援助服務的具體落地上采取了多樣化的形式，“其中又以政府向其他官方部門、非政府組織、多邊組織、市場組織等主體購買服務的項目制為主”，?這進一步放大了美國提供發(fā)展合作的人力資源優(yōu)勢。

由此導致的結果就是中美兩國在三方合作第一線較難進行國際發(fā)展領域的專業(yè)或技術對接，無形中又推高了合作成本。以“中美+東帝汶”農(nóng)業(yè)合作一期項目為例，盡管中美兩國官方對項目實施的總體評價都很積極，但在項目第一線負責與中方協(xié)調(diào)的美方工作人員還是表示兩國負責發(fā)展問題的官員知識儲備與能力很不平衡。比如，中方多強調(diào)三方合作政治上的意義與影響，美方則更關心合作成果的市場轉化等專業(yè)領域的細節(jié)問題。

第三，中美兩國在國際發(fā)展合作中對受援方的態(tài)度微妙。既然是三方合作，受援方因素不容忽視。由于擔心喪失主動權和主導權，“部分非洲國家更希望與大國進行雙邊合作”。一些非洲國家對中美兩國在非洲大陸的援助合作設想感到擔憂，甚至表示反對?！胺侵迣χ忻篮献鞯膽岩捎衅渥陨砜剂俊１绕鹈绹挠袟l件援助，非洲各國政府更傾向于中國的無條件援助方式，因為前者有時要求政府開展不情愿實施的改革。各國政府擔心，如果中國加入美國的衛(wèi)生援助，那么這兩個國家的援助都會變成有條件的。”

不僅如此，部分非洲國家還擔心中美合作可能導致中國偏離其行之有效的基礎設施援助，轉而和美國一樣重點關注所謂能力建設。在一些非洲人士看來，美國津津樂道的能力建設最后往往轉化為沒完沒了的研討會，實際效果遠不如中國援建的醫(yī)院、診所和實驗室等基礎設施。?此外，還有一些受援國不希望看到中美在國際發(fā)展領域開展合作，他們的目的是從中美援助競爭中左右逢源，兩邊漁利。?受援方的這種微妙態(tài)度也不利于中美雙方拓展在國際發(fā)展領域的三方合作。

三方合作不僅是國際發(fā)展領域的功能性議題，也受到政治因素的影響。在以往的三方合作案例中，許多傳統(tǒng)援助國的主要動機并非追求更好的發(fā)展效果，而是把三方合作當作它們“與從OECD-DAC受援方名單中畢業(yè)的南方發(fā)展合作提供者保持合作關系的一項戰(zhàn)略工具”。而德國的發(fā)展官員則認為，即使三方合作項目與傳統(tǒng)援助方式相比規(guī)模較小，但在政治戰(zhàn)略層面有巨大的影響?！爱斘覀兒屯乱黄鹫业街袊献骰锇?，大家在同一領域工作時，很容易找到共同語言，并意識到在從事同樣的工作，這是很重要的建立信任的過程。”?美國在國際發(fā)展領域尋求與中國開展三方合作也是其對華接觸政策的一部分。“中美在國際發(fā)展領域的三方合作從屬于中美雙邊關系……積極的中美雙邊關系有助于雙方在發(fā)展領域的合作，反之則使這種合作寸步難行?！?但是，隨著2017年特朗普政府執(zhí)政，中美關系整體氛圍嚴重惡化。2021年1月，拜登政府執(zhí)政后總體上延續(xù)了對華強硬路線，中美恢復在國際發(fā)展領域的三方合作仍然面臨較大政治阻力。

