鄧志超　連平　周宇

【關鍵詞】??國際稅改??利潤轉移??稅基侵蝕??數字經濟??跨國企業(yè)

【中圖分類號】?F812.42????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2022）01-0054-20

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202201004

為應對越來越嚴重的稅基侵蝕和利潤轉移（Base?Erosion?and?Profit?Shifting，?BEPS）問題，扭轉全球稅收逐底競爭局面、應對數字經濟對國際稅收帶來的新挑戰(zhàn)，二十國集團（G20）于2013年委托經濟合作與發(fā)展組織（OECD）開展針對數字經濟BEPS的系統(tǒng)研究，并逐漸形成了以雙支柱為核心內容的國際稅收制度改革（以下簡稱“國際稅改”）方案，吸引了全球約140個國家和司法管轄區(qū)參與。支柱一是指對跨國企業(yè)利潤征稅權的再平衡分配，賦予市場國對跨國企業(yè)超過10%利潤部分至少20%的征稅權;支柱二是指國際稅改參與國執(zhí)行最低15%的企業(yè)稅率，如果某跨國企業(yè)的企業(yè)稅率低于15%，則跨國企業(yè)涉稅鏈條上的其他國家有權要求跨國企業(yè)補繳不足15%的稅款部分。但這一國際稅改方案因涉及諸多國家利益和政策調整障礙，遲遲未能形成一致意見。2019年底新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）暴發(fā)，稅基侵蝕和利潤轉移問題與各國財政資源短缺之間的矛盾進一步激化，促使國際稅改方案于2021年10月獲得通過，并計劃于2023年開始在全球范圍內實施。這標志著延續(xù)近百年的全球“減稅”周期被扭轉，國際社會即將進入“加稅”周期。本文擬遵循“起因—進程—影響—展望—應對”的思路，對本輪國際稅改相關問題進行研究。

本輪國際稅改之前，國際稅收制度大致經歷了一輪從“避免雙重征稅”到“逐底競爭”的演進歷程。1923年，美國、英國、荷蘭和意大利四國經濟學家聯合發(fā)表《防止雙重征稅報告》（Report?on?Double?Taxation），述及當時國際貿易中存在嚴重的“雙重征稅”問題，并積極倡導貿易國雙方就稅收問題進行協商。?此后，各國對國際稅收協調的主要內容是避免雙重征稅，極大地推動了貿易全球化。

隨著貿易全球化的發(fā)展，國際貿易的主角逐漸由國家演變?yōu)榭鐕髽I(yè)。20世紀90年代以來，美、歐、日等國和地區(qū)的大型跨國企業(yè)開始通過比較全球各地的優(yōu)勢，對產業(yè)鏈進行全球布局，以追求利潤最大化。這些布局中，稅務籌劃成為跨國企業(yè)的重要考量因素。全球各國企業(yè)稅率水平高低不同，形成國際稅差，跨國企業(yè)正好可以利用這種國際稅差通過轉移定價和集團內部貿易等方式，將利潤從高稅率國轉移至低稅率國，實現最大程度的避稅。

在跨國企業(yè)利用國際稅差轉移利潤的同時，一些低稅率國政府意識到維持甚至擴大國際稅差有利于吸引跨國投資、帶動經濟發(fā)展，于是往往主動調降企業(yè)稅。而其他國家察覺到這些國家的減稅動作后，為爭奪國際投資和稅源，也選擇加入調降稅率行列，調降稅率幅度更大，由此引發(fā)新一輪降稅。如此循環(huán)往復，不斷探底，形成了國際稅收的逐底競爭態(tài)勢。美國稅務基金會（Tax?Foundation）發(fā)布的《全球企業(yè)稅2020》（Corporate?Tax?Rates?around?the?World，?2020）報告指出，1980—2020年，全球范圍內企業(yè)稅率呈持續(xù)下降趨勢。?1980年，全球177個國家和司法管轄區(qū)的平均企業(yè)稅率為40.11%，經過多年相互競爭，2020年已降至23.85%，多數國家將企業(yè)稅率下降至30%以下;降稅最顯著的時期是2000—2010年，約有78%的國家將企業(yè)稅率調降至30%以下，而2000年稅率30%以下的國家只占42%;降稅最明顯的區(qū)域是歐洲，平均企業(yè)稅率從1980年的44.6%下降至2020年的19.99%，降幅超過55%;南美洲企業(yè)稅率降幅最小，但也從1980年的36.66下降至2020年的27.54，降幅約25%。

國際稅差和逐底競爭使得越來越多的跨國企業(yè)加入利潤轉移行列。截至2016年底，全球跨國企業(yè)數量超10萬家，且以年均29%的速度增長。?當利潤轉移只發(fā)生在一部分跨國企業(yè)時，被轉移利潤所對應的納稅額較小，并不會引起太多的關注，而當被轉移的利潤規(guī)模越來越大時，BEPS行為就愈發(fā)嚴重，各國能對跨國企業(yè)征收到的稅收更趨減少，最終影響到各國的財政資源。?而這種影響尤以對發(fā)達國家的稅收損害為甚。例如，美國企業(yè)所得稅占全部稅收的比重從1965年的22%一路下降至2020年的6%，而同期美資企業(yè)海外資產規(guī)模大擴張。?同時，全球富人也通過跨國企業(yè)的利潤轉移行為進行逃稅。富人大多為跨國企業(yè)所有者，通過跨國企業(yè)轉移利潤至低稅率國，完稅分紅，再利用母國外商投資優(yōu)惠政策，實現其個人稅負最低化，從而加速擴大全球貧富差距。事實上，這也正是引發(fā)當前全球各國矛盾的深層次原因之一。?為應對稅基侵蝕，政府在理論上可以采取兩種措施：一種是調整稅收優(yōu)惠相關政策，加大對外投資反避稅核查;另一種是求助于赤字融資，舉債度日。然而，某國如果加大反避稅力度，就會刺激該國跨國企業(yè)更大規(guī)模地將利潤甚至產業(yè)轉移至低稅率國，導致稅基進一步被侵蝕。在缺乏國際協調的情況下，每個國家都意識到加大反避稅力度是下策，而通過降低稅率爭奪他國稅基才是上策。因此，每個國家都成了囚徒困境中的囚徒，逐底競爭反而成為納什均衡（Nash?Equilibrium），即每個國家的理性選擇是降稅，且所有國家都不愿意過度加大反避稅力度或加稅，雖然降稅會導致稅收的進一步流失。

