李一行 陳華靜

中國地震災(zāi)害防御中心，北京 100029

0 引言

地震預(yù)警是在地震已經(jīng)發(fā)生時，利用技術(shù)手段，向強烈地震波尚未到達的地方發(fā)出警報。其效果是給強烈地震波尚未到達的地方提供了一段可能產(chǎn)生減災(zāi)效用的時間。2015年6月，國家地震烈度速報與預(yù)警工程得到國家發(fā)展和改革委員會的立項批復(fù)，由中國地震局、教育部、交通運輸部、中國氣象局等相關(guān)行業(yè)部門共同實施(1)https://www.cea.gov.cn/cea/xwzx/zyzt/370515/370518/1248720/index.html。隨著地震預(yù)警技術(shù)的應(yīng)用，地震預(yù)警立法也漸次展開。“地震預(yù)警”法律概念是立法中首先需要明確的、不可回避的關(guān)鍵問題，應(yīng)當(dāng)予以確定。截至2021年，已有9個省級地方出臺了地震預(yù)警管理辦法。但由于國家層面地震預(yù)警法律法規(guī)的缺位，地震預(yù)警的概念及相關(guān)規(guī)范仍處于各自表達的狀態(tài)。已經(jīng)出臺的9個地方管理辦法對“地震預(yù)警”采取了不完全一致的表述(表1)。本文的研究從地震預(yù)警的內(nèi)涵入手，分析其技術(shù)屬性和社會屬性，進而探究其本質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，從原則到要素、關(guān)鍵詞、方式，層進式研究“地震預(yù)警”法律概念的構(gòu)成。最后，將對“地震預(yù)警”法律概念的理解延展至其法律規(guī)范的一般原理和基本內(nèi)容。

表1 九省(自治區(qū))管理辦法中的“地震預(yù)警”法律概念

1 “地震預(yù)警”法律概念的內(nèi)涵

概念是在人腦中形成的反映對象本質(zhì)屬性的思維形式，其將所感知的事物的共同本質(zhì)特點抽象出來，并加以概括。法律概念是指對各種法律事實和法律現(xiàn)象的概括，抽象出它們的共同特征而形成的權(quán)威性范疇。地震預(yù)警首先是一種技術(shù)，當(dāng)其對社會產(chǎn)生影響時就有可能成為法律事實和法律現(xiàn)象，體現(xiàn)出了社會屬性。地震預(yù)警既有技術(shù)屬性也有社會屬性，對其社會屬性的概括是法律概念的核心任務(wù)。

1.1 技術(shù)屬性

技術(shù)屬性是地震預(yù)警的基本屬性。利用技術(shù)手段在強烈地震波尚未到達某給定地點時，及時發(fā)出警報，可使目標(biāo)區(qū)域人員有幾秒、十幾秒甚至幾十秒的逃生避險時間(李一行，2013)。根據(jù)地震預(yù)警對不同對象及時采取相應(yīng)的處置措施，可以減輕地震造成的人員傷亡和災(zāi)害損失(胡平，2014)。從技術(shù)屬性來看，地震預(yù)警的本質(zhì)可概括為技術(shù)原理、技術(shù)功能和減災(zāi)作用。其中，技術(shù)原理作為基礎(chǔ)，決定著地震預(yù)警的可能性。技術(shù)功能是基于技術(shù)原理產(chǎn)生的效能，關(guān)系地震預(yù)警的可行性和有效性。減災(zāi)作用是技術(shù)原理和技術(shù)功能的社會化應(yīng)用，會對人和社會產(chǎn)生影響，關(guān)乎地震預(yù)警的社會效果。

