董幼鴻 周彥如

(上海行政學院，上海 200233)

一、引言

“精細化治理”作為近年來出現(xiàn)的學術熱點詞匯，在學術界和實務界均引起高度關注，成為城市治理和社會治理的重要價值追求。它既有著豐富的實踐內(nèi)涵，也有著深厚的研究底蘊。從實踐來看，“精細化治理”既是在國家提出“社會治理精細化”背景下出現(xiàn)的一種政策目標和公共管理理念，也是一種來源于企業(yè)管理領域的“借來話語”，即由“精細化管理”發(fā)展而來。我國企業(yè)早在20世紀就引進了“精細化管理”的理念，如海爾集團從20世紀80年代開始實行的OEC管理，但我國政府和學界對精細化管理理念的關注則始于21世紀初。從研究歷程來看，“精細化”的概念被一些學者追溯到由泰勒發(fā)起的科學管理運動，經(jīng)過“全面求質(zhì)量運動”“精益生產(chǎn)”等階段的發(fā)展，逐漸由企業(yè)管理領域拓展到公共管理領域。與企業(yè)管理領域相比，國內(nèi)對精細化理念運用于政府管理領域的研究相對滯后，對自身相關研究現(xiàn)狀、研究主題和趨勢演進亦缺少系統(tǒng)回顧和梳理。特別是在經(jīng)過近20年的實踐探索和理論研究后，對上述問題進行系統(tǒng)研究、總結和反思就顯得尤為必要。鑒于此，本文試圖從現(xiàn)有的國內(nèi)研究文獻出發(fā)，借助文獻計量工具和知識圖譜可視化手段，對該領域的研究現(xiàn)狀、研究主題和趨勢演進逐一梳理和歸納，以期為后續(xù)研究提供有價值的參考。

二、研究設計與研究現(xiàn)狀

(一)研究設計

1.研究方法與工具

本文主要采取文獻計量和質(zhì)性文本分析兩種研究方法。首先，利用科技文本挖掘和可視化分析軟件Citespace，對中國知網(wǎng)(CNKI)收錄的精細化治理研究文獻進行計量分析，揭示該領域的總體研究現(xiàn)狀、研究熱點以及主題演進趨勢。為了彌補定量分析的不足，還在軟件分析結果的基礎上對文獻內(nèi)容作更深入的人工挖掘和分析，以更加全面地展示該領域的研究情況。

2.數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)處理和分析

以CNKI數(shù)據(jù)庫作為文獻計量分析的數(shù)據(jù)來源，選擇高級檢索功能進行精準檢索，檢索式為“主題=精細化治理or精細化管理or精準治理or微治理①，時間=2001-2021，精準匹配，文獻類型=期刊，期刊來源=核心期刊or CSSCI期刊”，文獻分類同時勾選“社會科學Ⅰ輯”“社會科學Ⅱ輯”“經(jīng)濟與管理科學”。按照以上方式共檢索到1977篇期刊文獻，經(jīng)過對題目、摘要和關鍵詞的人工篩選，剔除非學術性文章及非公共管理領域文獻后，最終獲得有效樣本文獻202篇，其中最早的文獻出現(xiàn)在2006年10月，最晚的出現(xiàn)在2021年底。這些文獻即為本文研究的主要文獻來源。為防止遺漏，在人工閱讀階段也兼顧了相關的專著、書籍和學位論文。在獲取文獻樣本之后，依次進行數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)錄入和結果輸出三個環(huán)節(jié)的工作。在參數(shù)設置上，將時間切片設為1年、分析閾值設為Top50、網(wǎng)絡裁剪類型設為“尋徑”(Pathfinder)，其他參數(shù)為默認設置或根據(jù)需要進行相應調(diào)整。

(二)研究現(xiàn)狀

1.發(fā)文量分析

截至數(shù)據(jù)檢索時間，中國知網(wǎng)收錄的相關核心期刊文獻總量為202篇。從總體來看，該領域積累的核心文獻不足300篇，在2006年到2015年期間，每年的文獻總量只在5篇以內(nèi)，呈現(xiàn)出緩慢增長或停滯的趨勢；而從2016年開始則迅速增長，每年新發(fā)表文獻均突破20篇。除因采取較為嚴格的檢索和篩選規(guī)則導致文獻總量較低外，2015-2016年成為“分水嶺”的主要原因在于，2015年10月召開的黨的十八屆五中全會提出了“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化”的政策目標，“精細化治理”正式進入國家政策話語體系，推動了此后一段時期的研究熱潮。而在此次會議之前，相關研究多為學者自發(fā)進行，缺少廣泛的社會關注，研究成果因此較為有限。

2.期刊來源分析

截至文獻檢索時間，共發(fā)現(xiàn)113個不同的來源刊物，其中既包括專業(yè)類期刊，也包括綜合類期刊；既包括由高校舉辦的刊物，也包括由各類科研機構舉辦的刊物。從論文發(fā)表數(shù)量來看，《領導科學》(8篇)、《中國行政管理》(7篇)、《上海行政學院學報》(7篇)、《福建論壇(人文社會科學版)》(5篇)等期刊論文所占比重較大。