2000年以來，數字經濟大發(fā)展，在各國經濟活動中的比重不斷上升。中國信息通信研究院發(fā)布的《全球數字經濟新圖景——疫情沖擊下的復蘇新曙光》指出，截至2020年，全球數字經濟規(guī)模高達32.6萬億美元，同比增長3.0%，占GDP的比重持續(xù)提升，由2019年的41.5%上升至43.7%。?其中，發(fā)達國家數字經濟優(yōu)勢明顯，2020年發(fā)達國家數字經濟規(guī)模達到24.4萬億美元，占GDP比重為54.3%，德國、英國、美國數字經濟占GDP比重更是超過了60%;發(fā)展中國家數字經濟增速快，2020年增速達到3.1%。?美國數字經濟規(guī)模達到13.6萬億美元，蟬聯世界第一，;中國數字經濟規(guī)模為5.4萬億美元，位居世界第二。?而數字經濟大發(fā)展，也強化了全球推動BEPS國際稅改的決心。

相較于傳統(tǒng)跨國企業(yè)的BEPS行為，跨國數字企業(yè)造成的BEPS問題更為嚴重，也更難治理。數字經濟有兩大特征：一是虛擬化、線上化，除了必要的計算機和網絡設備外，數字經濟不需要實體經濟元素支持，就能提供完整的數字內容服務，這突破了征稅對象需要以實體存在為前提的傳統(tǒng)稅收征管條款;二是數字經濟高度依賴無形資產，更加便利于跨國數字企業(yè)的利潤轉移行為。利用這兩個特征，跨國數字企業(yè)可以向全球提供數字內容服務，在注冊地之外不需要繳稅，在注冊地享受低稅優(yōu)惠，從而放大了BEPS問題。根據英國“公平稅標”組織（Fair?Tax?Monitor，?FTM）的數據，僅亞馬遜、臉書、谷歌、蘋果、微軟5家企業(yè)在2010—2019年的10年間，就至少避稅1?000億美元以上。

2008年全球金融危機后，各國政府債務高企，財政資源捉襟見肘，特別是發(fā)達國家受跨國數字企業(yè)BEPS行為侵害最甚，越來越多的國家意識到有必要構建防范數字經濟BEPS行為的國際合作機制。在這樣的背景下，針對數字經濟BEPS的國際稅改被提上議程。

2013年，G20委托OECD開展針對BEPS問題的系統(tǒng)性研究，并制定相應的行動計劃。其核心內容是改變長期以來國際稅收防范雙重征稅的理念，積極應對數字經濟模式帶來的新避稅方式，加強對防范國際逃避稅和“雙重不征稅”的多邊合作。2014年11月，在布里斯班G20第九次領導人峰會上，習近平主席提出了加強全球稅收合作，打擊國際逃避稅，幫助發(fā)展中國家和低收入國家提高稅收征管能力三點主張，得到了與會國的一致贊同。2015年10月，OECD發(fā)布了BEPS行動計劃的15項最終報告，構建了應對BEPS包容性框架。這些成果豐富了反BEPS理論，為國際稅改提供了工具。其中，第一項行動計劃《應對數字經濟的稅收挑戰(zhàn)》（Action?1：?Addressing?the?Tax?Challenges?of?the?Digital Economy）點明了數字經濟對國際稅收制度帶來的挑戰(zhàn)。2016年，各國應對BEPS的成果陸續(xù)進入實施階段，其中第6項行動計劃《防止稅收協定優(yōu)惠的不正當授予》（Action?6：?Preventing?the?Granting?of?Treaty?Benefits?in?Inappropriate?Circumstances）指出，稅收優(yōu)惠的濫用是BEPS問題出現的重要原因，建議對以往的雙邊稅收協議進行修訂，杜絕跨國企業(yè)在多個雙邊協議中套利避稅。2017年，67個國家簽署了《實施稅收協定相關措施以防止稅基侵蝕和利潤轉移的多邊公約》（Multilateral?Convention?to?Implement?Tax?Treaty?Related?Measures?to?Prevent?Base?Erosion?and?Profit?Shifting），通過多邊合作加強對BEPS問題的治理。2018年3月，OECD發(fā)布《數字化帶來的稅收挑戰(zhàn)》（Tax?Challenges?Arising?from?Digitalisation）（中期報告），詳細分析了跨國數字企業(yè)架構和價值創(chuàng)造方式對BEPS的影響。2018年11月，布宜諾斯艾利斯G20領導人第十三次峰會重申全球共同實施BEPS國際稅改的必要性。2019年1月，OCED發(fā)布政策簡報，將數字經濟BEPS問題的重點聚焦在解決“數字經濟破壞聯結度”和“跨國企業(yè)利潤轉移動力”上。?2019年10月，由OCED的財政事務委員會（CFA）提出“支柱一：征稅權劃分和聯結度規(guī)則確定”。2019年11月，CFA提出“支柱二：跨國企業(yè)最低企業(yè)稅率和稅收轉換規(guī)則”。由此形成了BEPS國際稅改的雙支柱核心內容。