1.2 社會屬性

社會屬性是指地震預(yù)警對社會產(chǎn)生影響，也受社會制約。一方面，地震預(yù)警對社會產(chǎn)生影響。首先，地震預(yù)警本身就是一種法律事實或法律現(xiàn)象，可能產(chǎn)生或影響某些社會關(guān)系。其次，單位和個人因地震預(yù)警做出行動上的反應(yīng)，會產(chǎn)生社會效應(yīng)。另一方面，地震預(yù)警受社會制約，這主要是指地震預(yù)警必須考慮社會的承載力和寬容度。所謂承載力可從2個層面理解，一是經(jīng)濟社會對地震預(yù)警工程投入的承載力，投入越多，建立的網(wǎng)絡(luò)越密集，地震預(yù)警的準(zhǔn)確率越高，但經(jīng)濟成本也越高；二是社會大眾對地震預(yù)警發(fā)出后的承載力，即公眾是否有能力并且準(zhǔn)備好接收地震預(yù)警，這決定著地震預(yù)警發(fā)出后民眾能否有效逃生避險。寬容度則主要是指公眾對地震預(yù)警的漏報和錯報的容忍度，也可視為心理承載力(張晁軍等，2013)。錯誤預(yù)警對公眾造成傷害或損失是否需要承擔(dān)法律責(zé)任，以及承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，均需要界定。這些非技術(shù)問題是影響地震預(yù)警社會效果的重要因素，在制定“地震預(yù)警”法律概念時必須予以考慮。

2 “地震預(yù)警”法律概念的構(gòu)成

“地震預(yù)警”法律概念的構(gòu)成是一個由內(nèi)涵出發(fā)，組合必備要件，并確定外化表達的過程。這一過程須遵循法律概念的一般原則，分析構(gòu)成要素，辨析和確定關(guān)鍵詞，選擇構(gòu)成方式。

2.1 構(gòu)成原則

2.1.1 完整規(guī)范

“地震預(yù)警”法律概念應(yīng)包括其所有內(nèi)涵，完整呈現(xiàn)本質(zhì)屬性和本質(zhì)特征。如前所述，地震預(yù)警兼具技術(shù)屬性和社會屬性，其概念應(yīng)涵括兩方面的內(nèi)容。規(guī)范是指“地震預(yù)警”法律概念中使用的字、詞應(yīng)是通常用語，不使用生僻字，也不在概念中創(chuàng)設(shè)新名詞。地震預(yù)警是建立在一定科技水平之上的技術(shù)手段，本身可以是專有名詞或技術(shù)術(shù)語。在法律上，地震預(yù)警是表達事件和行為的概念，屬于“事實概念”。依其所涉及的內(nèi)容劃分，地震預(yù)警屬于涉事概念。最后，“地震預(yù)警”法律概念應(yīng)當(dāng)是字面含義、文義解釋和通常理解。理解概念時無須擴大或縮小解釋字詞含義，也不能用概念解釋概念。表達應(yīng)符合規(guī)范，語句順達，簡潔易懂。

有學(xué)者提出，“地震預(yù)警”在漢語表達上是不準(zhǔn)確的，其原因為最早翻譯者的翻譯錯誤，應(yīng)該稱為“地震報警”或“地震警報”更準(zhǔn)確(張晁軍等，2014)。但目前，“地震預(yù)警”已被公眾接受為一個慣常使用的詞語，除非有特別重大的理由，否則不建議修改，以免造成更大誤解。

2.1.2 避免歧義

應(yīng)當(dāng)注意地震預(yù)警與其他近似概念的區(qū)別，避免歧義。

首先是與地震預(yù)報的區(qū)別。在我國，習(xí)慣于把科學(xué)家和研究單位對未來地震發(fā)生的地點、時間和大小所做的相關(guān)研究的結(jié)果稱作“地震預(yù)測”，而把由政府主管部門依法發(fā)布的有關(guān)未來地震的警報稱作“地震預(yù)報”(陳運泰，2009)?！暗卣痤A(yù)警”與他們之間最根本的區(qū)別是，地震預(yù)警是在地震發(fā)生后發(fā)布的，而地震預(yù)測或預(yù)報是在地震發(fā)生之前做出的(殷海濤等，2012)。需要注意的是，這里的“地震前”和“地震后”是指物理意義上的地震，而不是人們感受到的地震。