3.作者合作網(wǎng)絡分析

在292個作者節(jié)點構成的網(wǎng)絡中，發(fā)文數(shù)量較為靠前的作者有何繼新(4篇)、余敏江(4篇)、薛澤林(4篇)、章榮君(3篇)、劉銀喜(3篇)、韓志明(3篇)、高文勇(3篇)、陳水生(3篇)等，其余作者發(fā)文量均在3篇以下②。

從作者合作情況來看，軟件生成了合作成員數(shù)量在3個及3個以上的網(wǎng)絡，共計19個(已過濾其余雙人合作和不合作情況)。其中，規(guī)模最大的合作網(wǎng)絡由魯潔、姚燕華、劉名瑞、紀悅、呂萌麗等5位學者組成，其次是由劉中起、鄭曉茹、楊秀菊、鄭興有等4人，劉銀喜、趙子昕、任梅、趙淼等4人，王妙妙、任慧子、謝昊、曹小曙等4人分別組成的封閉網(wǎng)絡，而以何繼新、張明斗為代表的2個4成員網(wǎng)絡并未形成全面閉合，最后是3成員網(wǎng)絡。此外，這些合作網(wǎng)絡的存在次數(shù)基本是1次，合作中斷的情況明顯；同一合作網(wǎng)絡中的作者的發(fā)文量或是完全一致，或是存在較大差異，合作過程具有不同步性，有的學者在合作一次后就退出了合作網(wǎng)絡，僅余下其他學者在該領域繼續(xù)開展研究。

4.機構合作網(wǎng)絡分析

在139家研究機構中，發(fā)文數(shù)量較為靠前的是同濟大學(9篇)、華中師范大學(8篇)、武漢大學(8篇)、南開大學(6篇)、復旦大學(6篇)、上海交通大學(4篇)、華東政法大學(4篇)、天津城建大學(4篇)，其余機構均在4篇以下。

從地理位置分布、網(wǎng)絡密度以及網(wǎng)絡連線方向來看，上海、北京、天津、武漢等區(qū)域中心城市分布著較為密集的發(fā)文機構，以這些城市為核心，輻射周邊區(qū)域甚至全國范圍。這表明，精細化治理研究深深根植于中國大型城市發(fā)展環(huán)境，這些城市不僅具有開展精細化治理的實踐需求，也具有促進科學研究繁榮的客觀條件。

5.研究熱點分布

借助Citespace軟件的關鍵詞共現(xiàn)、中介中心性統(tǒng)計等功能，可以發(fā)現(xiàn)某個研究領域的研究熱點及研究主題分布特征。

(1)基于詞頻統(tǒng)計的研究熱點分布

根據(jù)軟件生成的關鍵詞詞頻分布圖，可以直觀地觀察到精細化治理領域研究熱點的大致分布。圖1結果顯示，詞頻最高的前8個關鍵詞依次是：精細化治理(35次)、微治理(25次)、精細化管理(24次)、社會治理(22次)、精準治理(21次)、社會精細化治理(18次)、精細化(15次)、城市社區(qū)(15次)，其余均為15次以下。這表明，“微治理”“社會治理”“城市社區(qū)”等關鍵詞成為目前精細化治理研究領域的主要研究熱點。

圖1 關鍵詞詞頻分布

(2)基于中介中心性統(tǒng)計的研究熱點分布

關鍵詞的中介中心性反映其在網(wǎng)絡中所起連接作用的大小，數(shù)值越大說明其連接的關鍵詞信息越多，在網(wǎng)絡中起到的樞紐作用也越強。在表1的詞頻大于等于2、中介中心性大于等于0.15的16個關鍵詞中，除“精細化”“精準治理”等詞頻位于前8位外，剩余8個顯示出了較高的中介中心性。這表明，“社區(qū)治理”“網(wǎng)格化管理”“基層治理”“政府職能”“流程再造”“城市治理”“治理現(xiàn)代化”等詞具有強大的輻射功能，它們在精細化治理的研究領域內(nèi)充當了橋梁中介的作用，與其他高頻關鍵詞一起構成了研究熱點。

表1 關鍵詞中介中心性統(tǒng)計

(3)基于關鍵詞聚類的研究熱點分布

對關鍵詞進行聚類可以進一步發(fā)現(xiàn)關鍵詞之間的分類屬性，形成理論上更加聚合的研究熱點。聚類效果圖顯示生成了10個聚類，按規(guī)模從大到小依次為“精細化”“微治理”“社區(qū)治理”“精準治理”“社會精細化治理”“治理”“精細化管理”“社會治理”“城市社區(qū)”和“精細化治理”。根據(jù)輸出信息，網(wǎng)絡模塊性參數(shù)Q值為0.4014>0.3，聚類相似性指標S值為0.9719>0.7，表明聚類結果具有可信度，聚類效果良好。

