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        警惕工程思維治理過度干預(yù)農(nóng)村生活

        2022-01-10 09:17:44呂德文
        南風(fēng)窗 2022年1期
        關(guān)鍵詞:基層國家工程

        呂德文

        一段時間以來,環(huán)境治理已經(jīng)成為國家治理的重要內(nèi)容,與此同時,一些激進的環(huán)保措施也不斷成為基層治理沖突的導(dǎo)火索。沖突的根源在于——環(huán)境保護說到底是一項生活治理,它與人們的日常生活密切相關(guān),治理績效取決于生活方式的變革。在這個意義上,基層治理正在經(jīng)歷一場根本性的目標迭代,從傳統(tǒng)意義上的工程建設(shè)轉(zhuǎn)向?qū)鶎由罘绞降闹厮堋?/p>

        而以目標明確、過程可控、責(zé)任可查為特征,盡量排除不確定性的工程治理方式,在治理的目標、內(nèi)容和方法上都與生活治理之間存在天然的沖突。換言之,社會工程式的治理方式,并不一定切合農(nóng)村基層實際,亟待全方位的治理迭代。

        中國式現(xiàn)代化是建立在對經(jīng)濟、社會和文化改造的基礎(chǔ)之上的。

        客觀上,如果沒有一系列有組織、有計劃的社會工程實踐,就不可能有中國如今的發(fā)展格局。1949年以后的社會改造,包括土地改革、促進男女平等、提高識字率、發(fā)展鄉(xiāng)村衛(wèi)生健康事業(yè)等,幾乎將舊的社會機制翻轉(zhuǎn)了一遍,是現(xiàn)代社會得以形成的基石。

        再往前回溯,歷史上,大型水利工程和帝國體制更是相互形塑。某種意義上,中國能在農(nóng)業(yè)社會時代建立較為成熟的官僚體制和相對成功的中央集權(quán),很可能是源自在應(yīng)對災(zāi)害、興修水利的過程中提高了國家的組織動員和協(xié)調(diào)能力。而圍繞著水利建設(shè)和水權(quán)分配,基層社會沖突甚為常見,卻也促進了“社會”的發(fā)達。比如,很多地方在歷史上便存在水利興修和協(xié)調(diào)使用的社會組織,地方精英和士紳的功能也在于維持秩序、調(diào)解糾紛。

        任何基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的大型工程要有效舉辦,并能夠得到持續(xù)良好的運轉(zhuǎn),必定要求“社會”的構(gòu)建。在漫長的農(nóng)業(yè)社會史中,小農(nóng)經(jīng)濟一直占據(jù)主導(dǎo)地位。小農(nóng)分散,需要組織與合作,這一過程是一項極端重要的社會工程。本質(zhì)上,社會治理的核心并不僅僅是將國家資源轉(zhuǎn)化為工程項目,更重要的是要通過工程建設(shè)來改造社會。

        僅僅是從鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史看,新中國有過不少成功的治理實踐。比如,人民公社時代對鄉(xiāng)村社會的集體化改造奠定了農(nóng)田水利建設(shè)的組織基礎(chǔ),乃至于依靠基層組織來實施的共同生產(chǎn)在人民公社解體后仍然具有鮮活的生命力。那些保持了原有的用水、土地使用等制度的地方,其社會秩序必定比較有序,集體行動能力更容易達成,也就更容易應(yīng)對新一輪的轟轟烈烈的社會工程建設(shè)。比如,那些仍然保留著“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”(三年局部調(diào)整,減了人口的家庭將土地調(diào)整到增加人口的家庭,其他家庭保持不變;五年大調(diào)整,所有土地先收回,再按照每戶人口重新分配)的村莊,更容易解決土地細碎化問題,有利于土地整治、水利工程建設(shè)項目的實施。

        當(dāng)前,工程思維已經(jīng)成了國家治理體系的基因,依靠工程項目的管理方法來開展各項治理活動,已成常例。近年來,隨著涉農(nóng)資金逐年增加,農(nóng)田水利、土地整理、道路、電力、網(wǎng)絡(luò)“村村通”等項目不斷增加。

        而從精準扶貧、人居環(huán)境治理到鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的實施,均以“攻堅”“行動”等項目制的形式加以開展,從本質(zhì)上而言,是由一個個具體工程所組合而成的農(nóng)村社會改造工程——國家制定嚴格的目標和標準,派遣扶貧工作隊、駐村工作組、專項小組等“施工隊”,并對各項工程實施過程開展督查、檢驗、考核,以此進行項目監(jiān)理,最終,通過多種形式的量化指標,對項目實施的情況進行考核評估。

