龐曉媚，陳 璐，周劍云，黃暄雯 ，溫墨緣

前言

廣州作為中國近代第一個(gè)建制城市，其城市建設(shè)管理不僅滲透著西方技術(shù)、理念制度的影響；同時(shí)也是2000 余年城市行政發(fā)展歷史的脈絡(luò)相承。廣州城市管理機(jī)構(gòu)的演變，對于認(rèn)識(shí)城市治理、研究我國規(guī)劃建設(shè)管理有極其重要的意義。

但從學(xué)術(shù)界對廣州城市發(fā)展歷史的研究來看，對于明清之前的城市管理的研究內(nèi)容非常少，部分學(xué)者注重廣州城市物質(zhì)空間，探討空間發(fā)展演化的規(guī)律特征，忽略其內(nèi)在的制度層面[1-4]；部分學(xué)者研究廣州明清時(shí)期的基層管理制度，但多局限在縣以下的鄉(xiāng)村區(qū)域[5-6]，缺失相應(yīng)的城市管理部分；部分學(xué)者關(guān)注晚清或民國某個(gè)特定歷史時(shí)期的城市管理或市政制度[7-9]，忽略了廣州市古代的制度淵源，也難以體現(xiàn)各個(gè)因素在長歷史階段的演變及其相互作用?？梢?，廣州城市管理的歷史演變研究缺乏從古代到近代的轉(zhuǎn)型研究。廣州古代缺乏相應(yīng)的城市治理機(jī)構(gòu)，城市管理的職能附屬于地方行政機(jī)構(gòu)，1857～1861年期間，英法聯(lián)軍占領(lǐng)廣州，脅迫廣東地方官員共同管制廣州近四年時(shí)間，是促使廣州城市管理發(fā)生根本性變革的開端，其根本性差異在于城市管理機(jī)構(gòu)的角色和職能轉(zhuǎn)變。

因此，本文通過研究相關(guān)歷史文獻(xiàn)、古籍，梳理廣州古代至民國初期城市管理相關(guān)的官制、職能范圍以及行政機(jī)構(gòu)的演變，通過研究城市發(fā)展以及城市職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系，清晰的呈現(xiàn)城市管理職能與原有地方行政機(jī)構(gòu)的演化關(guān)系，揭示近代廣州公共管制形成及公共服務(wù)職能產(chǎn)生的西方社會(huì)因素，并且對比廣州與西方市政廳職能、角色上的差異性，從管制與服務(wù)的角度進(jìn)一步探討城市規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)對城市發(fā)展的影響，有助于理解我國規(guī)劃建設(shè)管理的制度延續(xù)性，完善廣州城市歷史研究體系。

1 地方行政機(jī)構(gòu)與城市管理機(jī)構(gòu)概念辨析

機(jī)構(gòu)是職能的載體，行政機(jī)構(gòu)是行政管理活動(dòng)的重要主體，地方行政機(jī)構(gòu)是相對于中央行政機(jī)構(gòu)而言，作為地方行政權(quán)力和政府職能的物質(zhì)載體。而獨(dú)立的城市管理機(jī)構(gòu)是城市發(fā)展目標(biāo)和治理職能的具體承擔(dān)者，是城市發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。

對于廣州而言，從古代城市轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代城市的核心特征在于城市形態(tài)背后的組織載體，也即面向城市管理的這類機(jī)構(gòu)的角色與職能的轉(zhuǎn)變，最根本的變化是由管制型轉(zhuǎn)向服務(wù)型過度。值得注意的是，我國古代的“城市”與西方社會(huì)的“城市”存在內(nèi)涵差異。在西方語境中城市（city，town）既是實(shí)體的（urban area），也是制度的（municipality）[10]。而在中國古代語境中，“城市”是由城墻為邊界的“城”和交易的場所“市”兩種具有特定性質(zhì)的區(qū)域組成。20 世紀(jì)前后，受到西方思想與制度的影響，中國的城市發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代意義的城市實(shí)質(zhì)是一個(gè)特定的實(shí)體性治理單元，包含功能、權(quán)力、邊界三個(gè)核心要素[11]。治理功能、權(quán)力的不同是城市區(qū)別于鄉(xiāng)村的核心。1921 年以孫科為代表在廣州推行的市政改革，建立廣州“市制”，包含了組織、政治、法律等方面的所謂城市“制度”的含義。而市政廳的重要組成部分——工務(wù)局的成立標(biāo)志著廣州開始擁有對城市規(guī)劃管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，使得規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)從城市管理職能中獨(dú)立出來，很大程度上加快了廣州城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程。

2 古代廣州城的發(fā)展與行政體系的演變

2.1 城市作為“城堡”階段——以占領(lǐng)和統(tǒng)治為主的城市職能

中國古代城市大多是在官署治所的基礎(chǔ)上演化而來，以廣州表現(xiàn)的最為典型。“城”或“堡”是占領(lǐng)區(qū)域的標(biāo)志，也是統(tǒng)治區(qū)域的工具。其占有范圍不僅限于城墻的范圍，還包括廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)。為實(shí)現(xiàn)占領(lǐng)的目標(biāo)，“城”的基本功能包括君主及其保衛(wèi)和服務(wù)人員的居住、屯兵兵營、倉儲(chǔ)、監(jiān)獄等，后來演化為服務(wù)區(qū)域市場交易，以及教化民眾的宗教、文化、教育場所。廣州“城”的發(fā)展也是在秦代的南海尉衙基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)建。秦三十三年（前214 年），秦始皇平定了嶺南，南?？の救螄淘诜x址，修筑番禺城（史稱任囂城）[12]。秦末大亂時(shí)，趙佗割據(jù)嶺南，漢高祖三年（前204）建立南越國，定都番禺，并在番禺城基礎(chǔ)上擴(kuò)建，人稱趙佗城[13]（圖1）。秦代的廣州城是中央政府的地方占領(lǐng)機(jī)構(gòu)，漢的南越國時(shí)期為區(qū)域統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，廣州城僅僅是占領(lǐng)的標(biāo)志以及統(tǒng)治的中心。