以上結果表明，基于關鍵詞聚類的研究熱點與基于詞頻統(tǒng)計的研究熱點兩者基本重合，印證了社會層面與城市社區(qū)層面的精細化治理是當前最受關注的兩大次級研究領域。

三、精細化治理研究的主題演進和框架體系

(一)關鍵詞時區(qū)分布與突發(fā)性探測

將關鍵詞以時區(qū)分布圖的形式進行展現(xiàn)，可以動態(tài)地把握相關研究熱點隨時間的演進特征，而對關鍵詞的突發(fā)性進行探測，能夠揭示出研究熱點在各個時間的活躍度，進而為未來趨勢的預測提供參考。如圖2所示，將詞頻過低的關鍵詞隱藏后，可以呈現(xiàn)出精細化治理研究的關鍵詞時區(qū)圖③。在該圖中，“精細化管理”作為最早的關鍵詞首先出現(xiàn)在2006年，在2011年之前，與“社會管理”“政府管理”“網(wǎng)格化管理”等關鍵詞組成了這一時期的主要研究主題。從2012年開始，“治理”“城市社區(qū)”“微治理”“社會治理”等成為了新的研究熱點，直到2016年“精準治理”的出現(xiàn)，與精細化治理相關的關鍵詞開始大量出現(xiàn)，反映了該領域熱點的總體演進趨勢。

圖2 關鍵詞時區(qū)分布

在表2中，經(jīng)過閾值的調(diào)整后，利用軟件自動生成了關鍵詞的突發(fā)性探測報告。報告顯示了9個突現(xiàn)強度最大的關鍵詞，按照突現(xiàn)開始時間進行排列。根據(jù)表中內(nèi)容可知，“精細化管理”“社會管理”“網(wǎng)格化管理”三個關鍵詞分別在2006-2015年、2009-2016年、2011-2017年三個時間段內(nèi)突現(xiàn)，成為精細化治理研究領域內(nèi)突現(xiàn)時間最長的研究熱點，表明它們曾作為主導性研究熱點，具有長期活躍的特征。在政府改革的推動下，“部門預算”“流程再造”等政府內(nèi)部精細化管理問題也在2011年和2013年左右一度成為活躍的研究熱點。最后，“社會精細化治理”“大數(shù)據(jù)”“社區(qū)治理”等關鍵詞作為近5年左右突現(xiàn)的研究熱點，反映了該領域研究范式的變化以及研究視野的拓展。

表2 關鍵詞突發(fā)性強度探測

綜合以上分析結果，再結合后期對文獻的人工閱讀，可以將精細化治理研究主題的演進劃分為3個階段：精細化管理、精細化治理和精準治理，不同時期具有不同的次級研究主題。

(二)精細化治理研究主題的階段性演進和內(nèi)涵變遷

1.精細化管理

針對傳統(tǒng)政府管理方式的“粗放化”問題造成政府行政的低效，國內(nèi)一些學者開始將企業(yè)管理中的精細化管理理念和思維應用到政府管理領域中，主張以精細化的管理方式來替代傳統(tǒng)管理方式，實現(xiàn)政府行政效率的提升。在實踐中，一些地方和部門也開始探索精細化管理的實踐形式，譬如城市網(wǎng)格化管理、以深圳為代表的“桃園模式”以及財政部門的“稅務精細化”等，成為學者關注的精細化管理現(xiàn)象。

從研究主題來看，這一時期的研究者主要討論如下基本問題：何為政府精細化管理？政府精細化管理何以必要？政府精細化管理何以可行？如何實現(xiàn)政府精細化管理？

首先，對于何為“政府精細化管理”的問題，國內(nèi)學者主要從企業(yè)精細化管理的理念出發(fā)對其內(nèi)涵、特征及構成要素進行界定。從內(nèi)涵來看，政府精細化管理被認為是“以科學管理為基礎，以精細操作為特征，致力于降低行政成本，提高行政效率的一種管理方式”[1]，即引入精細化的理念與原則，利用更低的成本、更專業(yè)的管理手段，實現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更關注細節(jié)和更加人性化的管理效果。從特征來看，政府精細化管理強調(diào)“精、準、細、嚴”，追求“管理理念人性化、管理過程細節(jié)化、管理手段專業(yè)化、管理效果精益化以及管理成本精算化”[2]。因此從內(nèi)涵特征來看，精細化管理包括了從管理理念、基本方法，到技術工具和具體應用等不同層次的內(nèi)容。