雙支柱對數字經濟BEPS問題具有非常強的針對性。支柱一針對數字經濟特征稅收聯結度失效問題，增加“顯著經濟存在”（Significant?Economic?Presence）條款。這一條款最早由印度提出，不同國家也提出過相類似的規(guī)則主張。2021年國際稅改最終采用了“顯著經濟存在”條款。根據這一條款，只要有證據表明跨國數字企業(yè)在市場國持續(xù)進行有目的的經濟活動，就可以認為跨國數字企業(yè)像普通企業(yè)一樣在市場國持續(xù)經營，通過相應的利潤和所得稅分配辦法計算，需要向市場國納稅。支柱二針對利潤轉移和逐底競爭問題，設置全球最低企業(yè)稅率規(guī)則。規(guī)定加入應對BEPS問題國際稅改框架的成員國統(tǒng)一遵守全球最低企業(yè)稅率規(guī)則，以此縮小國際稅差，減弱跨國企業(yè)利潤轉移動力。同時為了加強全球最低企業(yè)稅率的使用效果，支柱二增加稅收轉換規(guī)則，若一國的有效稅率低于全球最低企業(yè)稅率，則視該國放棄了其有效稅率與全球最低企業(yè)稅率之間差額的征稅權。這一部分征稅權自動轉換到跨國企業(yè)稅收鏈條上的其他國家。這使得跨國企業(yè)無論如何全球布局，其整體稅率都將至少為全球最低企業(yè)稅率，以此抑制其利潤轉移的動力。

除了推動以雙支柱為核心內容的國際稅改外，G20和OECD也一直致力于提高跨國企業(yè)的信息透明度，以配合國際稅改。這是因為，如果沒有跨國企業(yè)金融、財稅等方面信息透明度的提升，國際稅改的可行性和有效性將大打折扣。信息構成了征稅的基礎，也是打擊BEPS行為最有力的工具。2014年，OECD發(fā)布金融賬戶涉稅信息自動交換標準（Standard?for?Automatic?Exchange?of?Financial?Account?Information?in?Tax?Matters，?AEOI），其中規(guī)范了各國信息的統(tǒng)一報告準則（Common?Reporting?Standard，?CRS）。在CRS下，各國都有義務披露非居民在本國的經濟、財務和稅務情況，這標志著各國之間關于跨國企業(yè)經濟信息的交換由過去的被動請求式轉變?yōu)橹鲃咏粨Q式，既提高了信息透明的廣度，也加強了信息傳遞的效率。

國際稅改并非一帆風順，2021年前的阻力主要來自美國和低稅率國家兩個方面。歐洲的發(fā)達國家對推動國際稅改的意愿非常強烈。它們是數字經濟最重要的市場國，跨國數字企業(yè)的BEPS行為嚴重侵害了這些國家的利益。聯合國《2019年數字經濟報告：價值創(chuàng)造和捕獲，對發(fā)展中國家的影響》（Digital?Economy?Report?2019：?Value?Creation?and?Capture：?Implications?for?Developing?Countries）指出，中國與美國占全球70個最大數字平臺市值的90%，而歐洲的份額僅為4%。?考慮到中國數字經濟平臺主要服務于中國和亞洲地區(qū)，可以推斷出歐洲的數字經濟服務多為美資數字經濟企業(yè)所提供。2017年以來，以法、德為代表的國家表達了對數字經濟BEPS的強烈不滿。2018年3月，歐盟發(fā)布了數字經濟企業(yè)所得稅征收相關辦法;2019年，法國頒布全球第一部《數字經濟服務稅法》（Digital?Services?Taxation，?DST）;2020年1月，英國、意大利、奧地利開始征收數字服務稅。而全球最大的數字企業(yè)來自美國，國際稅改會觸及這些美資跨國數字企業(yè)利益，這使得美國在國際稅改上的態(tài)度始終含糊不清。

特朗普執(zhí)政時期，美國轉向孤立主義，與歐洲盟友關系惡化，對國際事務的參與程度下降。對于國際稅改，特朗普政府雖然沒有明確反對，但對雙支柱可能給美資跨國數字企業(yè)帶來的影響非常警惕。2019年12月，美國提議國際稅改方案增加安全港計劃，給予美資企業(yè)在支柱一規(guī)則和傳統(tǒng)國際稅收規(guī)則之間自由選擇的權力。這一提案顯然是美國為美資跨國數字企業(yè)開的“后門”。若安全港計劃得以通過，美資企業(yè)的BEPS行為將如往常一樣猖獗，這一計劃自然未能得到其他主要發(fā)達國家的支持。2020年6月，OECD再次要求美國就“雙支柱”方案給出明確意見，而美國則以“全球疫情暴發(fā)沖擊世界經濟、美國正全力應對疫情影響和重啟本國經濟”為由，暫停了與OECD的談判。?由此可見美國在保護自身利益上的頑固和蠻橫，2021年前的國際稅改因此被擱置。

另一反對國際稅改的阻力來自低稅率國家。以愛爾蘭、匈牙利和捷克為代表的中小經濟體認為，大國擁有大國優(yōu)勢，在人口、自然資源、貿易條件等各方面較中小經濟體均具有先天優(yōu)勢，容易形成規(guī)模效應和技術創(chuàng)新。中小經濟體唯有通過優(yōu)惠的稅收政策才能挽回部分劣勢，“公平”地參與世界經濟一體化。在這一觀點影響下，少數經濟體長期實行低稅率政策，以吸引跨國資本投資。世界銀行數據顯示，1970—2019年，愛爾蘭累計吸收外商直接投資的凈額達10?320億美元;1998年之后，愛爾蘭每年外商直接投資占其當年GDP的比重長期維持在兩位數，2015年吸引外資流入規(guī)模更是達到該國當年GDP的81%。?國際稅改推進以來，愛爾蘭等低稅率國家的反應一直較為消極。這些經濟體一方面擔心因國際稅改方案調整使國內稅收政策的收益可能小于調整帶來的制度變化成本，另一方面也認為低稅率優(yōu)勢將會對其國內財政收入和產業(yè)發(fā)展帶來沖擊。2021年10月前，愛爾蘭、匈牙利和捷克等國一直對本輪國際稅改持反對態(tài)度，此后才轉變態(tài)度。