其次是與《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中的“預(yù)警”的區(qū)別?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十三條規(guī)定“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報……”?？梢?，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中的“預(yù)警”是在事件發(fā)生之前發(fā)布的。地震預(yù)警是在地震發(fā)生之后，特定區(qū)域的人感受到地震之前發(fā)布的。地震預(yù)警的特殊之處還在于，它是一種確定性的必然，一定會發(fā)生。而《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中“預(yù)警”的事件也有可能不會發(fā)生。因此，嚴(yán)格地說，“地震預(yù)警”不是《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中的“預(yù)警”。

但是，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》作為突發(fā)事件應(yīng)急管理的一般法，其規(guī)定的“預(yù)警”應(yīng)適用于包括自然災(zāi)害在內(nèi)的4類突發(fā)事件。《中華人民共和國防震減災(zāi)法》作為地震災(zāi)害應(yīng)急管理的特別法，應(yīng)在基本原則和規(guī)定上與一般法不沖突，在特別規(guī)定上可遵循特別法優(yōu)于一般法的原則。問題是，《中華人民共和國防震減災(zāi)法》中并沒有“地震預(yù)警”法律概念的規(guī)定。如若規(guī)定“地震預(yù)警”概念的立法層級低于法律，則應(yīng)在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中的“預(yù)警”之下解釋其含義，不適宜做出與《突發(fā)事件應(yīng)對法》相沖突的解釋。

2.2 構(gòu)成要素

科學(xué)規(guī)范地表達“地震預(yù)警”，需要具備完整描述場景的要素，從而構(gòu)建一個地震預(yù)警的行為模式(場景)。

2.2.1 時間

地震預(yù)警是有特定時間意義的。首先，地震預(yù)警是一種觸發(fā)式反應(yīng)而不是慣常性存在，是在監(jiān)測到地震動時通過技術(shù)手段發(fā)出的瞬時信息。其次，其之所以有用、有效，是因為其能為特定區(qū)域的緊急避險提供時間上的余量。簡言之，地震預(yù)警是在強烈震動之前的特定時間，對特定區(qū)域給出了一小段的時間。沒有時間限定，地震預(yù)警就沒有意義。

2.2.2 空間

地震預(yù)警對不同區(qū)域的效果不同。距離震中越遠的地方，地震預(yù)警提前的時間越長；距離震中越近的地方，地震預(yù)警提前的時間越短；更近的地方甚至成為預(yù)警的盲區(qū)(金星等，2010)?？梢哉f，地震預(yù)警只對特定區(qū)域有價值，對其他區(qū)域則沒有價值。因此，概念中必須要對區(qū)域進行限定。

2.2.3 機理

機理即技術(shù)屬性是地震預(yù)警的應(yīng)有之義，但作為法律概念，機理無須完整呈現(xiàn)。法律概念中的地震預(yù)警機理可以表述為借助于某種技術(shù)產(chǎn)品或技術(shù)系統(tǒng)來呈現(xiàn)，也可以是對地震預(yù)警效果的簡要概括。類似的情況，作為法律概念的“地震預(yù)報”并沒有對其技術(shù)原理多加闡釋，而是按照公眾的通常理解，將地震預(yù)報定義為對未來可能發(fā)生地震的預(yù)報。根據(jù)《地震預(yù)報管理條例》第三條，地震預(yù)報包括4種類型。其中，地震長期預(yù)報，是指對未來10年內(nèi)可能發(fā)生破壞性地震的地域的預(yù)報；地震中期預(yù)報，是指對未來一、二年內(nèi)可能發(fā)生破壞性地震的地域和強度的預(yù)報；地震短期預(yù)報，是指對3個月內(nèi)將要發(fā)生地震的時間、地點、震級的預(yù)報；臨震預(yù)報，是指對10日內(nèi)將要發(fā)生地震的時間、地點、震級的預(yù)報。以上概念均未對地震預(yù)報的機理做更多的解釋，而是將重點放在影響和效果上。同理，作為法律概念的“地震預(yù)警”也無須過多“著墨”于技術(shù)原理，而是應(yīng)著重描述社會效果。