盡管中美關系在奧巴馬政府時期已經(jīng)出現(xiàn)下滑態(tài)勢，但在2017年年底發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》中，特朗普政府首次將中國公開定性為主要的戰(zhàn)略競爭對手，“打破了長期以來中美既競爭又合作的相對穩(wěn)定的關系模式”。不僅如此，該報告“對中國所做的更明確的負面描述，超過了美國1979年1月1日承認中華人民共和國以來任何重要的外交政策文件”，并且“除了加大對各方面行為的攻擊，與從前的國家安全戰(zhàn)略報告不同的另一個地方是，特朗普的文本鮮有提及中美合作的領域”。2018年10月，彭斯（Mike?Pence）代表特朗普政府發(fā)表對華政策演講，對中國的內(nèi)外政策大肆抨擊。?2020年5月和9月，特朗普更是親自上陣，在疫情、環(huán)保、貿(mào)易、涉港等議題上攻擊中國。?2020年11月，美國國務院政策規(guī)劃司炮制報告，全面羅列中國的“罪狀”。?特朗普的國家安全事務助理奧布萊恩（Robert?C.?O’?Brien）甚至公然宣稱：“我們將不再對中國的行為視而不見，也不會關起門來掩飾對中國的批評。”?特朗普政府不僅在言辭上不斷挑釁中國，而且在關稅等經(jīng)貿(mào)問題、涉臺等安全問題、涉疆等所謂人權問題以及中美人文交流等問題上對中國全面發(fā)難。

在中美戰(zhàn)略競爭背景下，“對外援助上升為中美競爭的主要抓手”。推崇“美國優(yōu)先”的特朗普政府對全球發(fā)展議題興味索然，除了必要的外交場合，美國高層對可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）閉口不提。?在2018年聯(lián)合國大會的演講中，特朗普公開抱怨美國雖然是全球最大援助國，但卻回報寥寥。他要求國務卿負責審查美國的對外援助，研究“哪些是有效的，哪些是無效的，那些得到我們的美元和保護的國家是否也關心我們的利益。”?特朗普政府任內(nèi)不僅一再計劃大幅削減對外援助預算（雖然被國會阻止），而且試圖撤銷和扣留國會已通過的援助資金。?同時，作為美國對外政策的三大工具之一，?對外援助幾乎被特朗普政府完全當作了政治籌碼。?其重新評估對外援助的結論是“使對外援助適應大國競爭的新時代”，更確切地說，“美國實質性擴大對外援助的唯一可能情景就是當它成為對抗中國全球影響力的必要工具之時?！?為此，美國的一些勢力一再攻擊中國的發(fā)展合作模式，鼓噪美國同中國展開援助競爭。?特朗普政府也很快對中美援助競爭進行了具體部署。2019年6月，特朗普政府正式推出“繁榮非洲”（Prosper?Africa）倡議，除了加強美非經(jīng)貿(mào)關系之外，另一個目的是凸顯美式透明市場與經(jīng)貿(mào)往來同中國特色國家支持的金融與商業(yè)活動之間的差異和競爭。

2020年1月，依據(jù)《優(yōu)化投資促進發(fā)展法案》（BUILD?Act，又稱“建造法案”）設立的“美國國際發(fā)展融資公司”（USIDFC）正式投入運轉。其合并了美國海外私人投資公司（OPIC）與國際開發(fā)署的發(fā)展信貸局（DCA），運用信貸、資本等金融手段增加海外基礎設施投資，以支持美國對發(fā)展中國家的發(fā)展合作。該法案雖然未直接提及中國，但這實際上是特朗普政府與中國在發(fā)展中國家競爭影響力特別是對沖“一帶一路”建設的重要手段。在特朗普政府全面對華施壓的背景下，中美在國際發(fā)展領域開展三方合作也就顯得“不合時宜”了。