2019年底疫情暴發(fā)，全球陷入疫情恐慌和沖擊之中。2021年新冠病毒更是出現了多種變異，使得全球依然籠罩在疫情肆虐的烏云之下。各國為應對疫情而采取的刺激政策遲遲無法有效退出，財政資源被快速消耗?？梢灶A見的是，未來一個時期，各國的財政收入將很難恢復到疫情前水平，但財政支出卻在高位徘徊，各國財政入不敷出狀態(tài)將持續(xù)，赤字率將不斷上升。以美國為例，2020年美國聯邦政府財政赤字3.35萬億美元，赤字率16.03%;2021年前9個月美國財政赤字達2.15萬億美元，累積赤字達到20.15萬億美元;2021年10月，美國債務總額早已突破22萬億美元債務上限，達到28.94萬億美元，美國政府已是債臺高筑。?歐盟27國2020年合計財政赤字9?248.85億歐元，較2019年大幅增長12.33倍。?在此情況下，全球各國都急需拓寬稅基以補充財政資源，解決BEPS問題和豐富財源成為各國共同的選擇。

疫情也激化了美、歐等發(fā)達國家和地區(qū)內部本已突出的社會矛盾，使得打擊跨國企業(yè)和富豪的避稅行為、縮小貧富差距的政治正確性進一步上升。在全球減稅周期中，掌握資本的資本家成為最大受益者，其投資收益率不斷上升，而勞動力的收益率并沒有跟上資本全球自由流動的步伐，全球化的產出分配在資本家與勞動者之間出現明顯的分配不公。托馬斯·皮凱蒂（Thomas?Piketty）在其著作《21世紀資本論》（Capital?in?the?Twenty-First?Century）中論及，近幾十年來，全球不平等現象正在加劇，貧富差距問題已經變得非常嚴重。富人邊際消費傾向低，窮人邊際消費傾向高，貧富差距擴大導致有效需求不足，抑制經濟增長。?2008年全球金融危機后，各國為應對危機和刺激經濟，實施更加寬松的貨幣政策。然而寬松的貨幣流動性并未能有效刺激實體經濟的恢復，反而抬高了房地產和金融資產價格，進一步加劇了貧富差距，使得全球經濟運行呈現低利率、低通脹、低增長、高福利、高通脹、高債務的“三低三高”狀態(tài)。怨氣和不滿情緒充斥整個社會，削弱了社會運行的穩(wěn)定性和經濟增長的內生動力，使得民粹主義、貿易保護主義思潮越來越有“市場”。

疫情暴發(fā)前，美國、歐洲等國家和地區(qū)的民粹主義和貿易保護主義已經泛濫，民眾對富人和跨國企業(yè)逃稅的容忍度已經降至最低，要求扭轉稅收制度不正當性的政治訴求愈發(fā)強烈。疫情暴發(fā)后，美、歐等發(fā)達國家和地區(qū)雖然采取了直接向居民提供救濟金方式，但也存在兩個問題。一是救濟資金有限，救濟期短暫，而且救濟資金必然要由未來稅收彌補;二是巨量貨幣投放再次推升房地產價格和股票、債券等金融資產市值，富人因此而更加富裕，貧富差距非但沒有縮小卻反而有所加劇。各國政府意識到了加稅的重要性和迫切性。

面對國內疫情反復、社會裂痕加深、財政窘境、國際盟友因特朗普的執(zhí)政方式而離心離德和美國經濟復蘇充滿不確定性的亂局，2020年底勝選之后，拜登急需對外尋找國際事務作為抓手以緩和與盟友關系，重塑世界領導權和美國的領導地位;對內安排巨量財政支出，以抗疫、恢復經濟和維持社會穩(wěn)定。但是，拜登面對的是財政赤字高企的現實，拓寬財源成為當務之急。為此，有三條可以嘗試的途徑。一是繼續(xù)走財政赤字貨幣化的道路。但由于通貨膨脹嚴重，美聯儲支持財政赤字貨幣化的空間越來越小。2021年11月初，美聯儲宣布開始縮減購債規(guī)模，并計劃于2022年上半年完成，隨后美元更是可能進入“加息”周期。二是繼續(xù)舉債。當前全球對美債認可度仍然較高，美債依然強勢，但美國兩黨對于債務上限分歧較大，債務額度擴大將被嚴格限制。三是加稅。拜登選擇此項，其計劃將企業(yè)所得稅由21%上調至28%，將全球無形資產抵稅收入稅率（Global?Intangible?Low-Tax?Income，?GILTI）由10.5%上調至21%，將資本利得稅由20%提高到39.6%，將個人所得稅由37%上調到39.6%，并將遺產稅免稅額下降到350萬美元，稅率由40%升至45%。?如果這些加稅計劃順利通過，美國可能在未來十年增加3.35—3.67萬億美元稅收收入。

拜登政府在美國國內加稅也需要全球加稅配合，以防美國資本外流，同時促進美資產業(yè)回遷。如果僅美國國內加稅，美國與世界的“國際稅差”將拉大，資本和產業(yè)的外流會愈發(fā)嚴重，加稅帶來的收益可能難以彌補稅基流失造成的損失。而如果全球形成最低企業(yè)稅率，美國與世界的國際稅差將固定甚至縮小，美國的稅基至少不會進一步惡化，同時更有可能因為最低企業(yè)稅率的存在，使得原本流入“避稅天堂”的資本和產業(yè)回流。這也是拜登政府一改特朗普政府時期對國際稅改不合作態(tài)度，轉而積極主導的原因之一。