2.2.4 結(jié)果

地震預(yù)警的結(jié)果就是在目標(biāo)區(qū)強烈地震波到達前發(fā)出地震警報。

2.3 關(guān)鍵詞2.3.1 “地震發(fā)生時”或“地震發(fā)生后”

對于地震預(yù)警的時間要素是在“地震發(fā)生后”還是“地震發(fā)生時”這一問題，面對不同客體，概念表達內(nèi)容的取舍在于客體的需求，如何讓地震科學(xué)知識水平一般的普通大眾理解這一概念，取決于概念表達的意思對普通大眾的影響和作用。地震預(yù)警發(fā)布時，對地震本身而言是已經(jīng)發(fā)生了，對地震預(yù)警的接收方而言是尚未感受到地震?！暗卣痤A(yù)警”法律概念的社會屬性要求其更應(yīng)關(guān)注人的感受。從這個意義上說，“地震發(fā)生時”與人的實際感受更為一致，更易被普通人接受，也與《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中的“預(yù)警”更接近。中國臺灣地區(qū)的地震預(yù)警系統(tǒng)就稱為“強震即時警報”系統(tǒng)(劉赫奕等，2020)。而從技術(shù)角度看，地震預(yù)警是在地震發(fā)生后利用技術(shù)手段發(fā)出的警報，日本稱其為“緊急地震速報”，美國稱其為“震動警報”(Shake Alert)，我國廣東省地震局稱其為“超快地震速報”，可見，他們更傾向于采納“地震發(fā)生后”這一時間節(jié)點。

2.3.2 “特定區(qū)域”

地震預(yù)警對特定區(qū)域有價值，這個價值既要考慮地震預(yù)警提前的時間，還要考慮特定區(qū)域的需求?？赡苁艿降卣鹌茐暮陀绊懙膮^(qū)域是地震預(yù)警的需求區(qū)域。特定區(qū)域的范圍是否以“破壞”作為劃定標(biāo)準(zhǔn)？與此相關(guān)的問題是，是否要在概念中規(guī)定預(yù)警發(fā)布門檻，即達到多嚴(yán)重的程度才能發(fā)布預(yù)警。預(yù)警本身是一種警報，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》對不同嚴(yán)重程度的事件規(guī)定了不同的預(yù)警級別。嚴(yán)重程度低的預(yù)警更多的是提醒、提示，對相對人而言是一種心理需要大于行動需要的作用。有感、有破壞均會產(chǎn)生預(yù)警需求。因此，是否設(shè)置發(fā)布門檻取決于特定區(qū)域地震的頻繁度和公眾的需求。但要注意的是，“破壞性地震”是一個有特定含義的詞，它是指震級大于5級，造成一定的人員傷亡和建筑物破壞或造成重大的人員傷亡和建筑物破壞的地震災(zāi)害，其在概念中出現(xiàn)會造成隱含地震預(yù)警發(fā)布條件的要求，不建議使用。

2.3.3 “提前”

地震預(yù)警利用技術(shù)手段，為人們在強烈地震波到達前提供了逃生避險的時間?！疤崆啊卑l(fā)出了預(yù)警信息是地震預(yù)警技術(shù)的最大功能。“提前”是地震預(yù)警的核心價值和存在意義，是“地震預(yù)警”法律概念的核心關(guān)鍵詞。

2.3.4 “警報”

警報的意義在于緊急情況的警示、提示，提醒接收預(yù)警的一方要采取行動。接到預(yù)警后，相對人應(yīng)采取減輕災(zāi)害影響的措施，這樣預(yù)警才能產(chǎn)生實效?！熬瘓蟆标P(guān)聯(lián)不同主體采取的處置或響應(yīng)措施，是“地震預(yù)警”法律概念中不可或缺的關(guān)鍵詞。