圖1 秦任囂城、趙佗城位置示意圖

據(jù)清代各版本《廣州府志》中的職官表記載，秦代建城以來，廣州為南?？ぶ危钦沃行?，官府所在，由行政長官直接掌管一郡的軍、民行政；晉代專門設(shè)立了“門下賊曹”掌盜賊警衛(wèi)事，對治安進(jìn)行管理；至隋代，郡守之下的官制已經(jīng)進(jìn)行了管理職能的細(xì)化，設(shè)置主簿、功曹、西曹及金戶兵法士多類曹員，以及專門掌管市場的“市令”（圖2），管理職能的多元化反應(yīng)了城市功能的多元化。

圖2 隋代行政機(jī)構(gòu)組織簡圖

從官職體系的變化可以看出，秦代廣州城已經(jīng)逐步從最初的軍事占領(lǐng)，逐步向城市治安、社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理等職能拓展。

2.2 唐宋坊市的發(fā)展——區(qū)域中心的轉(zhuǎn)變

唐宋時(shí)期隨著海上貿(mào)易、商業(yè)及手工業(yè)的發(fā)展，城市規(guī)模逐漸擴(kuò)大（圖3、4）。城市職能在加強(qiáng)統(tǒng)治的基礎(chǔ)上向區(qū)域中心擴(kuò)展。公元917 年，劉巖建立南漢國后，仿照唐朝都城長安建制營建興王府[14]，包括宮城、皇城和郭城。皇城之南為郭城，布列中軸大街左右的坊市，稱“左街”和“右街”，是人口稠密的居住區(qū)，并且設(shè)立左右街使進(jìn)行居民區(qū)管理[1]。唐代還劃設(shè)“市區(qū)1）”供外國商人聚居。宋代出于加強(qiáng)軍事防御目的，對廣州城進(jìn)行擴(kuò)建加固，包括城、濠、門、橋、渠、及學(xué)校、貢院在內(nèi)的建設(shè)等都是由負(fù)責(zé)地方軍事的經(jīng)略安撫司管理，歷經(jīng)數(shù)任經(jīng)略使2），最終形成“宋三城”（東城、西城和子城）[15]。其中，修建的西城的目的便是為了保護(hù)商業(yè)區(qū)，由此城內(nèi)形成官衙區(qū)、商業(yè)區(qū)與居民區(qū)[16]。

圖3 南漢興王府城址示意圖

圖4 宋代廣州城示意圖

唐宋期間廣州城市管理最大的變化則是對坊市的管理及干預(yù)由高度的強(qiáng)制、直接管理到逐漸寬松化、間接管理。唐中期以前，坊市實(shí)行嚴(yán)格的分離制度，并設(shè)有“坊正3）”進(jìn)行管理，實(shí)行嚴(yán)格的宵禁制度，建立社會(huì)秩序以維護(hù)封建統(tǒng)治的穩(wěn)定。至宋代，在坊之上設(shè)廂，形成廂坊兩級管理制。另外，從相關(guān)官職及管理機(jī)構(gòu)的演變看，隋唐以來，廣州都設(shè)有“市令”，對市場的設(shè)置、交易的時(shí)間、方式以及交易秩序等進(jìn)行直接管理和控制，在市場中起著重要作用（圖5）（圖中黃色部分可視為城市管理機(jī)構(gòu)，其余為地方管理機(jī)構(gòu)）。宋代以后，朝廷逐漸下放對具體交易場所的管理權(quán)，將管理市場的具體事務(wù)交予牙人、小吏。朝廷轉(zhuǎn)而側(cè)重于加強(qiáng)稅收機(jī)構(gòu)的完善并建構(gòu)了一套嚴(yán)密的稅務(wù)征收系統(tǒng)，從征收商稅的角度來實(shí)現(xiàn)對市場的管理[17]。在明成化《廣州志》中對宋代的官職記載中已經(jīng)沒有“市令”這一官職，而在本州中設(shè)有監(jiān)都場稅務(wù)文武二員，縣級如南?？h則是設(shè)有4 名監(jiān)管場稅的官員（圖6）。

圖5 唐代行政機(jī)構(gòu)組織簡圖

圖6 宋代行政機(jī)構(gòu)組織簡圖

由此可見，唐宋時(shí)期商品經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展促進(jìn)了城市管理制度的變化，并伴隨著新的機(jī)構(gòu)的設(shè)立。管制嚴(yán)格的坊市制度逐漸廢弛，商業(yè)管理權(quán)力的下放，使得市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力。同時(shí)，貿(mào)易、教育（府學(xué)、縣學(xué)）、宗教、文化等職能的興起，使得廣州區(qū)域中心職能得到強(qiáng)化。

2.3 元代“錄事司”的設(shè)立——城鄉(xiāng)分治的開始

元代廣州城市管理上出現(xiàn)的重大變革在于設(shè)立了“錄事司”這一獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)。司徒尚紀(jì)認(rèn)為，元代以前，廣州建城不建制[18]。建制城市的標(biāo)志是城市擁有明確的行政界線、專門的行政管理機(jī)構(gòu)[19]。錄事司的成立，讓廣州城市性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和功能等都發(fā)生很大改變，意義重大。

錄事司是金元時(shí)期非常普遍的管理城市民政的機(jī)構(gòu)。至元三十年（1293 年）全國共置有錄事司103 個(gè)，分屬于100 個(gè)城市[20]。其中廣州錄事司，“至元十六年立，以州之東城西城子城并番禺南海二縣在城民戶隸之”。錄事司實(shí)則把城內(nèi)人口、區(qū)域單獨(dú)劃分出來，形成一個(gè)與縣級平行的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行城市管理，但官職組成仍與縣衙非常相似4）（表1）。