拜登政府執(zhí)政后雖然對特朗普政府的對外政策進行調(diào)整，?但在對華政策上，其與前任并無本質區(qū)別。早在2020年上半年拜登競選美國總統(tǒng)時，他就刊文闡述其一旦當選后的對外政策構想，聲稱“中國代表了一種特殊的挑戰(zhàn)，美國需要對中國強硬，應對這一挑戰(zhàn)最有效的方式是組建美國盟友和伙伴的統(tǒng)一戰(zhàn)線來對抗中國”。2021年2月，拜登上任后首次發(fā)表對外政策講話，稱中國是美國面對的“最嚴峻競爭者”。?2021年3月，拜登政府發(fā)布《臨時國家安全戰(zhàn)略指引》（Interim?National?Security?Strategic?Guidance），聲稱中國是對“穩(wěn)定和開放的國際體系”構成持久挑戰(zhàn)的潛在競爭對手。?與此同時，美國國務卿布林肯（Antony?Blinken）則聲稱中美關系是美國在21世紀面臨的“最大的地緣政治考驗”，鼓噪“在應該競爭的時候要跟中國競爭，在可以合作的時候就跟它合作，在必要的時候還要跟中國對抗”，“競爭、合作、對抗”三分法的對華政策框架由此出爐。2021年4月28日，拜登在迎來執(zhí)政百日之際于美國國會發(fā)表演講，再次強調(diào)“為了贏得21世紀，我們正在同中國和其他國家競爭”。雖然拜登政府上臺以來在氣候變化等議題上表現(xiàn)出了與中國合作的意愿，但其對華政策總體上延續(xù)了特朗普政府的強硬路線，甚至在新冠病毒溯源以及涉臺、涉疆、涉港等方面變本加厲，竭力凸顯競爭和對抗元素。

在國際發(fā)展領域，拜登政府和特朗普政府的對外援助政策也大同小異?！叭绻f特朗普更關注現(xiàn)實、短期利益，其對外援助政策更加‘工具化’‘政治化’，那么拜登則強調(diào)價值觀念、長遠利益，認為對外援助應‘戰(zhàn)略化’。顯然，在拜登政府執(zhí)政的四年，在國際發(fā)展合作和全球治理領域，其仍將對中國保持戰(zhàn)略焦慮，并將反擊中國對全球治理的‘攻擊’。”?2021年6月，七國集團（G7）首腦會議提出“重建更美好世界”（Build?Back?Better?World，?B3W）伙伴關系倡議。拜登毫不掩飾該倡議與“一帶一路”建設之間的競爭關系，聲稱B3W比“一帶一路”更公平，并可更好滿足發(fā)展中國家的基礎設施建設需求。

2020年以來，疫情席卷世界，并重創(chuàng)了全球發(fā)展成果。2021年7月聯(lián)合國發(fā)布的《可持續(xù)發(fā)展目標進展報告》（The?Sustainable?Development?Goals?Report?2021）顯示，疫情對可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，在某些領域，多年的進步化為烏有。其中，2020年全球極端貧困率出現(xiàn)20多年來的首次上升。該報告警示，“除非立即采取實質性的政策行動，疫情、武裝沖突和氣候變化三重威脅將使2030年消除貧困的全球目標無法實現(xiàn)”。根據(jù)《中美發(fā)展合作備忘錄》，兩國決定積極支持2030年可持續(xù)發(fā)展議程，一致表示“愿共同致力于消除極端貧困與推動全球可持續(xù)發(fā)展，幫助其他國家實現(xiàn)共同發(fā)展目標”。鑒于疫情仍在全球肆虐，在國際發(fā)展領域恢復和加強“中美+”合作的意義尤其重大。

第一，有合作意義并不意味著就能回到合作軌道?！爸忻?”合作目前面臨雙重挑戰(zhàn)，特別是拜登政府缺乏推動兩國關系實質性改善的政治意愿與實際行動，包括國際發(fā)展在內(nèi)的中美各領域合作的基礎和氛圍遭到嚴重破壞。2021年7月，美國常務副國務卿舍曼（Wendy?Sherman）訪華，中國外交部副部長謝鋒在會談中明確指出美方的“競爭、合作、對抗”三分法就是遏制打壓中國的“障眼法”。在談到中美合作議題時，謝鋒強調(diào)“合作要以互信為基礎，以互利為前提，要展現(xiàn)誠意，美方不能一方面打壓遏制中國，另一方面又指望中方在熱點問題上給予無條件合作”。2021年8月，中國國務委員兼外交部長王毅在應約與美國國務卿布林肯通話時重申，中美理應合作應對全球性挑戰(zhàn)和地區(qū)熱點問題，“但美方不能一方面處心積慮遏制打壓中國，損害中方正當權益;另一方面又指望中方支持配合”。由此可見，美國對中國的打壓遏制已經(jīng)影響到中國的合作意愿，使恢復和加強國際發(fā)展領域的“中美+”合作前景雪上加霜。