2.4 構(gòu)成方式

2.4.1 完整式和省略式

完整式包括預(yù)警響應(yīng)，省略式省略預(yù)警響應(yīng)。目前的地方立法中，甘肅省和遼寧省的管理辦法中地震預(yù)警的概念有預(yù)警響應(yīng)和減災(zāi)作用的內(nèi)容；其余七省(自治區(qū))的概念中都省略地震預(yù)警的減災(zāi)作用和響應(yīng)要求。

2.4.2 技術(shù)式和場景式

技術(shù)式從技術(shù)出發(fā)，場景式從事件出發(fā)。前者如福建省、云南省的管理辦法，從技術(shù)出發(fā)，由地震預(yù)警技術(shù)系統(tǒng)開始表述概念；后者如近期出臺的地方立法，均從地震發(fā)生開始描述場景。通過場景的描述呈現(xiàn)概念，采用什么時間、什么空間、什么樣的場景的方式表達地震預(yù)警的概念。

2.4.3 組合式和獨立式

組合式是指增加“地震預(yù)警系統(tǒng)”概念，輔助“地震預(yù)警”法律概念，共同完整表達地震預(yù)警的技術(shù)屬性和社會屬性，但此方式有以概念解釋概念之嫌；獨立式是指僅規(guī)定一個概念，即“地震預(yù)警”概念，在這一個概念中表達清楚核心內(nèi)容。

本文認為“地震預(yù)警”法律概念的構(gòu)成應(yīng)包括所有要素，在具體方式選擇上可以有所偏重。省略式、場景式、獨立式的描述更符合法律概念的構(gòu)造，也更符合公眾的理解和需求(表2)。

表2 “地震預(yù)警”法律概念的基本構(gòu)成

3 “地震預(yù)警”法律概念的延展

概念有內(nèi)涵和外延，且隨著主觀、客觀世界的發(fā)展而變化。作為法律概念的“地震預(yù)警”還應(yīng)具有規(guī)范意義，使其除了表達本質(zhì)之外，還應(yīng)具備建立相應(yīng)規(guī)范的可能。基于這種考慮，本文將討論延展至地震預(yù)警法律規(guī)范的幾點內(nèi)容。

3.1 發(fā)布主體

發(fā)布主體即有權(quán)發(fā)布地震預(yù)警信息者。地震預(yù)警的社會屬性提示我們必須審慎地規(guī)范發(fā)布行為。發(fā)布主體是發(fā)布行為的主導(dǎo)者，也是主要責(zé)任者，換言之，發(fā)布主體必須有能力發(fā)布并且能夠承擔(dān)由發(fā)布行為引發(fā)的責(zé)任。當(dāng)?shù)卣痤A(yù)警信息發(fā)布后，其他有責(zé)主體應(yīng)迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，采取相應(yīng)的處置，這就要求作為前置條件的發(fā)布必須權(quán)威準(zhǔn)確，否則將會造成嚴(yán)重后果。兼具能力和權(quán)威的適宜發(fā)布主體應(yīng)是政府，按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，有權(quán)發(fā)布信息并有能力第一時間處置的是縣級人民政府。綜合考慮發(fā)布信息的有效范圍、發(fā)布預(yù)警的成本、有效區(qū)域面積等因素，可將地震預(yù)警信息的發(fā)布主體設(shè)置為省級、市級或縣級人民政府。政府可以授權(quán)地震工作部門等主體實施發(fā)布。