表1 元代廣州錄事司與南海縣官職構(gòu)成對比

錄事司的建立開啟了城市獨(dú)立管理的制度變革。元大德《南海志》5）記載了元大德八年錄事司與其他七縣在人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的差異（圖7），并且詳細(xì)記載了稅糧、鹽課、商稅、酒課的情況，其中錄事司對商稅6）、酒課的貢獻(xiàn)很大，分別占總比重的90%、60%?？芍獜V州城內(nèi)商業(yè)活動(dòng)非常活躍，農(nóng)業(yè)人口極少。但是除南海番禺之外的五縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然占據(jù)主導(dǎo)。廣州作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心的城市職能得到凸顯。

圖7 元大德八年廣州路一司七縣人口產(chǎn)業(yè)比例分布

事實(shí)上，錄事司并非完全新生事物，各地的錄事司大多是廢宋代的廂、都監(jiān)司或元初的兵馬司而來7）?！对贰分须m未明確記載廣州錄事司的廢立淵源，但《南海志》對舊志中“廂”多次提及8），并記錄了元代的錄事司分為四隅，其中東南隅、西南隅各含四坊，東北隅一坊，西北隅含三坊；南?？h坊里的“城西廂”含九坊、“城北廂”含三坊；番禺縣坊里中的“子城廂”含一坊、“城南廂”含六坊、“城東廂”含七坊。這些詳盡描述，足以證明廣州廂坊制度的延續(xù)性（圖8）。

圖8 元代行政機(jī)構(gòu)組織簡圖

從管理內(nèi)容上看，錄事司—隅/廂—坊的三層管理形式與縣—廂—坊并無本質(zhì)差別，并沒有催生出更加多元化的現(xiàn)代城市管理職能，仍主要局限于戶口、治安及判案等民政行為。但是將城市區(qū)域單獨(dú)劃分，使得城市具備自身的行政區(qū)域與相應(yīng)的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，對城市發(fā)展與管理而言無疑是一個(gè)重大的變革。

2.4 明清南海番禺分治廣州——城市管理與行政界線的分離

明洪武三年（1370）在永嘉侯朱亮祖的主導(dǎo)下，廣州原有三城合并，明嘉靖四十三年（1564）又加筑外城，形成舊城中心區(qū)的輪廓[1]。清代廣州城基本延續(xù)了明代的總體格局。由于珠江沿岸新積灘地的不斷擴(kuò)大，商業(yè)在城外江邊繼續(xù)聚集。于清順治四年(1647 年)筑“東、西二翼城”，直至珠江邊9）。這是廣州城建史上最后一次的城池建設(shè)，至此，廣州的城垣格局已趨固定[2]。清代隨著海禁解除，移民、商業(yè)、資本的集中使得靠近十三行的西關(guān)等區(qū)域發(fā)展迅速，城市空間發(fā)展突破城墻，不斷向西、南、東三面拓展。

對于城市管理而言，原獨(dú)立管理城廂民政事務(wù)的錄事司被取消，明之后廣州由南海番禺兩縣分治東西（圖9），但廂坊管理體系得到了一定延續(xù)10）。兩縣中的坊、市有的在城內(nèi)，有的在城外11）。并且，廂坊后已逐步演變?yōu)榻?，如道光《南?？h志》記載，南海城內(nèi)街有四十七、新城內(nèi)街三十一、太平門外街一百三十四、西門外街三十六、大北門外街十三，分區(qū)內(nèi)有“街”、“約”、“鋪”、“里”、“巷”等街坊單位。

圖9 道光《南海縣志》縣治分界圖

從行政官職構(gòu)成上看，元代縣衙的丞、主簿、典吏、巡檢12）等核心官職在明清之后都得以延續(xù)（圖10、11），但相應(yīng)的行政管轄與權(quán)力范圍得到進(jìn)一步完善。清末，南海番禺都確立了相應(yīng)的“捕屬13）”范圍，包含城內(nèi)及鄰近城的城外區(qū)域，與捕屬區(qū)相對應(yīng)的城外各鄉(xiāng)村地區(qū)則是延續(xù)宋元以來的巡檢制度，由巡檢司統(tǒng)轄，水上居民歸河泊所管轄14）。從晚清各代的南海、番禺縣志也都收錄了捕屬圖（圖12、13）與各司圖，以地圖與文字的形式記錄了不同權(quán)力運(yùn)作、管轄的具體范圍，雖形成于兩縣分治之下，捕屬實(shí)則是社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義上的城市區(qū)域。

圖10 明代行政機(jī)構(gòu)組織簡圖

圖11 清代行政機(jī)構(gòu)組織簡圖

圖12 同治《南海縣志》捕屬圖（27-28 兩頁拼合）

圖13 同治《番禺縣志》捕屬圖（13-14 兩頁拼合）

因此，明清階段城市空間發(fā)展突破城垣，城墻不是區(qū)分城、鄉(xiāng)形態(tài)的分界，而基層行政的調(diào)整以捕屬分區(qū)為標(biāo)志，實(shí)則界定了現(xiàn)代意義的城市的范圍，即南海捕屬與番禺捕屬的范圍，捕屬區(qū)之外，是各巡檢司管理的鄉(xiāng)堡范圍。城鄉(xiāng)的范圍在空間上有了區(qū)分，空間形態(tài)上已有城市雛形，但仍沒有與行政管理范圍相適應(yīng)的正式權(quán)力機(jī)構(gòu)。