拜登政府支持國際稅改最深層次的原因還在于減緩貧富差距分化，彌合美國國內社會裂痕。在疫情沖擊和大規(guī)模刺激政策下，美國富人因資產升值而“躺贏”、中產人群因經濟停滯而憤怒、窮人因救濟而“躺平”，這使得美國社會裂痕不斷擴大。解決之道是從制度上扭轉有利于富人的分配體制，增加對有產階級的直接稅，推動國際稅改成為一種有效且必需的手段。

為此，拜登改變了之前特朗普時期拒絕國際稅改合作的態(tài)度，轉而加以積極推動。拜登首先重啟國際稅改的談判進程，與法、德、英等七國集團（G7）成員就相關問題密切協商，放棄安全港計劃，明確支持雙支柱。

但即便轉而支持國際稅改，美國也在盡可能保護自身利益，對原國際稅改方案提出了更有利于美國的修改，體現出美國的強勢和專業(yè)。美國放棄安全港計劃，但要求國際稅改達成之時，所有國家自動取消數字服務稅，以此減輕美資跨國數字企業(yè)的稅負，同時將原本支柱一當中針對跨國數字企業(yè)的范圍拓寬為針對跨國企業(yè)，將他國大型跨國企業(yè)納入國際稅改征收對象范圍。從操作手法上來看，美國也將自身擁有的全球治理主導地位下的議程設定優(yōu)勢發(fā)揮到極致。美國通過先在G7內部博弈，形成更有利于美國的國際稅改方案后，再交G20通過，以確保自己提出的方案得到通過。美國同時對其他國家是否取消數字服務稅留有后手，即保留對相關國家301調查的延期執(zhí)行權。如果一些國家在國際稅改之后沒有取消征收數字服務稅，美國將對其進行反制。然而，無論如何，拜登執(zhí)政后，國際稅改由美國推動了從討論到落地的關鍵一步。

以1923年《避免雙重征稅報告》（Report?on?Double?Taxation）問世作為國際稅收制度發(fā)展的開端，至2021年10月國際稅改通過，并計劃于2023年開始執(zhí)行，剛好經歷百年。百年間，國際稅收合作的主流方向從防止雙重征稅轉為防范BEPS，各國政府也將從逐底競爭走向有計劃地加稅。國際稅收的這一重要變化勢必改變原有的國際貿易與投資格局，對世界產生深遠影響。這些影響體現在以下幾個方面。

在理論上，全球治理和國內治理之間存在一定的內在矛盾。這是因為，一國政府對國內治理擁有壟斷權，而參與國際治理會使該國政府面臨國際規(guī)則競爭和內部制度改革雙重壓力，從而讓渡部分國內治理的壟斷權，因此該國政府缺乏參與全球治理的動機。本輪國際稅改從發(fā)起到落地，全球主要經濟體經過近九年的充分博弈，已經達到了一個各方都能接受的平衡狀態(tài)。未來，關于國際稅收協調的議題將以本輪國際稅改方案為藍本，以多邊協調逐步替代雙邊合作模式，以削弱BEPS對各國帶來的傷害。以本輪國際稅改為新起點，國際貿易和投資規(guī)則也將被重塑，從而使全球治理也進入一個新階段。雖然本輪國際稅改受G7影響較大，但還是由G20發(fā)起，吸收了較多發(fā)展中國家的意見。在未來全球治理新階段中，發(fā)展中國家的利益訴求將得到更大程度的尊重。

隨著本輪國際稅改持續(xù)推進，國際稅差逐漸縮小，國際稅收漏洞得到修補，使得全球進入加稅周期，扭轉了此前國際稅收逐底競爭的惡性競爭局面，使國際貿易與投資活動更趨市場化。稅收是宏觀經濟的自動穩(wěn)定器，也是跨國企業(yè)全球布局規(guī)劃中的重要變量。本輪國際稅改之前，各國政府趨勢性減稅以迎合資本的需求，使得稅收的宏觀穩(wěn)定器作用受損，宏觀調控的能力大打折扣;低稅率政策的人為干預扭曲了各國間的比較優(yōu)勢，跨國企業(yè)的資源配置摻雜了更多非市場因素。雖然短期內利好跨國企業(yè)，但從長期看卻損害全球資源配置效率，逐底競爭也拉大了全球貧富差距。本輪國際稅改開啟全球加稅周期，重點提高直接稅稅率，加稅對象為資本和富人，雖然無法在根本上解決當前全球普遍存在的制度不正當性，卻可以在一定程度上抑制貧富差距，緩解因貧富差距擴大而形成的各種社會矛盾。

BEPS雖困擾國際稅收多年，但促使本輪國際稅加快進程的關鍵因素是數字經濟興起。以雙支柱為核心內容，本輪國際稅改覆蓋的適用對象是所有跨國企業(yè)，但跨國數字企業(yè)受到的影響無疑是最大的。國際稅改對跨國數字企業(yè)的直接結果是，后者利用數字經濟特性避稅的手段都將失效，跨國數字企業(yè)無論如何都需要交納一定的企業(yè)稅?？鐕鴶底制髽I(yè)意識到，利潤轉移只會改變稅收征管主體，無法減少稅負，轉移利潤的動力將大大降低。跨國數字企業(yè)在母國之外開展數字經濟服務時，無論在市場國是否設有常駐機構，都需要向市場國分配一定的利潤征稅權。這縮小了跨國數字企業(yè)相較于傳統(tǒng)跨國企業(yè)的稅收優(yōu)勢，進而引導跨國數字企業(yè)的全球布局更多遵從市場因素。本輪國際稅改客觀上會對數字經濟未來發(fā)展形成一定的抑制作用，特別是新興數字經濟企業(yè)國際稅收紅利將消失，而已有的跨國數字巨頭卻已經享受了多年國際稅收紅利，并累積了較大規(guī)模的存量用戶和數據優(yōu)勢，這使得新興數字企業(yè)與既有數字企業(yè)巨頭之間的競爭力差距被進一步拉大。