其次，對于政府精細化管理何以必要的問題，學者分別從社會分工精細化、服務需求精細化、政府改革深化等方面進行了分析。一方面，社會分工加速發(fā)展、利益的多元化以及價值取向的多樣化等趨勢使得政府面臨的社會管理問題越來越復雜，管理任務越來越艱巨，對政府提高管理的專業(yè)化水平、降低行政成本、滿足多樣化的服務需求提出了更高的要求[3]。另一方面，由傳統(tǒng)粗放式管理造成的生態(tài)惡化、資源浪費、安全事件多發(fā)、公務員腐敗等問題，最終指向了政府執(zhí)行力低下的問題[4]。

再次，對于政府精細化管理何以可行的問題，研究從兩個不同的角度進行了討論。從有利因素來看，政府與企業(yè)面臨著相似的組織管理問題，如成本效率問題、執(zhí)行力問題、銜接配合問題[5]，因而可以運用同樣的思路來加以解決。但與此同時，將精細化管理原則引入政府社會管理領域也面臨著現(xiàn)實的阻力。譬如，難以在短期內(nèi)形成精益化的行政文化、政府規(guī)模過于龐大、缺乏成本核算和追求效益的動機、評估和激勵有限、管理范圍過寬、管理對象眾多、管理問題復雜以及管理非常態(tài)化程度較高等[6]。

最后，對于政府精細化管理的實現(xiàn)方法問題，有學者認為存在一些具有共性的方法可以落實精細化理念，如運用“細化、量化、流程化、標準化、協(xié)同化、經(jīng)濟化、實證化、精益化”[7]等方法，通過“戰(zhàn)略設計系統(tǒng)化、執(zhí)行框架標準化、評估指標數(shù)據(jù)化、責任落實明確化以及管理技術信息化”[8]，結合具體的技術和工具，推動精細化管理目標的實現(xiàn)。但在具體的實踐領域，不同問題指向的部門會采取不同的精細化管理手段。譬如，在一些地方財政部門，預算精細化管理主要是通過制定預算管理辦法來實現(xiàn)，而在城市規(guī)劃部門，精細化的規(guī)劃編制需要在控規(guī)編制前開展深入的城市設計研究，強化城市規(guī)劃的科學性和可實施性。

綜上分析，在精細化管理階段，國內(nèi)研究主要存在如下共性特征：第一，關注精細化管理的基本內(nèi)涵、應用價值和應用前提等“元問題”。這些問題的探討不僅促進了學界對政府精細化管理的認識，也為后續(xù)研究提供了理論分析的起點。第二，在研究視角上普遍采取一種行政導向的管理主義思維，主要關注政府自身的微觀精細化運作和執(zhí)行效率的提升，極少關注其他社會主體的多元參與、政府治理的主動性以及精細化管理技術的提升等內(nèi)容。第三，在研究方式上多采用規(guī)范的研究方法，從企業(yè)管理、新公共管理、新公共服務等理念出發(fā)進行理論演繹，或者多采用單案例研究來進行理論檢驗。少數(shù)經(jīng)驗研究也只涉及實踐模式的總結和歸納，并未進行較多理論上的創(chuàng)新。

2.精細化治理

隨著“治理”“社會治理”等范式在政策文件和學界的提出，國內(nèi)學者開始主張將“政府精細化管理”的研究視野擴大到“社會精細化治理”，進而推動了研究范式的轉變。與此相對應，這一時期學者關注的研究主題也發(fā)生了顯著變化，主要包括：精細化治理的內(nèi)涵、精細化治理在城市尤其是基層社區(qū)的實現(xiàn)形式、精細化治理與政府治理創(chuàng)新的關系等主題。

首先，對于精細化治理的內(nèi)涵界定，學者在界定上更加突出“回應性”“人性化”等服務特征，改變了以往對政府精細化管理界定中對社會服務需求關注的缺失。比如，有學者從“技術”與“服務”兩個維度，將社會精細化治理理解為“在行政管理的程序與機制上多做努力，做到以科學管理促進科學發(fā)展……在增強社會訴求回應性方面下功夫……以社會參與提升治理的靈敏度與細致化程度”[9]。還有學者則更突出了結果導向，將精細化治理界定為“在社會治理活動中引入精細化理念與原則，利用更低的成本、更專業(yè)的治理手段，實現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更關注細節(jié)和更加人性化的治理效果”[10]。

其次，探索在城市特別是城市基層治理中精細化的實現(xiàn)形式，也成為學者關注的主題之一。一些學者首先關注社區(qū)治理精細化轉型的實現(xiàn)條件，認為政府與社會及自治組織責任的清晰化、不同治理主體職能關系的分類互動、官方和社區(qū)領袖擁有獨立身份和權威來源等是實現(xiàn)社區(qū)治理精細化的基本條件[11]。在傳統(tǒng)“政府精細化管理”范式下，城市基層的網(wǎng)格化管理在走向規(guī)范化和精細化的同時，也導致了管理層級增加、管理功能泛化、管理成本放大等問題。與此同時，一種新的社區(qū)治理現(xiàn)象——“微治理”也在實踐中興起，并作為社會治理精細化的實現(xiàn)形式進入研究視野。對此，有學者總結認為，通過微結構、微機制、微項目、微參與的創(chuàng)生和推進，可以實現(xiàn)基層社會的差異化治理和精細化治理[12]。這種治理形式具有的基層性、公民需求的基本性、完善基層自治功能的目標以及與基層政權緊密結合等特性，決定了其作為社會精細化治理的重要基礎和載體地位。