        簡言之,我們不僅在重大工程和科技創(chuàng)新上建立了舉國體制,在社會建設(shè)領(lǐng)域也以項目工程的形式推動工作,幾乎所有國家治理任務(wù)都實現(xiàn)了專項化管理,國家治理體系被改造成由諸多任務(wù)小組組成的項目工程施工體系。這一體系追求標準化、可控性、閉環(huán)性,可謂是人力、物力和財力等國家治理資源等的重新組織。

        但是,如今農(nóng)村社會卻不斷原子化,如果不重塑基層社會,國家治理在農(nóng)村會碰到極大困難。比如,一些農(nóng)村建設(shè)項目之浪費,觸目驚心。農(nóng)村稅費改革以后,花費巨額的水利工程,卻因為農(nóng)民無法組織起來灌溉用水,常年荒廢,依據(jù)筆者的調(diào)研經(jīng)驗,這種狀況至今有過之無不及。中部某縣地以提高土地質(zhì)量為目的的土地整治項目雖然花費巨大,卻因工程實施無法顧及當(dāng)?shù)氐耐临|(zhì)、水系、耕作習(xí)慣等實際情況,反而使得土地耕作質(zhì)量下降,群眾不滿意,鄉(xiāng)村兩級組織焦頭爛額。

        麻煩在于,今天的基層治理正在經(jīng)歷迭代,無法服務(wù)于工程項目和社會改造之間的有效協(xié)調(diào)。甚至于基層治理體系本身也陷入“兩邊不討好”的困境之中,出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。

        基層治理迭代主要體現(xiàn)在兩個方面:

        一是基層政府從基層治理者變成了項目協(xié)調(diào)者和施工員。

        治理者具有極強的政治動能,其治理行為并不僅僅是為了完成具體的任務(wù)和事項,而是在做工作的過程中形成和被治理者的緊密聯(lián)系,并以此獲得群眾的認可和治理合法性。而當(dāng)前的國家治理體系被改造成各個項目組的組合單位后,基層政府中國家治理體系中的基石地位就難以凸顯,反而降格為負責(zé)項目落地的施工員或協(xié)調(diào)者,成為一個被動的治理主體。

        最為嚴重的是,基層政府失去了政治動能,很多看似是政治性極強的工作,也僅僅是因為在政策序列中占有優(yōu)先位置,需要投入更多的人力、物力和注意力而已?;鶎庸ぷ鞯暮诵牟⒉皇菑膶嵸|(zhì)上增強任務(wù)的戰(zhàn)略性和政治性,在任務(wù)完成的過程中動員群眾,進而增強群眾對國家政策的認知;而是特指“時間緊、任務(wù)重”這一工作特性,基層需要采取更多策略完成上級任務(wù)。

        二是農(nóng)村社會從一個自洽的生活共同體蛻化為一個喪失機能的生活單元。

        過往很長一段歷史時期,國家對農(nóng)民生活領(lǐng)域的介入極其有限,農(nóng)村社會可以自我循環(huán)。現(xiàn)如今,農(nóng)村社會已經(jīng)失去了自我調(diào)節(jié)功能,村莊乃至于家庭的矛盾都無法通過社會機制自我修復(fù),基層政府被迫介入農(nóng)民生活領(lǐng)域。一些地區(qū)的基層派出所警務(wù)活動并不多,但諸如調(diào)解家庭糾紛等非警務(wù)活動卻占據(jù)極多警力。在很多地方,鄉(xiāng)村中有任何矛盾糾紛,首先想到的不是找中間人或村干部調(diào)解,而是通過打110和12345等熱線,寄希望于國家專門機關(guān)的介入。一旦這些專門機關(guān)介入不及時,失去自我調(diào)節(jié)功能的鄉(xiāng)村社會,社會矛盾便可能積累和激活,進而釀出重大案情。

        基層治理迭代造成了一個極為矛盾的現(xiàn)象。

        一方面,在國家治理體系中,基層政府越來越成為國家治理工程的施工隊員,基層社會治理的規(guī)劃與其無關(guān),甚至目標內(nèi)涵都不為其所知,卻在實施過程中被嚴格監(jiān)管,基層干部成了“拿錢的辦事員”。因為基層干部無法向群眾有效傳遞各個治理任務(wù)的實質(zhì)內(nèi)涵,亦無法因地制宜地執(zhí)行這些任務(wù),群眾也就無法認可基層工作,基層干部的政治效能感也就極大降低,認為自己的參與完全無法影響到政府的決策和行動??陀^上,近些年來國家治理的任務(wù)完成了不少,但基層治理的能力和效率卻未必同步提升,群眾的政治效能感也未必有提高。