3 近現(xiàn)代廣州市政管理的發(fā)展

3.1 1857～1861 英法聯(lián)軍占領(lǐng)廣州的城市管理——公共管制的形成

1857 年12 月，英法聯(lián)軍攻占廣州，為了維持廣州的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，聯(lián)軍于1958 年初成立占領(lǐng)委員會(huì)來監(jiān)督扶持的廣州政府的工作，并成立了警察部隊(duì)，組成的警察隊(duì)伍分布在6 個(gè)區(qū)域，維持治安。占領(lǐng)初期，廣州城外團(tuán)練經(jīng)常襲擊。但在聯(lián)軍占領(lǐng)一年半后，隨著社會(huì)秩序逐漸穩(wěn)定、商業(yè)緩慢復(fù)蘇，廣州幾乎已經(jīng)看不到對外國人的敵意了[21]。

英法聯(lián)軍通過建立警察部隊(duì)進(jìn)行公共管制，以此維護(hù)社會(huì)秩序的方式也影響到了清末的保甲總局與之后的巡警總局。光緒元年（1875），廣東保甲總局設(shè)立，在老城、新城、東南關(guān)、西關(guān)、河南15）設(shè)立了保甲分局，延續(xù)了英法聯(lián)軍占領(lǐng)時(shí)期對社會(huì)秩序的管理方式，即分段巡查街道，維持社會(huì)治安，在管理區(qū)域上，明顯具有“城市性”。1903 年，保甲總局被改組為廣東巡警總局16），其總辦官職是在番禺南海兩縣縣官之上，監(jiān)管城區(qū)警務(wù)，兼負(fù)戶籍、衛(wèi)生、消防等一切市政管理。宣統(tǒng)三年（1911）南海捕屬下設(shè)六個(gè)警察分區(qū)17）?？梢娗迥r(shí)期，警政從地方行政機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來，并與縣政并立。伴隨著南海、番禺治權(quán)的萎縮，獨(dú)立的城市管理機(jī)構(gòu)正逐漸成型，警政管轄的正是南海番禺捕屬區(qū)，也即制度上的城廂范圍。

可見，在英法聯(lián)軍的影響下，廣州城市管理的目標(biāo)和內(nèi)容發(fā)生轉(zhuǎn)變，原有的城市保甲制度是一種自下而上的、被動(dòng)型的、維護(hù)個(gè)人或小團(tuán)體的保衛(wèi)制度，而英法聯(lián)軍占領(lǐng)廣州之后是主動(dòng)建立規(guī)則，通過警察機(jī)構(gòu)維持市場秩序，保障整體利益，是城市公共管制的開端。

3.2 沙面廣州租界的建設(shè)管理——公共服務(wù)職能的產(chǎn)生

1861 年中英、中法分別簽訂了《交換沙面英租界協(xié)定》和《交換沙面法租界協(xié)定》，英國人立即開始了對土地的開發(fā)與規(guī)劃，保留了部分土地用以修建領(lǐng)事館和教堂，其余地塊都以拍賣的形式出租給其他在廣州的外國人，并以英女王的名義發(fā)與契證，吸引私人投資從而分?jǐn)偨ㄔO(shè)成本，而法國人到1889 年期間一直保留著他們的土地。

英國人吸取了原十三行商會(huì)區(qū)狹窄擁擠容易產(chǎn)生火災(zāi)衛(wèi)生問題的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合西方的規(guī)劃理念，沙面形成了主次分明的道路系統(tǒng)，完整的綠化帶，逐漸成為外國商行、銀行、領(lǐng)事館、教堂的聚集區(qū)。事實(shí)上，到1865 年，沙面的大多數(shù)土地一直沒有開發(fā)，直到在英國領(lǐng)事的監(jiān)督下建立了一個(gè)權(quán)威的委員會(huì)來為集體利益工作，這個(gè)委員會(huì)被稱為“土地承租人委員會(huì)”（Committee of the renters of Land），1871 年被沙面“市政委員會(huì)（常被稱‘工部局’）18）”（Shameen Municipal Council）取代。市政委員會(huì)下設(shè)一個(gè)巡捕房，負(fù)責(zé)租界內(nèi)日常保衛(wèi)和簽發(fā)租界出入證。根據(jù)《王室契約》與《英國租界土地章程》，市政委員會(huì)不僅負(fù)責(zé)片區(qū)內(nèi)的稅收，還負(fù)責(zé)管理街道、橋梁、公共建筑、下水道等的鋪設(shè)與修理[22]。市政委員會(huì)將租地人繳納的稅金充作經(jīng)費(fèi)，牽頭興建沙面大型公共設(shè)施。如1910 年興建沙面水廠、水塔，供沙面租界自用，正是由市政委員會(huì)向沙面各住戶集資，并負(fù)責(zé)籌建、維修與管理[23]。

可見，沙面的建設(shè)為廣州近代化的城市建設(shè)與管理樹立了一個(gè)示范，推動(dòng)了廣州由古代城市轉(zhuǎn)向近代城市，為保護(hù)公共利益而進(jìn)行系統(tǒng)管理的公共機(jī)構(gòu)——市政委員會(huì)的出現(xiàn)使得城市公共服務(wù)能力提升，城市不再是一個(gè)簡單的建筑聚合體，而是一個(gè)具有完整組織形態(tài)的有機(jī)整體。

3.3 廣州市政管理機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)

英法聯(lián)軍建立的公共管制是以一個(gè)獨(dú)立的警察機(jī)構(gòu)對整個(gè)城區(qū)進(jìn)行治安維護(hù)，沙面的建設(shè)是構(gòu)建市政委員會(huì)提升城市公共服務(wù)能力，治安管制與市政服務(wù)的結(jié)合形成了晚清的巡警總局。巡警總局逐漸取代了原有的自下而上的街坊組織，并承擔(dān)統(tǒng)一的市政管理。根據(jù)1907 年《廣東巡警總局章程》，廣東參照日本東京警視廳并結(jié)合省內(nèi)情形，將巡警總局分為總務(wù)科、警政科、警法科、衛(wèi)生科（圖14），并對警察職能具體進(jìn)行了規(guī)范和明確，使得警察制度本身具有行政屬性，兼顧與公共治安、公共衛(wèi)生等一系列與公共利益相關(guān)聯(lián)的城市職能[24]。