本輪國際稅改是全球經濟體動態(tài)博弈的結果。在這一博弈過程中，發(fā)達國家起了主導作用。而發(fā)達國家之所以力推本輪稅改，除了防范BEPS行為、拓寬稅源外，還希望憑借國際稅改推動跨國企業(yè)回流母國，這一點在美國提出的修改意見上體現得非常明顯。自21世紀初開始，美國國內產業(yè)空心化問題愈發(fā)嚴重。奧巴馬、特朗普、拜登都希望美資制造業(yè)回流。本輪國際稅改后，全球資本在一定程度上會出現回流發(fā)達國家的現象，并逐漸形成新的全球資本流動平衡。這種平衡的形成將在未來改變資本長期以來從發(fā)達國家流向發(fā)展中國家的趨勢。作為資本的載體，美元、歐元等國際貨幣也可能隨著資本回流而形成貨幣流動性的回收。美元流動性表現將最為明顯，這一方面是因為美國資本回流規(guī)模較大，全球美元隨之回流美國;另一方面是疫情沖擊下美聯儲的量化寬松政策使美元投放量幾乎翻倍，使美元價值出現虛高，美聯儲收緊貨幣政策后，美元的全球流動性將明顯收縮。美聯儲收緊貨幣政策和本輪國際稅改，兩者在時間節(jié)點上剛好重疊，使得全球美元流動性下降，美元充當國際貨幣公共品的功能隨之下降，國際貨幣格局也將發(fā)生變化以適應世界經濟的發(fā)展需求。

近半個世紀以來，一些中小經濟體和島國利用低稅甚至是免稅，吸引全球資本不斷流入，形成了資本的“避稅天堂”。本輪國際稅改將使得“避稅天堂”的稅收優(yōu)惠優(yōu)勢不再，國際資本減緩流入或逆轉流出，從而使這些避稅天堂逐漸沒落。有反對觀點認為，部分“避稅天堂”已經存在了近半個世紀，存量投資巨大，有些離岸中心不以稅收為其主要財政來源，而以服務流入資本、繁榮當地現代服務業(yè)為目標。所以，即便全球最低企業(yè)稅率落地，避稅天堂對資本仍然有吸引力。然而，如果沒有稅收優(yōu)勢，跨國企業(yè)更愿意布局于母國和市場國，布局于母國的優(yōu)勢在于熟悉的制度環(huán)境、法律體系和供應商體系，甚至還有母國政府的支持和保護;布局于市場國的優(yōu)勢是貼近市場，可以根據需求靈活調整策略。對于沒有避稅功能的離岸中心，跨國企業(yè)實際上缺乏投資動力。隨著時間的推移，“避稅天堂”的存量優(yōu)勢也將逐漸消失?？鐕髽I(yè)投資于避稅天堂的另一個目的是通過隱秘股權信息以低成本進入原本準入受限的市場國。但是，本輪國際稅改后，因反避稅信息需要，各國政府間將互通稅務、金融等信息，跨國企業(yè)借避稅天堂隱秘股權信息的目標也難以達成。所以，除部分有自身產業(yè)和特殊地理位置支持的離岸中心外，大多數純避稅天堂都將逐漸走向沒落。

本輪國際稅改給中國的稅收體制、吸引外資、中資企業(yè)利潤回流、自由貿易試驗區(qū)改革與創(chuàng)新帶來一系列機遇，同時也會對中資跨國企業(yè)海外布局和中國香港的營商環(huán)境帶來挑戰(zhàn)。

第一，國際稅改將推動國內稅收體制的進一步完善。作為G20和BEPS包容性框架成員國，中國需要對國內稅收制度進行調整，以主動融入國際稅改進程，其中包括共享中國企業(yè)稅務信息，提升中國稅收體制的國際化水平等。自2001年加入WTO以來，隨著對外開放進一步加大，中國稅收體制已經開始與國際規(guī)則相融合。但是，一方面，因為中國經濟發(fā)展較快，稅收體制改革有所滯后，使得稅收制度跟不上中國經濟發(fā)展;另一方面，也因為之前國際稅收制度長期以雙邊合作為主，多邊協作相對緩慢，使得中國在稅制上對中資跨國企業(yè)和非居民跨國企業(yè)的稅務征管存在一定的滯后和漏洞。本輪國際稅改后，相應的國際稅收制度被確定，特別是對于跨國數字企業(yè)BEPS行為的征管辦法被確定下來，這將有助于中國加強國內對跨國企業(yè)稅收征管制度的完善。

第二，國際稅改有利于中國發(fā)揮大國優(yōu)勢，留住存量國際投資，同時吸引增量。本輪國際稅改縮小了國際稅差，堵住了國際稅收漏洞，跨國企業(yè)的國際投資避稅因素下降，更多回歸市場因素，將出現資本從低稅率國退出轉移至市場國或母國的趨勢。中國不僅是“世界工廠”，也是“世界市場”。作為全球第二大消費市場，按照當前的消費增速，中國有望在不久的將來超過美國，成為全球最大消費市場。同時，因為產業(yè)體系較為完備，所以中國無論是在商品制造還是數字經濟類服務方面都有完整的供應鏈和數量巨大的供應商。在這樣的背景下，存量國際投資將更依賴中國，因稅收優(yōu)惠消失而轉移的資本也將更加重視對中國的投資。隨著中國今后進一步對外開放，原本計劃投資于其他地區(qū)和通過離岸中心間接投資中國的跨國企業(yè)，將改變策略和運營方式，選擇直接投資中國。