最后，精細化治理與政府治理創(chuàng)新的關系。從政府職能轉型的角度看，精細化管理是現(xiàn)代政府治理的趨勢，也是政府管理實現(xiàn)科學化、規(guī)范化、法治化、高效化的有效途徑。政府職能轉變?yōu)閷崿F(xiàn)精細化社會治理創(chuàng)造了前提條件，而精細化治理理念則為深化政府職責配置提供了技術路徑方面的選擇。以數(shù)據(jù)的深度挖掘為特點的大數(shù)據(jù)時代的來臨，促使管理模式走向精細化，“技術—治理”型邏輯成為政府社會精細化治理的內(nèi)在機制，既包括以管理和技術為導向的“精明行政”，也反映其他社會主體的參與和互動[13]。從縱向來看，精細化的治理體制能減少科層結構的代理成本問題，激活良性的社會治理和監(jiān)督力量，并促進基層民主的增量發(fā)展[14]。

綜上分析，在精細化治理階段，國內(nèi)研究主要存在如下共性：第一，在研究主題上，突破了政府精細化管理的傳統(tǒng)邊界，開始關注精細化治理中的需求回應、社會參與、政府職能轉變等問題，并探討精細化治理與政府治理創(chuàng)新，尤其是城市基層治理創(chuàng)新之間的互動關系。第二，在研究視角上，“治理”“技術治理”等范式開始受到關注，“政府治理”“社會治理”常常成為學者討論精細化治理的邏輯參照，“多元參與”逐漸成為精細化治理的價值訴求，“數(shù)據(jù)思維”開始融入研究者的分析視野。第三，在研究方式上，研究者并未完全實現(xiàn)方法的轉換，規(guī)范研究仍是這一時期的主導方法，單案例分析是主要的經(jīng)驗研究方法。

3.精準治理

隨著“社會治理精細化”進入政策話語體系，精細化治理的研究成果在此階段出現(xiàn)大幅增長。但與此同時，以過程為導向、關注微觀機制運行、強調(diào)技術理性的精細化治理也面臨著一系列內(nèi)在的困境和外在的挑戰(zhàn)，成為學者討論的議題。一些學者從“精準扶貧”④實踐中獲得啟發(fā)，提煉出“精準治理”的概念，主張以精準治理來替代精細化治理，逐漸成為這一時期的研究趨勢。研究主題主要有：精準治理的內(nèi)涵與特征、實現(xiàn)機制、運行模式等。

在內(nèi)涵方面，有學者從理念建構的角度出發(fā)，認為精準治理是針對中國現(xiàn)階段存在的“社會短板問題”和全球范圍文明沖突挑戰(zhàn)而提出的一種“現(xiàn)代性”建構意義上的概念，強調(diào)的是“以人為本”[15]。但也有學者認為，精準治理的發(fā)展主要是受到了后現(xiàn)代社會思潮的影響，體現(xiàn)出對“精細”管理所帶來的“過制度化”問題的反思[16]。因此，它反映了后公共管理的治理理念和要求，表現(xiàn)為對“理性主義”政府管理理論的反思以及對社會大眾主體性的關注。另有學者從理論范式生成的角度出發(fā)，認為精準治理是對傳統(tǒng)“公共行政范式”以及“公共管理范式”管理主義的突破，是中國場景下政府治理范式的進化[17]。這種范式實際上反映了一種具有綜合性、可持續(xù)性、前瞻性的治理理念與方式，即以滿足特定對象的需求為目標，提供個性化、針對性、差異性的公共服務。

在特征上，“精準化治理”在理論背景、治理主體、治理目標、治理工具、體制特征、治理結果等方面與“精細化管理”存在差異，其核心內(nèi)容是精準施政[18]。這種治理方式具有可預知、可追蹤、可測量和可標準化，以民眾需求為導向、利用現(xiàn)代技術識別公民需求、主體多元化和合作性、資源利用在地化等顯著特點。

在實現(xiàn)機制上，有學者將數(shù)據(jù)治理作為基本公共服務供給側改革中“精準供給”的實現(xiàn)機制，認為其有助于提供對差異化需求的精準識別技術，暢通雙向的需求表達與識別制度[19]。也有學者認為精準治理的實現(xiàn)機制是一個系統(tǒng)框架，應當包括價值判斷機制、整合機制、溝通機制、協(xié)同機制、評價機制以及保障機制[20]。在運行模式上，有學者從“驅動變革”和“供需向度”兩個維度構建了“社會—參與”“社會—志愿”“政府—主動”和“政府—回應”等四種模式[21]。