圖14 清末廣東巡警總局官制

辛亥革命之后廣東軍政府設(shè)立的工務(wù)司和1918 年的市政公所，擁有一些城市建設(shè)和管理的權(quán)力，但是它們本質(zhì)上只不過是附屬省級機(jī)構(gòu)下主導(dǎo)拆除城墻，拓寬街道的行政單位，警察機(jī)構(gòu)才是當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)城市管理的主體機(jī)構(gòu)。如民國時(shí)期廣州的住宅報(bào)建制度（行政許可制度）是從1914 年警察廳主管城市事務(wù)時(shí)期開始的。各類建設(shè)的報(bào)建需通過警署、警察廳審批，違章建設(shè)也由警察署查處，可見，警察廳、署成為近代城市管理與建設(shè)的主要執(zhí)行主體部門。警察制度的公共性，推動(dòng)了城市管理機(jī)構(gòu)公共管理技能的進(jìn)步。

民國初期，在不斷高漲的“民主”、“地方自治”等呼聲中，廣東省進(jìn)行了市政改革。當(dāng)時(shí)，作為市政改組法制編纂委員會(huì)之一的孫科，憑借其在美留學(xué)多年，專門研究過多國市政，因此以他主稿起草的《廣州市暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）為根據(jù)，成立了廣州市政廳。市政廳下設(shè)財(cái)政、工務(wù)、公安、衛(wèi)生、公用、教育六局（圖15）。市長和六局局長組成兼具決議權(quán)與行政權(quán)的市行政政委員會(huì)，另設(shè)參事會(huì)與審計(jì)處作為市民代議與財(cái)政監(jiān)察機(jī)關(guān)。1921 年，根據(jù)《暫行條例》，“廣州市為地方行政區(qū)域，直接隸屬省政府，不入縣行政范圍”。市政廳的建立，使得廣州成為了獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，兼具建設(shè)和服務(wù)的職能，統(tǒng)一了實(shí)際上被省級各機(jī)構(gòu)分割的管理權(quán)限。

圖15 廣州市政廳組成

市政廳下設(shè)工務(wù)局，工務(wù)局的誕生標(biāo)志著廣州開始擁有對城市規(guī)劃管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，使得規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)從城市管理職能中獨(dú)立出來。根據(jù)《暫行條例》，工務(wù)局負(fù)責(zé)規(guī)劃新市街、建設(shè)及修理道路橋梁濠溝水道、取締各種樓房建筑、測量全市公有及私有土地、經(jīng)理公園并各種公共建筑以及其他關(guān)于土木工程事項(xiàng)。并先后頒布了《廣州市建筑法規(guī)》、《廣州市修正取締建筑章程》，無論是對公共衛(wèi)生、公共街道、渠道的管理，還是對建筑的管理規(guī)定如建筑防火規(guī)定，其目的均在維護(hù)公共秩序、公共健康及公共安寧。

值得注意的是，市政廳成立之初市區(qū)未定，僅將清末捕屬區(qū)的基礎(chǔ)上演化而來的警察分區(qū)作為為權(quán)宜邊界，后在工務(wù)局的推動(dòng)下，擬定廣州市區(qū)的邊界，才使得廣州成為具有完整功能、權(quán)力、邊界的治理單元。在工務(wù)局的推動(dòng)下，廣州改變了原有自然發(fā)展的狀態(tài)，更多的建立在規(guī)劃的指導(dǎo)下，有目標(biāo)有計(jì)劃的向外不斷拓展。1930 年工務(wù)局制定的《廣州工務(wù)之實(shí)施計(jì)劃》和1932 年廣州市政府制定《廣州市城市設(shè)計(jì)概要草案》是近代廣州城市發(fā)展極為重要的兩個(gè)規(guī)劃文件，明確了廣州城市功能分區(qū)及發(fā)展的方向。建國后的廣州發(fā)展，仍然主要建立在總體規(guī)劃的控制下，不斷拓展市域空間?？梢?，廣州城市的邊界已經(jīng)不再是由空間形態(tài)來決定，而是依據(jù)治理機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍。近現(xiàn)代的廣州城市發(fā)展很大程度上得益于相應(yīng)的市政機(jī)構(gòu)、規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展，使得廣州建設(shè)和服務(wù)城市的職能得到不斷的發(fā)展和強(qiáng)化。

4 廣州地方機(jī)構(gòu)與城市管理機(jī)構(gòu)的整體演變路徑及其啟示

綜上分析，廣州城市管理機(jī)構(gòu)的演變存在兩個(gè)源頭：一方面是從原有地方機(jī)構(gòu)（衙門）中逐漸演化發(fā)展而來；另一方面是鴉片戰(zhàn)爭后，受西方巡警制度及市政廳制度影響，廣州市政廳成為了獨(dú)立的城市管理機(jī)構(gòu)（圖16）。

圖16 廣州地方機(jī)構(gòu)與城市管理機(jī)構(gòu)演化簡圖

4.1 城市基層管理機(jī)構(gòu)的歷史延續(xù)性

自唐宋以來一直延續(xù)的坊市、廂坊到街坊，不僅是指代一個(gè)區(qū)域，同時(shí)也是城市基層管理機(jī)構(gòu)。唐代的“坊正”是管理城市人口、治安及賦稅徭役，元代在城市中分設(shè)隅（宋時(shí)的廂）、坊兩級，由錄事司管轄。隅設(shè)隅正，坊設(shè)坊正，在當(dāng)役人戶中輪流差充[25]。對蕃坊的管理也是通過設(shè)置外番為番長或都番長，以夷“治”夷[26]。

