呂德文

一段時間以來，環(huán)境治理已經(jīng)成為國家治理的重要內(nèi)容，與此同時，一些激進的環(huán)保措施也不斷成為基層治理沖突的導火索。沖突的根源在于——環(huán)境保護說到底是一項生活治理，它與人們的日常生活密切相關(guān)，治理績效取決于生活方式的變革。在這個意義上，基層治理正在經(jīng)歷一場根本性的目標迭代，從傳統(tǒng)意義上的工程建設(shè)轉(zhuǎn)向?qū)鶎由罘绞降闹厮堋?/p>

而以目標明確、過程可控、責任可查為特征，盡量排除不確定性的工程治理方式，在治理的目標、內(nèi)容和方法上都與生活治理之間存在天然的沖突。換言之，社會工程式的治理方式，并不一定切合農(nóng)村基層實際，亟待全方位的治理迭代。

中國式現(xiàn)代化是建立在對經(jīng)濟、社會和文化改造的基礎(chǔ)之上的。

客觀上，如果沒有一系列有組織、有計劃的社會工程實踐，就不可能有中國如今的發(fā)展格局。1949年以后的社會改造，包括土地改革、促進男女平等、提高識字率、發(fā)展鄉(xiāng)村衛(wèi)生健康事業(yè)等，幾乎將舊的社會機制翻轉(zhuǎn)了一遍，是現(xiàn)代社會得以形成的基石。

再往前回溯，歷史上，大型水利工程和帝國體制更是相互形塑。某種意義上，中國能在農(nóng)業(yè)社會時代建立較為成熟的官僚體制和相對成功的中央集權(quán)，很可能是源自在應對災害、興修水利的過程中提高了國家的組織動員和協(xié)調(diào)能力。而圍繞著水利建設(shè)和水權(quán)分配，基層社會沖突甚為常見，卻也促進了“社會”的發(fā)達。比如，很多地方在歷史上便存在水利興修和協(xié)調(diào)使用的社會組織，地方精英和士紳的功能也在于維持秩序、調(diào)解糾紛。

任何基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的大型工程要有效舉辦，并能夠得到持續(xù)良好的運轉(zhuǎn)，必定要求“社會”的構(gòu)建。在漫長的農(nóng)業(yè)社會史中，小農(nóng)經(jīng)濟一直占據(jù)主導地位。小農(nóng)分散，需要組織與合作，這一過程是一項極端重要的社會工程。本質(zhì)上，社會治理的核心并不僅僅是將國家資源轉(zhuǎn)化為工程項目，更重要的是要通過工程建設(shè)來改造社會。

僅僅是從鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史看，新中國有過不少成功的治理實踐。比如，人民公社時代對鄉(xiāng)村社會的集體化改造奠定了農(nóng)田水利建設(shè)的組織基礎(chǔ)，乃至于依靠基層組織來實施的共同生產(chǎn)在人民公社解體后仍然具有鮮活的生命力。那些保持了原有的用水、土地使用等制度的地方，其社會秩序必定比較有序，集體行動能力更容易達成，也就更容易應對新一輪的轟轟烈烈的社會工程建設(shè)。比如，那些仍然保留著“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”（三年局部調(diào)整，減了人口的家庭將土地調(diào)整到增加人口的家庭，其他家庭保持不變；五年大調(diào)整，所有土地先收回，再按照每戶人口重新分配）的村莊，更容易解決土地細碎化問題，有利于土地整治、水利工程建設(shè)項目的實施。

當前，工程思維已經(jīng)成了國家治理體系的基因，依靠工程項目的管理方法來開展各項治理活動，已成常例。近年來，隨著涉農(nóng)資金逐年增加，農(nóng)田水利、土地整理、道路、電力、網(wǎng)絡“村村通”等項目不斷增加。

而從精準扶貧、人居環(huán)境治理到鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的實施，均以“攻堅”“行動”等項目制的形式加以開展，從本質(zhì)上而言，是由一個個具體工程所組合而成的農(nóng)村社會改造工程——國家制定嚴格的目標和標準，派遣扶貧工作隊、駐村工作組、專項小組等“施工隊”，并對各項工程實施過程開展督查、檢驗、考核，以此進行項目監(jiān)理，最終，通過多種形式的量化指標，對項目實施的情況進行考核評估。