(三)精細化治理研究的理論框架和要素體系

綜觀國內(nèi)關于精細化治理研究主題的變化，對該理論的研究形成了一個比較完整的理論研究體系，全方位展示了精細化治理的理論框架和要素體系。主要包括以下內(nèi)容：

第一，關于精細化治理的生成與運行邏輯問題。在生成邏輯上，可以分為驅動因素和現(xiàn)實條件兩個維度。從驅動因素來看，一方面，社會的開放性和流動性的加快，社會公眾需求的多樣化[22]，復雜性程度增高，高風險社會與低風險需求的悖論等社會問題和治理需求的出現(xiàn)，為社會治理精細化動議和實行提供了現(xiàn)實動力；另一方面，復雜社會的發(fā)展呼喚更加專業(yè)化的治理并帶來政府權力的擴張，在傳統(tǒng)“回應型治理”模式的滯后、“政策-需求”鴻溝和政府行為失據(jù)等問題[23]的驅動下，精細化的理念、方式和手段在政府主導和推動下得以應用于社會治理實踐。從現(xiàn)實條件來看，已有精細化治理實踐、科層制組織結構和社會治理體制的完善[24]，分別為精細化治理提供了基礎、平臺、依托和保障；而信息技術的發(fā)展提高了個體信息的收集、處理和傳播的能力[25]，為精細化治理提供了技術支持，也使公眾可以用于參與治理的技術和手段得到發(fā)展。

在運行邏輯上，精細化治理蘊含了政治、價值和技術三種不同但相互交織的邏輯。在政治邏輯中，國家通過模糊性公共行政責任的清晰化運作，實現(xiàn)自上而下的權力調(diào)整和注意力分配[26]。精細化運作使得國家權力“趨近”社會，但同時也使“以人為本”的治理目標得以復歸，在培育理性中形成政治動員。在價值邏輯中，精細化治理代表了對公共性的價值追求、“開放—合作”的治理模式以及對他者開放的主體塑造[27]。在技術邏輯中，信息技術的進步和應用使精細化治理具有無縫隙、智慧化、專業(yè)化以及簡約的治理優(yōu)勢[28]。基層社會從自治、管理、服務等維度對“精細化”目標分進合擊，通過“技術+制度”的策略運用，對治理的關鍵環(huán)節(jié)展開智能化的革新和重塑。

第二，關于精細化治理的體系構建問題。精細化治理并非只是停留在觀念層面，也并非等同于智能技術的廣泛運用，而是一個復雜的多要素系統(tǒng)和多環(huán)節(jié)過程。綜合已有文獻，大致可以將精細化治理的要素體系按照主體系統(tǒng)、客體系統(tǒng)和中介系統(tǒng)三個方面加以闡述，具體如下：

在主體系統(tǒng)方面，精細化治理至少包括觀念體系、制度體系、組織體系和工具體系等四個子系統(tǒng)。觀念體系主要涉及“全民共享”“以人為本”“人民滿意”等價值訴求，以及倫理道德、慣例、文化理念等非正式制度[29]，最終以“精準目標”的形式存在。制度體系則包括體制機制和行動標準，最終以法律法規(guī)、政策、契約等正式制度的形式存在。組織體系則包括整體性、多元化、網(wǎng)絡化的行動主體結構。工具體系則包括以信息技術為載體，標準化、智慧化、專業(yè)化的治理手段[30]驅動、人—機—網(wǎng)絡有機統(tǒng)一的網(wǎng)格化綜合管理服務平臺。

在客體系統(tǒng)方面，研究并未就社會治理層面的目標客體進行完整理論構建，但在城市治理層面進行了有益探索，主要涉及對象(領域)和秩序兩個維度。從管理對象(領域)來看，城市精細化治理包括城市市政、城市環(huán)境、城市交通、城市應急和城市規(guī)劃等專業(yè)管理領域，街道和社區(qū)兩大綜合管理領域，部件和事件兩種對象；從治理秩序來看，城市精細化治理包括環(huán)境秩序、交通秩序、安全秩序、服務秩序與空間秩序等五大秩序[31]。

在中介系統(tǒng)方面，精細化治理包括對治理需求予以精準識別的靶點識別系統(tǒng)和對治理效果予以精準確認的績效評估系統(tǒng)，其連接管理主體與管理客體并貫穿治理全過程。在需求識別上，借助工具系統(tǒng)的信息技術，對治理對象、內(nèi)容和目標等信息進行精準挖掘[32]；在效果確認上，依托以“公共價值”為核心的績效評估系統(tǒng)，保證精細化管理過程中行為與效果一致性[33]。