19 世紀(jì)初，一連串大都市的社會(huì)沖突及城市控制管理問題的復(fù)雜性日益凸顯，如城市治安、防火、公共衛(wèi)生等。廣州作為兩廣總督督撫所駐地及廣東省的省城，有四層權(quán)力重疊在一起，包括兩廣總督、廣東巡撫、廣州知府、番禺和南海兩縣[2]。官署集中的結(jié)果是廣州在管理上松散且重疊，使得官府對社會(huì)秩序的控制十分有限，省城城墻的邊界的存在，也造成了城廂內(nèi)外管治方式與權(quán)責(zé)的差別，城外更為依靠民間力量，因此，清末廣州的城市管理已經(jīng)逐漸形成了某種官、紳、商共管的格局。在現(xiàn)代化市政機(jī)構(gòu)尚未建立前，街坊組織是維持城市管理的最基本單位[27]。如民國十年《廣州市市政概要》中的記載：“凡公安衛(wèi)生修渠筑道一切工程，大抵皆有街眾自行舉辦……”廣州的街坊組織主要功能為維護(hù)本街區(qū)的社會(huì)治安和防火消防，在晚清社會(huì)動(dòng)蕩中還與團(tuán)練相結(jié)合，為抵抗外來侵略斗爭做出了重大貢獻(xiàn)。另外，除了護(hù)城濠與六脈渠等較大工程由官方組織外，一般的溝渠也是有各街坊自行組織清理[28]。還有由士紳、行商等地方菁英建立的清濠公所（清理溝渠）、水車公所（消防隊(duì)）等民間組織在社會(huì)治理方面發(fā)揮了重要作用。

但是由街坊或士紳自發(fā)形成的社會(huì)治理方式存在區(qū)域管理缺乏統(tǒng)一調(diào)度，貧富不均等問題，不是從整個(gè)城市發(fā)展的角度考慮，因此是片面的，具有局限性。英法聯(lián)軍占領(lǐng)廣州期間，通過建立警察機(jī)構(gòu)維護(hù)城市的治安，取代自下而上的自治形式，建立了公共管制的概念。原有的廣東全省保甲總局是一個(gè)官紳聯(lián)防機(jī)構(gòu)，必須依賴士紳的參加才能運(yùn)作。而廣東巡警總局成立后士紳不再參加，成為一個(gè)完全的官治職能機(jī)構(gòu)[29]。因此，清末廣州警察制度的建立是在來自內(nèi)部、外部雙重沖擊下的一系列動(dòng)蕩與危機(jī)的背景下產(chǎn)生的。晚清的多種機(jī)構(gòu)及多種權(quán)力的分割、擴(kuò)張與重組的新舊勾連中，廣州城廂內(nèi)外的事務(wù)管理仍得到一定的整合。

4.2 廣州民國市政機(jī)構(gòu)職能與角色的發(fā)展

民國期間，廣州市政廳成立，成為中國近代第一個(gè)獨(dú)立的城市政府，使得城市建設(shè)管理突破縣的約束。廣州市政廳是借鑒美國市委員制，在官僚組織層面相似，但其性質(zhì)與西方市政廳存在一定差異。西方市政廳的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)城市自治、具有較強(qiáng)的公共性質(zhì)的市政機(jī)構(gòu)。例如澳門回歸以前的市政廳就是由早期居澳葡人自治組織——澳門議事會(huì)發(fā)展演變而成的。市政廳與澳葡政府的關(guān)系，是受監(jiān)督而非被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系[30]?？梢?，市政廳是澳門自治的機(jī)構(gòu)，與市民關(guān)系密切，代表著澳門的社會(huì)力量。沙面的市政委員會(huì)也具有同樣的公共性質(zhì)，與租地人的利益密切相關(guān)。而廣州市政廳是在時(shí)任廣東省長兼粵軍總司令陳炯明的大力倡導(dǎo)及支持下建立起來的，雖也響應(yīng)了民間“自治”的呼聲，但市政的權(quán)力并非民間主動(dòng)賦予，而是來源國民政府，實(shí)行的是自上而下的自治改革。如廣州市長、審計(jì)處長，及各局局長是由市長薦請省長委任，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)參事會(huì)的參事員中的三分之一也是由省長指派，具有較強(qiáng)的官方色彩[31]。由于民國初期民主制度并未成熟，市民經(jīng)驗(yàn)不足，參照西方市政體制建立的廣州市政廳在實(shí)際運(yùn)作中的代議權(quán)與監(jiān)督權(quán)非常有限，沒有充分發(fā)揮市民監(jiān)督市政府的作用。

但是無論如何，市政廳的成立使得廣州擁有了獨(dú)立管理城市的一級政權(quán)實(shí)體，從而使廣州徹底擺脫傳統(tǒng)城鄉(xiāng)合治行政體制下縣級地方政府的控制，推動(dòng)了廣州的現(xiàn)代化建設(shè)。是中國近代史市制史上的重要里程碑，對中國后來其他各大城市的建市都具有模范作用。

從管制與服務(wù)的角度而言，市政廳是將公共管制與公共服務(wù)整合成為的地方發(fā)展主體，但同時(shí)需要承擔(dān)上級政府或中央的發(fā)展意圖。在廣州后續(xù)的發(fā)展中，市政府的職能也不斷的變化。如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，廣州主要是將國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃確定的建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)到具體空間上，更多承擔(dān)的是國家管理的職能；改革開放之后，廣州快速城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程很大程度上是得益于如廣州市規(guī)劃局等職能部門的成立，承擔(dān)了更多地方服務(wù)的職能。