簡言之，我們不僅在重大工程和科技創(chuàng)新上建立了舉國體制，在社會建設(shè)領(lǐng)域也以項目工程的形式推動工作，幾乎所有國家治理任務都實現(xiàn)了專項化管理，國家治理體系被改造成由諸多任務小組組成的項目工程施工體系。這一體系追求標準化、可控性、閉環(huán)性，可謂是人力、物力和財力等國家治理資源等的重新組織。

但是，如今農(nóng)村社會卻不斷原子化，如果不重塑基層社會，國家治理在農(nóng)村會碰到極大困難。比如，一些農(nóng)村建設(shè)項目之浪費，觸目驚心。農(nóng)村稅費改革以后，花費巨額的水利工程，卻因為農(nóng)民無法組織起來灌溉用水，常年荒廢，依據(jù)筆者的調(diào)研經(jīng)驗，這種狀況至今有過之無不及。中部某縣地以提高土地質(zhì)量為目的的土地整治項目雖然花費巨大，卻因工程實施無法顧及當?shù)氐耐临|(zhì)、水系、耕作習慣等實際情況，反而使得土地耕作質(zhì)量下降，群眾不滿意，鄉(xiāng)村兩級組織焦頭爛額。

麻煩在于，今天的基層治理正在經(jīng)歷迭代，無法服務于工程項目和社會改造之間的有效協(xié)調(diào)。甚至于基層治理體系本身也陷入“兩邊不討好”的困境之中，出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。

基層治理迭代主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是基層政府從基層治理者變成了項目協(xié)調(diào)者和施工員。

治理者具有極強的政治動能，其治理行為并不僅僅是為了完成具體的任務和事項，而是在做工作的過程中形成和被治理者的緊密聯(lián)系，并以此獲得群眾的認可和治理合法性。而當前的國家治理體系被改造成各個項目組的組合單位后，基層政府中國家治理體系中的基石地位就難以凸顯，反而降格為負責項目落地的施工員或協(xié)調(diào)者，成為一個被動的治理主體。

最為嚴重的是，基層政府失去了政治動能，很多看似是政治性極強的工作，也僅僅是因為在政策序列中占有優(yōu)先位置，需要投入更多的人力、物力和注意力而已?；鶎庸ぷ鞯暮诵牟⒉皇菑膶嵸|(zhì)上增強任務的戰(zhàn)略性和政治性，在任務完成的過程中動員群眾，進而增強群眾對國家政策的認知；而是特指“時間緊、任務重”這一工作特性，基層需要采取更多策略完成上級任務。

二是農(nóng)村社會從一個自洽的生活共同體蛻化為一個喪失機能的生活單元。

過往很長一段歷史時期，國家對農(nóng)民生活領(lǐng)域的介入極其有限，農(nóng)村社會可以自我循環(huán)。現(xiàn)如今，農(nóng)村社會已經(jīng)失去了自我調(diào)節(jié)功能，村莊乃至于家庭的矛盾都無法通過社會機制自我修復，基層政府被迫介入農(nóng)民生活領(lǐng)域。一些地區(qū)的基層派出所警務活動并不多，但諸如調(diào)解家庭糾紛等非警務活動卻占據(jù)極多警力。在很多地方，鄉(xiāng)村中有任何矛盾糾紛，首先想到的不是找中間人或村干部調(diào)解，而是通過打110和12345等熱線，寄希望于國家專門機關(guān)的介入。一旦這些專門機關(guān)介入不及時，失去自我調(diào)節(jié)功能的鄉(xiāng)村社會，社會矛盾便可能積累和激活，進而釀出重大案情。

基層治理迭代造成了一個極為矛盾的現(xiàn)象。

一方面，在國家治理體系中，基層政府越來越成為國家治理工程的施工隊員，基層社會治理的規(guī)劃與其無關(guān)，甚至目標內(nèi)涵都不為其所知，卻在實施過程中被嚴格監(jiān)管，基層干部成了“拿錢的辦事員”。因為基層干部無法向群眾有效傳遞各個治理任務的實質(zhì)內(nèi)涵，亦無法因地制宜地執(zhí)行這些任務，群眾也就無法認可基層工作，基層干部的政治效能感也就極大降低，認為自己的參與完全無法影響到政府的決策和行動。客觀上，近些年來國家治理的任務完成了不少，但基層治理的能力和效率卻未必同步提升，群眾的政治效能感也未必有提高。