第三，關于精細化治理的適用邊界問題。學者提出了“短板論”“常態(tài)論”“權變論”和“技術論”等四種不同觀點?！岸贪逭摗笔堋澳就靶闭軐W的影響，認為精細化治理必須瞄準那些明顯制約社會發(fā)展的“短板問題”，而非停留于以往籠統(tǒng)粗放的行政管理方式上[34]，比如，破解基本公共服務供給中的“最后一公里”難題?！俺B(tài)論”則主要受到傳統(tǒng)管理主義思想的影響，認為精細化管理是一種建立在常規(guī)管理基礎上的管理模式，管理非常態(tài)化程度越高，就越難實現(xiàn)精細化[35]，因此精細化管理的范圍常常限于常態(tài)化程度高的領域之內(nèi)?！皺嘧冋摗眲t采取一種“動態(tài)—平衡”的思維，認為國家治理需要在維系社會的自主性和提升治理的精準性之間尋求平衡，因此現(xiàn)實的國家治理只能追求適可而止的清晰[36]，如在社區(qū)“微治理”中根據(jù)居民不同需求來劃定政府的職能邊界?！凹夹g論”則從精細化治理所需的信息成本出發(fā)，認為在信息技術條件不能滿足精細化制度對信息的要求時，精細化治理反而會帶來更高成本[37]。信息技術的進步和應用，不僅降低了信息收集的成本，還使得精細化治理具有“橫向到邊、縱向到底”的無縫隙治理優(yōu)勢。因此相較于傳統(tǒng)社會，精細化治理更適合于信息社會。

第四，關于精細化治理的推進路徑問題。實現(xiàn)由傳統(tǒng)粗放式管理向精細化管理，進而向精細化治理甚至精準治理的轉變，提升城市和社會精細化治理水平，成為學者關注的長期主題。然而，現(xiàn)有研究往往受研究者視角選擇、理論基礎、研究方法等的影響，在如何推進精細化治理轉型的問題上并未形成一致看法。在社會層面的精細化治理中，研究者一般從宏觀的理念、制度、權力、體制等方面進行闡述，而在城市基層治理層面，研究者往往由具體案例研究中抽象出一些政策建議，或者由精細化治理的一般原理演繹出一些推進措施。這些碎片化的研究雖然強調(diào)了推進路徑的具體性、適應性，但對于精細化治理理論的創(chuàng)新而言并未起到關鍵作用。綜合已有研究，以城市精細化治理為例，至少可以概括出如下三種基本路徑：

路徑一：標準化。這種路徑強調(diào)的是治理的清晰化、規(guī)范化和專業(yè)化，追求過程與結果的全面確定性。在非標準化管理和“重權力歸屬”的行政運行邏輯下，管理過程的具體細節(jié)往往容易被忽視[38]。此外，政府在推進精細化治理中面臨社會失衡失信失范、政府越位錯位缺位、公眾求公求廉求參等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，需要加快法治政府建設[39]。標準化治理通過管理制度規(guī)范以及流程的標準化，可以明確管理職責，使民眾對于城市管理工作有著更加穩(wěn)定的預期，具有規(guī)范政府公共權力、保障民主自治權利和拓展社區(qū)共治空間的功能，而對治理主體的考核監(jiān)督是保障精細化治理行動不偏離預期目標的重要手段。從制度規(guī)范和績效考核兩個方面推進精細化治理，一是完善城市治理法規(guī)體系，如梳理治理主體的權責邊界，明確職能行使的法律依據(jù)，執(zhí)行嚴格縝密的工作制度，量化工作標準以及細化程序性規(guī)定等。二是完善考核機制，如構建城市精細化治理績效評價指標體系，制定相應的考核辦法，促進績效評價結果的嚴格落實等。

路徑二：協(xié)同化。這種路徑認為，政府再造運動產(chǎn)生的部門分立和單個部門治理能力不足問題，使得跨部門主體的協(xié)同成為必要[40]。城市治理往往需要動員城市多元主體參與，共治共享，才能實現(xiàn)城市精細化管理的目標[41]，這使其區(qū)別于傳統(tǒng)官僚制與市場競爭式的管理模式。此外，基于情感信任、價值認同、團體依賴的地方共同體或社會資本也是影響精準治理效果的關鍵要素[42]。以協(xié)同化推動城市精細化治理轉型，一是實現(xiàn)政府內(nèi)部協(xié)同，二是實現(xiàn)政府與其他社會主體的協(xié)同。從內(nèi)部協(xié)同關系來看，既通過條塊協(xié)同突破原有“條塊”分割的科層體制，實現(xiàn)向整體性治理模式的變革，如建立市—區(qū)(縣、市)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的縱向貫通和跨部門協(xié)同的橫向擴展機制，也實現(xiàn)“以黨代政”向“以黨領政”等權力結構的轉變。從外部協(xié)同關系來看，一方面對政府、企業(yè)、社會組織以及公眾等主體的作用、職能分工、運作機制予以優(yōu)化和明確，實現(xiàn)政社協(xié)同，另一方面大力培育社會資本和社會組織，積極推動居民與社區(qū)的有效參與。