第三，中資跨國數字企業(yè)利潤回歸，帶來稅收收入的增加。當前全球最大的數字企業(yè)分屬于美國和中國，兩者的數字企業(yè)多于離岸中心注冊主體，以方便利用數字經濟特點進行財務運營。但與美國的數字企業(yè)“收割”全球市場不同，中資數字企業(yè)的主要業(yè)務在國內。根據騰訊研究院發(fā)布的《中美數字經濟的差距》研究報告，2020年美國數字企業(yè)國際收入占其總收入的比重約為55.86%，而騰訊和阿里巴巴兩家中國最大的數字企業(yè)公布的國際收入之和僅占總收入的7%。?本輪國際稅改達成后，中資跨國數字企業(yè)將面臨回歸中國還是繼續(xù)停留海外但需向中國國內補稅的選擇。國際稅改推進后，隨著國際形勢的變化和全球市場的東移，中資跨國數字企業(yè)利潤轉移動力減弱，將重新搭建股權架構，由此形成利潤回歸，從而相應增加中國財政收入。但也會有部分中資跨國數字企業(yè)選擇留在境外，其原因一方面在于中國境內稅率仍然高于15%，海外避稅仍有利可圖，另一方面是出于進入國際市場進行全球布局的考慮。

第四，促進中國自由貿易試驗區(qū)的改革與創(chuàng)新。一個時期以來，關于自貿區(qū)是否應該給予稅收優(yōu)惠存在一定爭議。當前，各自貿區(qū)對于稅收優(yōu)惠的理解各不相同，其所執(zhí)行的稅收減免政策也有較大差異。在本輪國際稅改未有實質性進展之前，自貿區(qū)的稅收優(yōu)惠政策作用并不明顯。這是因為跨國企業(yè)總有辦法將利潤轉移至低稅率地區(qū)，除非自貿區(qū)稅收政策向“避稅天堂”看齊，否則很難吸引跨國企業(yè)改變其已有的布局。本輪國際稅改后，“避稅天堂”逐漸走向沒落，從“避稅天堂”中出來的資本需要尋找新的投資場所，中國大國優(yōu)勢天然吸引資本。國際資本對自貿區(qū)的改革有較高期待，只要將自貿區(qū)稅收規(guī)則與國際規(guī)則進行較好融合，就易于在已有格局被打破之際獲得資本的青睞，形成多個以中國產業(yè)基礎為依托的境內自由貿易中心。

隨著國際稅改規(guī)則在全球范圍內逐步實施，中資跨國企業(yè)面臨的國際稅收環(huán)境隨之趨緊，中資跨國企業(yè)“走出去”成本上升，短期內將抑制中資跨國企業(yè)的海外布局。本輪國際稅改之前，外資跨國企業(yè)特別是發(fā)達國家的跨國企業(yè)已經享受了多年的國際稅差紅利，積累了發(fā)展中國家跨國企業(yè)短期內難以追趕的先發(fā)優(yōu)勢。國際稅改雖然從長遠來說可以創(chuàng)建一個公平的國際經濟環(huán)境，但就短期而言，所有跨國企業(yè)面對的國際稅收環(huán)境都將惡化，而相比之下對沒有積累國際化發(fā)展經驗和優(yōu)勢的發(fā)展中國家企業(yè)影響更大，對當前正在加快“走出去”的中資跨國企業(yè)更是如此。中資企業(yè)“走出去”規(guī)模越來越大，但整體的國際化水平不高，國際業(yè)務占比依然較低。國際稅改可能在短期內使中資跨國企業(yè)與發(fā)達國家同行之間的競爭力差距被拉大，抑制中資跨國企業(yè)的海外拓展。

國際稅改還有可能沖擊中國香港的房地產和金融市場。香港經濟雖然具有一定的實體產業(yè)支撐，并不像開曼、維京群島等地區(qū)純粹屬于“避稅天堂”，但是1997年亞洲金融危機以后，香港產業(yè)空心化趨勢愈發(fā)明顯，房地產和金融業(yè)成為香港聚集國際資本的蓄水池。

本輪國際稅改后，香港的離岸注冊地零稅率優(yōu)惠對國際資本的吸引力將大幅度降低，跨國企業(yè)可能在一定程度上將改變利潤轉移目標方向，從而削弱香港的離岸金融中心優(yōu)勢。有觀點認為，本輪國際稅改后，香港依然可以憑借其優(yōu)良的營商環(huán)境和高水平的國際金融服務繼續(xù)保持國際金融中心的地位。然而，當前香港以房地產和金融業(yè)為支柱，需要資金不斷流入才能維持其“繁榮”。本輪國際稅改卻恰恰抑制了跨國企業(yè)源源不斷地轉入利潤，香港的房地產和金融市場將首先受到沖擊。而隨著資本流入的減少和離岸金融功能的下降，國際資本對香港國際金融服務的需求將下降，這將進一步拖累香港的金融業(yè)。