另一方面，基層政府承擔了越來越多服務于社會改造的任務，儼然成為基層社會的引導者和群眾生活的安置者。近些年來，國家對農(nóng)民生活全方位介入，通過移風易俗等措施，對農(nóng)村高價彩禮、人情負擔重、農(nóng)村賭博、輕養(yǎng)厚葬等農(nóng)村文化失調(diào)進行干預；通過人居環(huán)境治理行動，對農(nóng)民生活習慣等進行了干預。生活治理已經(jīng)成為基層治理的最重要的內(nèi)容——一部分生活治理，是國家干預項目，基層政府作為施工員的身份出現(xiàn)；一部分生活治理，則是群眾要求的結(jié)果，基層政府被迫介入其中而不可自拔。無論哪一種生活治理，基層政府都具有被動性和消極性。

可以這樣認為，當前大多數(shù)基層治理矛盾，均集中于生活治理領(lǐng)域。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前基層治理最大的資源投入，恰恰是不切實際地介入農(nóng)民生活領(lǐng)域。比如，不少普通村莊的集體經(jīng)濟開支，并不是村干部報酬，也不是辦公經(jīng)費，甚至不是舉辦公益事業(yè)，而是人居環(huán)境治理。東部某村集體收入僅1萬元，但一年的環(huán)境衛(wèi)生支出在10萬元左右；華北某村一年集體收入僅5萬元，環(huán)境衛(wèi)生費用就達到4萬元；中部某個“美麗鄉(xiāng)村”示范點，村級支出不斷加大，當前已經(jīng)負債百萬。

很多地方為了建立長效化的人居環(huán)境治理機制，均通過市場化的方式維護村莊環(huán)境衛(wèi)生。于是乎，村莊社會風氣在一夜之間倒退，人們都習慣性依賴公共服務，更加不注重清潔衛(wèi)生。華北某縣的縣長感嘆，他轄區(qū)的村民連“各家自掃門前雪”都做不到，都在等待環(huán)衛(wèi)工來清掃門前垃圾。有一次，縣機關(guān)組織干部到某村開展組織活動，幫忙清潔村莊，結(jié)果干部在打掃衛(wèi)生，村民卻在一旁邊嗑瓜子邊對干部指指點點。

可以這樣認為，當前大多數(shù)基層治理矛盾，均集中于生活治理領(lǐng)域。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前基層治理最大的資源投入，恰恰是不切實際地介入農(nóng)民生活領(lǐng)域。

很多地方的基層組織并不是不知道市場化的人居環(huán)境管理機制的問題所在，但上級只對項目結(jié)果感興趣，規(guī)定在一定的時間范圍內(nèi)達到一定的標準，并不在意各地有別，教育群眾有個過程，而唯有“政府兜底+市場服務”能夠滿足國家治理的項目標準要求。

從國家治理的規(guī)律而言，社會工程思維有其優(yōu)勢，亦有其局限性。對于那些國家重大專項任務而言，項目制的形式有利于發(fā)揮舉國體制、集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。這些任務，一般都集中于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，和基層社會的復雜性保持一定距離，亦不會在實施過程中改變?nèi)藗兊纳罘绞?，可以實現(xiàn)閉環(huán)管理。某種意義上，中國之所以能夠在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)現(xiàn)代化趕超，得益于源自農(nóng)業(yè)社會、成熟于工業(yè)化時代的項目治國實踐。

但是，農(nóng)村社會某種意義上是一個時空壓縮的社會，既有農(nóng)業(yè)社會時代形成的閑散的、節(jié)奏較慢的相對自洽生活方式，也有工業(yè)社會塑造的有紀律、節(jié)奏快且高度理性的現(xiàn)代生活方式，亦在接受后現(xiàn)代、個性化的生活方式?jīng)_擊。以工程思維，用項目制的方式實施社會治理，并不契合大多數(shù)生活治理領(lǐng)域?！碍h(huán)保”“節(jié)能減排”等風暴式的治理手段影響到人們的基本生活，必定會引起極大的基層矛盾。

在這個意義上，治理迭代還需要時間。其關(guān)鍵是，要讓國家治理工程和基層社會轉(zhuǎn)型相匹配，而基層政府不該是施工隊員，而必須是擁有政治效能的治理主體。具體而言，需要全方位地向基層“放權(quán)賦能”。“放權(quán)”的關(guān)鍵不在于將上級行政部門的職權(quán)下放給基層組織，而是要讓基層組織擁有根據(jù)地方情況和事情的輕重緩急，自主安排事務的權(quán)力?！百x能”的關(guān)鍵亦非下沉治理資源，而是要讓基層從督查檢查考核等事務中解脫出來，讓其真正有時間做群眾工作，和群眾打成一片。

基層必須從工程治理體系中解放出來。