第二，盡管國際發(fā)展領域“中美+”合作受挫的責任不在中方，但作為負責任的大國，中國仍可發(fā)揮建設性作用，努力推動“中美+”合作早日走出泥潭，重回正軌。首先，根據(jù)2021年2月的中美元首通話精神，中方可向美方主動提出具體的對話清單與合作清單，包括敦促美方重啟雙方在國際發(fā)展領域的交流溝通機制，通過對話準確了解彼此的政策意圖，避免誤解誤判。按照同年9月兩國領導人通話精神，中方可積極建言雙方在國際發(fā)展領域挖掘更多合作潛力，為兩國關系增添更多積極因素。遵循11月習近平與拜登視頻會晤的精神，中方的“全球發(fā)展倡議”對美方開放，也希望美國的有關倡議也對中方開放。其次，由于拜登政府并不排斥與中國在氣候變化、全球公共衛(wèi)生等領域的合作，?中方可在合作清單中建議兩國重新激活《中美發(fā)展合作備忘錄》中的三方合作議程。尤其在公共衛(wèi)生援助領域，“一方面中美醫(yī)療援助模式各有特點，中國的醫(yī)療隊模式效果顯著，美國的資金援助十分必要。另一方面中美醫(yī)療援助重點領域不同，中國在瘧疾治理方面素有優(yōu)勢，而防治艾滋病一直是美國的專長。特別是如今疫情肆虐，非洲作為可能的受疫情影響最大的地區(qū)，需要全球的共同幫助?！?如果兩國官方合作仍然存在障礙，不妨鼓勵私營部門、民間團體、慈善機構等組織另辟蹊徑，在第三國開展非典型的“中美+”合作?！懊绹似毡檎J為，信任應該建立在共同攜手解決實際問題的基礎上，并且以此來界定?！?中方也認為“無論在雙邊層面，還是在應對氣候變化等全球性問題上，中美雙方都可從點滴做起，從易到難，積少成多，尋求改善關系的切入點及合作面”。利用好國際發(fā)展領域的“中美+”合作這一敏感性較小的中美合作新元素，或能在一定程度上產(chǎn)生重建中美互信的外溢效應。再次，中方還可以謀求兩國加強在國際發(fā)展領域的人才交流，特別是中方應努力補齊能力建設的短板。至于受援方的因素，中方應加強與受援方的溝通協(xié)調(diào)，努力打消受援方的顧慮，將受援方主導原則進一步落到實處。比如，中方可考慮在中非合作論壇下設立大使級的“三方合作協(xié)調(diào)辦公室”;中非可先協(xié)調(diào)，再與第三方（美國）討論并加以落實。

聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》呼吁加強全球可持續(xù)發(fā)展伙伴關系，支持世界各國尤其是發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展。中美兩國在其中理應發(fā)揮更大作用，如果拜登能夠發(fā)揮政治領導力，推動美國政府回歸理性務實的對華政策，國際發(fā)展領域的“中美+”合作有望重回正確軌道。正如2021年11月習近平主席在與拜登總統(tǒng)視頻會晤時所強調(diào)的，“中美應該同國際社會一道，共同捍衛(wèi)世界和平，促進全球發(fā)展，維護公正合理的國際秩序?！?中美關系整體上重回正軌，不僅是兩個大國之幸，也將是國際發(fā)展之福。

[責任編輯：楊?立]