結(jié)語

（1）地方機(jī)構(gòu)與城市管理機(jī)構(gòu)的三大轉(zhuǎn)變

首先，城市職能源于軍事占領(lǐng)，后加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)治。晚清的警察機(jī)構(gòu)建立了公共管制，民國市政制度的建立，使得城市公共服務(wù)職能增強(qiáng)，由此，廣州逐漸發(fā)展為華南地區(qū)的文化、教育及醫(yī)療中心，同時(shí)也提升了廣州的占領(lǐng)與統(tǒng)治的職能。

其次，在獨(dú)立的城市管理機(jī)構(gòu)尚未出現(xiàn)之前，附屬于地方行政機(jī)構(gòu)的廂、坊、街等城市基層管理機(jī)構(gòu)曾在社會(huì)治理中發(fā)揮了重要作用，近代在英法聯(lián)軍以及西方市政制度的影響下，對城市進(jìn)行統(tǒng)一管理的市政機(jī)構(gòu)逐漸從地方行政機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來，逐步完善城市管理機(jī)構(gòu)與行政權(quán)力的設(shè)置，也在空間上不斷落實(shí)與權(quán)力相匹配的行政范圍。城市規(guī)劃建設(shè)管理是城市管理職能進(jìn)一步分工的產(chǎn)物。

最后，元代之前，廣州建城不建制，缺少專管城市并與城市范圍相匹配的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)，錄事司開啟了城市獨(dú)立管理的變革。然而，傳統(tǒng)的衙門或錄事司都是保護(hù)皇權(quán)或統(tǒng)治者的利益，城市建設(shè)必須高度服從這一特殊利益群體的空間要求，并且錄事司的管理職能與原有縣衙的職能沒有本質(zhì)的區(qū)別。晚清時(shí)期，誕生于動(dòng)蕩社會(huì)下的巡警機(jī)構(gòu)較大的分割了地方行政長官如知縣的管理權(quán)限，逐漸承接了縣政中的城市治安維持與戶口管理職能，并通過消防、衛(wèi)生、交通等新職能擴(kuò)大了管理權(quán)限。使得廣州逐漸從兩縣分治的狀態(tài)走向“城鄉(xiāng)分治”的趨勢，并且突破或摧毀了單一的利益保護(hù)模式，著眼于更廣泛的公共利益。市政廳的成立使得廣州繼錄事司之后再一次的建立了獨(dú)立的城市管理機(jī)構(gòu)，但是從錄事司僅管理的職能轉(zhuǎn)向了服務(wù)與建設(shè)城市的職能。

（2）“管制向公共服務(wù)”轉(zhuǎn)型的重要性

古代城市與近代城市最根本的變化是由管制型轉(zhuǎn)向服務(wù)型。管制與服務(wù)是政府進(jìn)行城市管理的兩種模式。古代的城市管制是單一權(quán)力的、自上而下式的管理模式，因此，在城市服務(wù)能力不足的情況下，鄉(xiāng)紳居民自治是中國古代城市治理的常態(tài)，晚清市民組織在城市公共領(lǐng)域的拓展，清晰的反映了國家權(quán)力與市民自治力量的消長。

從城市發(fā)展的角度而言，不同時(shí)期不同社會(huì)背景下，應(yīng)對地方發(fā)展訴求、國家發(fā)展目標(biāo)及外部競爭的變化，管制與服務(wù)的主次關(guān)系在不斷的變化，也即相應(yīng)的城市管理機(jī)構(gòu)的職能與角色也在不斷的變化，機(jī)構(gòu)職能與角色的不同，直接影響到城市發(fā)展方式和策略。因此，城市管理機(jī)構(gòu)是城市形態(tài)背后的組織結(jié)構(gòu)的載體，實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)的城市治理就是要合理的確定城市管理機(jī)構(gòu)的角色和職能。

當(dāng)代城市發(fā)展開始進(jìn)一步向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，即管制與服務(wù)的關(guān)系進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。為了追求更好的物質(zhì)空間和社會(huì)治理的環(huán)境，城市發(fā)展應(yīng)當(dāng)要明晰城市政府管制的邊界，處理好管制與公共服務(wù)的關(guān)系。在城市治理中，非政府公共機(jī)構(gòu)是一種非常重要的類型。它是政府管控模式的重要補(bǔ)充，能夠積極有效的提升城市的公共服務(wù)水平，激發(fā)地方活力。例如實(shí)現(xiàn)公眾參與需要相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，通過以公共利益為核心、以市民為主體的公共機(jī)構(gòu)，將社會(huì)公眾的需求吸納到政府的決策中，有助于提升政府的公共服務(wù)能力。

因此，研究廣州城市管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展，對認(rèn)識(shí)城市的本質(zhì)以及理解城市治理的內(nèi)涵，具有重要意義。

圖、表來源

圖1：參考文獻(xiàn)[13]；

圖2、5、11：根據(jù)光緒《廣州府志》的信息進(jìn)行整理繪制；

圖3：參考文獻(xiàn)[14]；

圖4：參考文獻(xiàn)[15]；

圖6、8、10：據(jù)成化《廣州志》的信息進(jìn)行整理繪制；

圖7：根據(jù)元大德《南海志》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理繪制；

圖9、12、13：廣州大典數(shù)據(jù)庫http://gzdd.gzlib.gov.cn/Hrcanton/.