3.2 預(yù)警客體

預(yù)警客體即發(fā)布預(yù)警的對象，是指接收預(yù)警信息一方。接受信息的一方應(yīng)當(dāng)是可能受到地震災(zāi)害影響的單位和個人，該影響應(yīng)是廣義的，即包括身體上的體驗也包括心理上的影響。這也意味著地震發(fā)生時，有預(yù)警信息需求的客體是直接或間接受到地震災(zāi)害影響的單位和個人。他們不一定會受到嚴(yán)重的損傷，但確定受到了地震的影響，且必須采取行動才能減輕所受的影響，否則預(yù)警就沒有意義。因此，發(fā)布的客體應(yīng)是可能受到地震災(zāi)害影響且應(yīng)采取行動減輕影響的單位或個人。預(yù)警客體也是地震預(yù)警的服務(wù)對象，具體可分為一般公眾、政府、特殊企業(yè)、特殊行業(yè)。不同客體對地震預(yù)警容忍度不同，相應(yīng)地，地震預(yù)警發(fā)布的要求也應(yīng)不同。

3.3 技術(shù)服務(wù)

技術(shù)服務(wù)包括為地震預(yù)警信息產(chǎn)出、傳播等各環(huán)節(jié)提供技術(shù)支持和保障的相關(guān)事項。參與主體包括但不限于參與地震預(yù)警技術(shù)研發(fā)、建設(shè)運維、信息發(fā)布、技術(shù)支持等環(huán)節(jié)的政府和社會力量。從“地震預(yù)警”法律概念的內(nèi)容來看，概念本身未對技術(shù)服務(wù)規(guī)定條件限制，可以提供地震預(yù)警技術(shù)服務(wù)的單位和個人是廣泛的，能夠滿足技術(shù)要求、符合國家法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的單位和個人均可以參與。從地震預(yù)警的社會屬性來看，地震預(yù)警直接關(guān)聯(lián)單位和個人的減災(zāi)措施和行動，社會影響重大，其技術(shù)服務(wù)必須是高質(zhì)量的。國家層面應(yīng)制定完備的地震預(yù)警技術(shù)服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，各參與單位和個人要為其行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，確保地震預(yù)警技術(shù)服務(wù)質(zhì)量。

3.4 法律責(zé)任

法律責(zé)任的歸屬方式包括過錯責(zé)任、無過錯責(zé)任等，分別指因為過錯而承擔(dān)責(zé)任、無過錯也要承擔(dān)責(zé)任。地震預(yù)警兼具技術(shù)服務(wù)與行政行為，前者是基于合同產(chǎn)生法律關(guān)系，后者因為具體行政行為產(chǎn)生法律關(guān)系，其均有明確約定的法律關(guān)系。因合同締結(jié)的法律關(guān)系應(yīng)按照合同的權(quán)利義務(wù)一般原理分配責(zé)任，因具體行政行為產(chǎn)生的法律關(guān)系按照行政的一般規(guī)則分配責(zé)任。發(fā)布地震預(yù)警這一具體行政行為，應(yīng)采取過錯責(zé)任原則，有過錯才應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，無過錯不承擔(dān)責(zé)任。需要注意的是，這里的過錯可以是作為，也可以是不作為(林鴻潮等，2016)?？紤]到地震預(yù)警的技術(shù)屬性，還應(yīng)規(guī)定免責(zé)事由。除去人為原因，因科學(xué)技術(shù)水平所限造成的合理誤差，不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

4 結(jié)論

“地震預(yù)警”法律概念的制定應(yīng)充分考慮其技術(shù)屬性和社會屬性，既要完整規(guī)范，又要避免與其他近似概念混淆。通過分析其構(gòu)成要素，提煉出關(guān)鍵詞“地震發(fā)生時”、“特定區(qū)域”、“提前”、“警報”，采取省略式、場景式、獨立式的描述方式，組合而成為“地震預(yù)警”法律概念。地震預(yù)警的發(fā)布主體是政府；客體是特定區(qū)域內(nèi)受地震影響的單位和個人；提供相關(guān)技術(shù)服務(wù)應(yīng)符合國家法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；有關(guān)主體應(yīng)按過錯責(zé)任承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。“地震預(yù)警”法律概念及地震預(yù)警法律規(guī)范仍需進一步深入研究。