本輪國際稅改已經進入實施階段，未來一個時期，國際稅改還將在幾個方面持續(xù)推進。首先，爭取反對國轉變態(tài)度。當前，應對BEPS問題包容性框架成員國并未全部同意稅改方案，還需要進一步爭取。反對國始終擔心國際稅改會損害其自身利益。但在雙支柱規(guī)則下，反對國的低稅率優(yōu)勢終將不復存在，同時反對國還將面臨大國的經貿制裁風險，其理性選擇是轉變態(tài)度。2021年10月之前，愛爾蘭、愛沙尼亞和匈牙利等國曾反對國際稅改方案，但最終選擇了妥協。同時，應對BEPS問題包容性框架成員國也將進一步擴容，最終將全球更多國家吸收成為框架成員國。其次，明確雙支柱實施的具體細節(jié)。雙支柱至少有三個非常重要的細節(jié)需要進一步討論。一是界定最賺錢的跨國企業(yè)的范圍。歐盟各國征收數字服務稅，以企業(yè)全球營收7.5億歐元為門檻。?本輪國際稅改方案中，美國將這一門檻抬高到200億歐元，以保證大多數美資跨國企業(yè)不受影響，未來這一門檻是否可能降低還需進一步討論。二是豁免和個例的設置。英國試圖將金融業(yè)排除在雙支柱規(guī)則適用范圍之外，不少國家也認為應該將航運、基礎設施、大宗商品類和自然資源類行業(yè)作為豁免行業(yè)。而對于某些特殊的大型企業(yè)，例如亞馬遜，因其結構和業(yè)務的復雜性，雙支柱規(guī)則還未能涵蓋，需要特殊處理。三是各國有效稅率的計算。各國稅收征管體系不一，發(fā)展中國家通常會通過各種減免條款和實物資產對企業(yè)進行補貼，使得這些國家的有效稅率很難確定，需要一套各方都能認可的計算方式。再次，國際稅改與各國國內稅制相融合。本輪國際稅改所涉及的稅收規(guī)則調整非常繁雜，應對BEPS問題包容性框架成員國需要修訂其國內稅收制度，以兼容國際稅改規(guī)則，而各國政治體制、修法程序等各不相同，會對國際稅改的執(zhí)行產生一定阻礙。未來一個時期，各國向國際稅改規(guī)則靠攏的速度和進度會有較大差異，國際稅改的全面落地還有待時日。最后，盡管本輪國際稅改已經走出了最艱難的一步，但這并不意味著國際稅改的將來自然會一帆風順。未來一個時期內，國際稅改還可能出現反復，導致反復的主要原因存在于多個方面：兩黨之爭使美國對國際稅改的態(tài)度重歸搖擺，而缺少全球治理的主導者美國的支持，國際稅改將難以推進;美國推進國際稅改的一個重要前提是歐盟放棄數字服務稅，但這一點始終存在變數，美歐之間就數字服務稅可能再起矛盾;美國還可能聯合盟友在有效稅率計算、股權結構方面對中國國有跨國企業(yè)發(fā)難，從而阻礙國際稅改進程。

本輪國際稅改對中國既是機遇也是挑戰(zhàn)。在當前外部環(huán)境不穩(wěn)定性、不確定性上升的背景下，中國可從以下方面積極應對國際稅改帶來的影響。

第一，積極參與國際稅改，推動全球治理在G20框架下進行。本輪國際稅改雖然由G20發(fā)起，在方案的討論過程中也吸收了很多發(fā)展中國家的意見和建議，但在核心內容的討論和議程設定上，G7依然占據主導地位，特別是美國的強勢地位決定了其在國際稅改中的強勢話語權，這使得國際稅改更多地體現了發(fā)達國家的意志。然而，在全球治理中越來越受關注的國際稅改問題上，應該更多體現發(fā)展中國家的利益訴求。中國應積極參與本輪國際稅改，堅持代表發(fā)展中國家的立場，引導更多細則討論在G20框架下完成，增強G20全球治理平臺的重要性和有效性。

第二，完善國內稅收征管體制，主動融入國際稅收規(guī)則。當前，中國稅收制度與國際規(guī)則存在一定差異，給了跨國企業(yè)稅收“套利”的空間。本輪國際稅改之前，全球跨國企業(yè)已經形成了專業(yè)的BEPS模式，不少中資跨國企業(yè)也參與其中。而當前國內稅收制度對于跨國企業(yè)，特別是跨國數字企業(yè)的跨國稅收征管體系尚不完善，涉及數字經濟盈利模式、稅率核算、征管辦法、信息收集系統(tǒng)等多方面的征管基礎設施都有待完善。中國應借本輪國際稅改之機，研究兼容國際稅改規(guī)則的中國稅收征管體系構建問題。

第三，加快市場化建設和金融開放進程，發(fā)揮中國的大國優(yōu)勢，吸引外資來華投資，鼓勵中資高水平“走出去”。本輪國際稅改后，因國際稅差而形成的國際投資市場扭曲將得到修復，跨國企業(yè)全球布局將更關注市場，這正適合中國發(fā)揮自身的大國優(yōu)勢。中國產業(yè)鏈分工完備、規(guī)模大且成本低，人口眾多使得數據資源豐富、消費市場龐大。基于這些優(yōu)勢，中國應該加快市場化建設和金融開放進程，對外彰顯中國生產和消費市場優(yōu)勢，抓住國際稅改后跨國企業(yè)投資轉向市場端的機遇，吸引海外直接投資，同時鼓勵中資企業(yè)將大國優(yōu)勢轉化為企業(yè)優(yōu)勢，高水平“走出去”。

第四，對標國際稅改規(guī)則，加快全國自貿區(qū)創(chuàng)新建設。中國各地自貿區(qū)對于稅收優(yōu)惠沒有明確規(guī)定稅率，只有少數自貿區(qū)按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。在這種情況下，各自貿區(qū)內稅率明顯高于15%的全球最低企業(yè)稅率，使得自貿區(qū)在面對境外競爭時缺少優(yōu)勢。本輪國際稅改對自貿區(qū)發(fā)展是一次機遇，各地應該考慮改革自貿區(qū)規(guī)則，通過制度創(chuàng)新突破現有障礙，包括可考慮將自貿區(qū)內的企業(yè)稅定為15%，與全球最低企業(yè)稅率保持一致。

第五，提升香港內生增長動力和穩(wěn)定性，加強內地與香港經濟的互動。香港經濟問題在于產業(yè)空心化和過度依賴房地產與金融業(yè)，本輪國際稅改將對香港離岸金融造成不小的沖擊，從而削弱金融服務業(yè)的基礎。雖然從短期來看這種影響不大，但中長期的影響不容樂觀。中國應該努力鼓勵香港適度吸引制造業(yè)回歸、注重解決社會不公平等問題，摒棄將房地產作為支柱產業(yè)的發(fā)展理念，利用好粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的引領優(yōu)勢，進一步細化和落實香港北部都會區(qū)的建設并強化與內地的經濟合作。

[責任編輯：樊文光]