圖14：根據(jù)《廣東巡警總局章程》的信息進(jìn)行整理繪制；

圖15：根據(jù)《廣州市暫行條例》的信息進(jìn)行整理繪制；

圖16：作者繪制；

表1：作者根據(jù)明代成化《廣州志》三十二卷的信息進(jìn)行整理繪制。

注釋

1）據(jù)《粵閩巡視紀(jì)略》記載：“唐始置市舶使以嶺南使臣兼領(lǐng)之，設(shè)市區(qū)，以居番人……”

2）根據(jù)《古今圖書集成》方輿匯編職方典廣州府部匯考記載，“宋慶歷四年，經(jīng)略使魏瓘加筑子城周環(huán)五里……經(jīng)略使呂居簡轉(zhuǎn)運(yùn)使王靖重修東城……熙寧四年經(jīng)略使程師孟筑西城?！痹蟮隆赌虾Ｖ尽分幸苍敿?xì)記載了城、濠、門、橋、渠，也包括學(xué)校、貢院的建設(shè)過程。

3）《舊唐書?食貨志》中記載，大唐令：“在邑居者為坊，別置正一人，掌坊門管鑰，督察奸非，并免其課役。在田野者為村，別置村正一人。其村滿百家，增置一人，掌同坊正?！薄胺徽笔枪芾沓鞘腥丝凇⒅伟布百x稅徭役；“村正”與“坊正”相對應(yīng)，區(qū)別鄉(xiāng)村和城市的管理。

4）明代成化《廣州志》三十二卷詳細(xì)記載了元代官職構(gòu)成：錄事司設(shè)達(dá)魯花赤、錄事、錄判、典吏各1 員，司吏4 員。南?？h設(shè)達(dá)魯花赤、縣丞、主簿、縣尉各1 員，巡檢11 員（下轄11 個(gè)寨，每寨各1 巡檢），典吏1 員，司吏5 員，尉吏、巡檢司吏各1。

5）《南海志》所記地域，先記錄事司，后以次敘南海、番禺、東莞、增城、香山、新會(huì)、清遠(yuǎn)等七縣，因此“雖名《南海志》，而實(shí)則廣州一路之志也”。

6）《南海志》對商稅的記載中未見南海與番禺的數(shù)據(jù)，僅統(tǒng)計(jì)了“在城商稅務(wù)周歲辦”，因此，推測在城商稅總額包含錄事司及附郭二縣。

7）根據(jù)《元史》記載，嘉興路“錄事司。舊置廂官，元初改為兵馬司。至元十四年，置錄事司”。臨江路“錄事司。宋隸都監(jiān)司。元至元十三年，設(shè)兵馬司。十五年，改錄事司”。湖州路“錄事司。舊設(shè)東西南北四廂。至元十三年，立總督四廂。十四年，改錄事司”。龍興路“錄事司。宋以南昌、新建二縣分置九廂。元至元十三年，廢城內(nèi)六廂，置錄事司”……

8）如文中舊志兵防數(shù)中的“廂軍”，舊志諸司倉庫中的“犒賞回易西庫，在右二廂高桂坊”、“廣惠倉，在右二廂青云坊”。

9）清?郝玉麟《廣東通志》（1731）記載“順治四年冬總督佟養(yǎng)甲筑東西二翼城，各長二十余丈，直至海傍，厚一丈五尺，各為門一?！?/p>

10）根據(jù)《中國歷史大辭典?下卷》，明清的廂成為近城居民的基層組織，城內(nèi)只設(shè)坊而不設(shè)廂。

11）清?郝玉麟《廣東通志》（1731）詳細(xì)的記載了廣州府南海縣管轄廂一、坊十五、鄉(xiāng)七、都六、堡六十一，另有市八、墟六，“南海縣廂曰城西，坊曰德星曰貴德……俱在城內(nèi)，曰繡衣曰叢桂……俱在城外……”番禺縣管轄廂二、坊十一，鄉(xiāng)十、都十、堡六十八，以及市八、墟六。

12）光緒《廣州府志》卷二十三國朝的職官表中記載：“縣丞主簿分掌管糧馬征稅戶籍巡捕之事，典吏掌監(jiān)察囚獄，巡檢掌緝捕盜賊盤詰奸偽，凡關(guān)津要害并設(shè)之，河泊所官掌收魚稅?！?/p>

13）光緒《廣州府志》第一至百六十三卷中對疆域——都捕廳的記載：“南海城內(nèi)街四十七，新城內(nèi)街三十一，太平門外街一百三十四，西門外街三十六，大北門外街十三，鄉(xiāng)七，都六，六十八堡除了城西、西隅、南隅、中隅、北隅、河泊所六處屬督捕廳，統(tǒng)轄無村，不列都堡外，其余六十二堡分隸督捕六巡檢司。番禺十一坊改為三坊，廂二曰東城廂曰南城廂，街一百十有六，巷四十二，城外鄉(xiāng)十，舊志以十都分屬之，后定為六，堡六十有七?！?/p>

14）康熙《南?？h志》記載：“河泊所，轄城西一帶水面專司漁船蛋戶與番禺河泊所分管?！?《清稗類鈔》中記載：“南海、番禺兩首縣，案牘較繁，分捕屬、司屬、客案各席。”

15）參見宣統(tǒng)《番禺縣續(xù)志》第8 卷。河南指廣州現(xiàn)珠江南岸的海珠區(qū)等地。

16）1936年《廣東省會(huì)警務(wù)紀(jì)要》中記載：“光緒二十八年十月，將原有保甲總局改組為巡警總局?！?/p>

17）宣統(tǒng)《南?？h志》記載“由于城西一帶城市擴(kuò)展了60%到70%以上，因此重新編訂了捕屬，按照警察分區(qū)編列各司屬。捕屬居省城之西城內(nèi)前以雙門底街為界，后以正南街為界，新城以小市街為界，城外以五仙直街為界?！?/p>

18）參考費(fèi)成康《中國租界史》，市政委員會(huì)（Municipal Council）即中國居民所說的“工部局”。在清代，作為六部之一的工部掌管各項(xiàng)工程、工匠、屯田、水利、交通等政令，租界的市政機(jī)構(gòu)主官的也是工程、水利、交通等事宜，故當(dāng)時(shí)中國人稱“工部局”?！稄V州沙面英法租界工部局人物考述》、《廣州的洋行與租界》中譯為“工部局”。