        另一方面,基層政府承擔(dān)了越來越多服務(wù)于社會改造的任務(wù),儼然成為基層社會的引導(dǎo)者和群眾生活的安置者。近些年來,國家對農(nóng)民生活全方位介入,通過移風(fēng)易俗等措施,對農(nóng)村高價彩禮、人情負擔(dān)重、農(nóng)村賭博、輕養(yǎng)厚葬等農(nóng)村文化失調(diào)進行干預(yù);通過人居環(huán)境治理行動,對農(nóng)民生活習(xí)慣等進行了干預(yù)。生活治理已經(jīng)成為基層治理的最重要的內(nèi)容——一部分生活治理,是國家干預(yù)項目,基層政府作為施工員的身份出現(xiàn);一部分生活治理,則是群眾要求的結(jié)果,基層政府被迫介入其中而不可自拔。無論哪一種生活治理,基層政府都具有被動性和消極性。

        可以這樣認為,當(dāng)前大多數(shù)基層治理矛盾,均集中于生活治理領(lǐng)域。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn),當(dāng)前基層治理最大的資源投入,恰恰是不切實際地介入農(nóng)民生活領(lǐng)域。比如,不少普通村莊的集體經(jīng)濟開支,并不是村干部報酬,也不是辦公經(jīng)費,甚至不是舉辦公益事業(yè),而是人居環(huán)境治理。東部某村集體收入僅1萬元,但一年的環(huán)境衛(wèi)生支出在10萬元左右;華北某村一年集體收入僅5萬元,環(huán)境衛(wèi)生費用就達到4萬元;中部某個“美麗鄉(xiāng)村”示范點,村級支出不斷加大,當(dāng)前已經(jīng)負債百萬。

        很多地方為了建立長效化的人居環(huán)境治理機制,均通過市場化的方式維護村莊環(huán)境衛(wèi)生。于是乎,村莊社會風(fēng)氣在一夜之間倒退,人們都習(xí)慣性依賴公共服務(wù),更加不注重清潔衛(wèi)生。華北某縣的縣長感嘆,他轄區(qū)的村民連“各家自掃門前雪”都做不到,都在等待環(huán)衛(wèi)工來清掃門前垃圾。有一次,縣機關(guān)組織干部到某村開展組織活動,幫忙清潔村莊,結(jié)果干部在打掃衛(wèi)生,村民卻在一旁邊嗑瓜子邊對干部指指點點。

        可以這樣認為,當(dāng)前大多數(shù)基層治理矛盾,均集中于生活治理領(lǐng)域。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn),當(dāng)前基層治理最大的資源投入,恰恰是不切實際地介入農(nóng)民生活領(lǐng)域。

        很多地方的基層組織并不是不知道市場化的人居環(huán)境管理機制的問題所在,但上級只對項目結(jié)果感興趣,規(guī)定在一定的時間范圍內(nèi)達到一定的標準,并不在意各地有別,教育群眾有個過程,而唯有“政府兜底+市場服務(wù)”能夠滿足國家治理的項目標準要求。

        從國家治理的規(guī)律而言,社會工程思維有其優(yōu)勢,亦有其局限性。對于那些國家重大專項任務(wù)而言,項目制的形式有利于發(fā)揮舉國體制、集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。這些任務(wù),一般都集中于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),和基層社會的復(fù)雜性保持一定距離,亦不會在實施過程中改變?nèi)藗兊纳罘绞?,可以實現(xiàn)閉環(huán)管理。某種意義上,中國之所以能夠在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)現(xiàn)代化趕超,得益于源自農(nóng)業(yè)社會、成熟于工業(yè)化時代的項目治國實踐。

        但是,農(nóng)村社會某種意義上是一個時空壓縮的社會,既有農(nóng)業(yè)社會時代形成的閑散的、節(jié)奏較慢的相對自洽生活方式,也有工業(yè)社會塑造的有紀律、節(jié)奏快且高度理性的現(xiàn)代生活方式,亦在接受后現(xiàn)代、個性化的生活方式?jīng)_擊。以工程思維,用項目制的方式實施社會治理,并不契合大多數(shù)生活治理領(lǐng)域?!碍h(huán)保”“節(jié)能減排”等風(fēng)暴式的治理手段影響到人們的基本生活,必定會引起極大的基層矛盾。

        在這個意義上,治理迭代還需要時間。其關(guān)鍵是,要讓國家治理工程和基層社會轉(zhuǎn)型相匹配,而基層政府不該是施工隊員,而必須是擁有政治效能的治理主體。具體而言,需要全方位地向基層“放權(quán)賦能”。“放權(quán)”的關(guān)鍵不在于將上級行政部門的職權(quán)下放給基層組織,而是要讓基層組織擁有根據(jù)地方情況和事情的輕重緩急,自主安排事務(wù)的權(quán)力?!百x能”的關(guān)鍵亦非下沉治理資源,而是要讓基層從督查檢查考核等事務(wù)中解脫出來,讓其真正有時間做群眾工作,和群眾打成一片。

        基層必須從工程治理體系中解放出來。

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