路徑三：信息化。這種路徑強調(diào)，現(xiàn)代信息技術的運用既是社會治理精細化的內(nèi)在要求，更為其提供了時代優(yōu)勢和技術條件。精細化治理意味著對城市大數(shù)據(jù)的精準化分析和現(xiàn)代管理模型的科學化建構[43]。大數(shù)據(jù)的存在使得政府有條件掌握全面而系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，獲取過去不可能獲取的知識。這不僅有助于精確把握公民需求，滿足個性化的公共服務需求，還能降低城市基層治理的成本,提升政府決策的科學化水平和社會治理的常態(tài)精細化治理水平[44]。此外，推動城市治理與數(shù)據(jù)的系統(tǒng)耦合也需要公共和市場組織的數(shù)據(jù)價值關聯(lián)與挖掘[45]。因此，以信息化推動城市精細化治理的實現(xiàn)，一是通過數(shù)據(jù)挖掘技術，實現(xiàn)服務需求的精準識別；二是通過信息化平臺，實現(xiàn)服務的智慧化供給；三是通過數(shù)據(jù)開放共享，創(chuàng)造公共價值。

綜上，回溯國內(nèi)學界關于精細化治理的研究，主要體現(xiàn)了如下特征：第一，研究主題逐漸深入精細化治理的理論內(nèi)核，并嘗試進行理論范式的提煉和理論框架的搭建。各類研究主題體現(xiàn)出強烈的實踐導向，如“治理現(xiàn)代化”“美麗中國”“城市治理要像繡花一樣精細”等理念的提出驅動著研究議題的拓展，催生出諸如“社會治理精細化”“環(huán)境精細化治理”“城市精細化治理”等研究領域。第二，研究視角從單一到多元，如在精細化治理的體系構建方面體現(xiàn)出從微觀到宏觀、從以工具理性為主到工具理性和價值理性并重、從過程精細化到結果精準化的轉變。在學科基礎上也愈加注重從不同學科借鑒養(yǎng)分，如采用經(jīng)濟學中的“制度主義”“博弈論”，社會學中的“社會資本”“現(xiàn)代性”，政治學中的“國家權力”，甚至設計學中的城市設計理念。第三，研究方法逐漸從規(guī)范研究轉向經(jīng)驗研究。一方面，出現(xiàn)了大量對各地精細化治理特色、實踐模式進行經(jīng)驗總結和理論分析的案例研究。典型的如由唐亞林等學者編寫的《城市精細化治理》(2018)一書中收錄了6篇實證研究論文，由吳建南等學者編寫的《像繡花一樣精細：城市治理的徐匯實踐》(2018)等系列叢書。但這些研究成果多為質(zhì)性分析。另一方面，少數(shù)研究者也開始采取量化研究方法，如對省域社會治理、城市老舊小區(qū)精細化治理績效的評價，以及對大城市精細化管理水平的時空差異及其影響因素進行分析等。

四、精細化治理研究的展望

文獻分析表明，國內(nèi)精細化治理研究正處于快速發(fā)展階段，但仍存在一定的優(yōu)化空間。相關研究熱點緊隨國家治理轉型和時代發(fā)展要求，精細化的“社會治理”和“城市治理”成為兩大主要研究領域；在經(jīng)歷“精細化管理”和“精細化治理”兩個階段的探索后，“精準治理”正成為目前主要的研究范式，相關研究主題也發(fā)生了相應改變。

基于以上分析，對未來精細化治理研究建議如下：

第一，進一步探討精細化治理的現(xiàn)實運行邏輯和適用邊界，實現(xiàn)研究主題的縱向深化。在前期研究中，精細化治理存在一系列內(nèi)在困境，不僅阻礙了社會精細化治理的順利轉型，也使得相關理論研究難以實現(xiàn)較大突破。比如，在推進精細化治理的實踐中，如何處理好精細化要求的標準化與社會情景的復雜化、差異化之間矛盾；在城市治理中，如何兼顧精細化要求的科學性與城市的“生活性或人性化”；在行政主導精細化治理的模式下，如何平衡提高治理效能與抑制基層活力之間的張力；如何建立起精細化治理的長效機制，避免短期運動式的“細節(jié)改造”，等等。諸如此類問題還有待后續(xù)深入研究。

第二，深化研究視野，擴展研究的范疇，實現(xiàn)研究主題的橫向延展。已有研究在視野上實現(xiàn)了從企業(yè)管理到政府管理，再從政府管理到社會治理的轉變，推動了精細化治理研究范式的不斷發(fā)展。然而，僅僅從單一維度或視角觀察復雜的公共管理實踐，無益于實現(xiàn)研究主題的豐富和擴展。因此，后續(xù)研究不僅需要反思已有視角，也要注重視角的創(chuàng)新。比如，現(xiàn)有研究在以“多元共治”推動精細化治理實現(xiàn)的問題上已基本達成共識，但在多元格局下如何解決不同治理主體的責任分工和相互協(xié)同問題上卻未予以充分關注；現(xiàn)有研究在鄉(xiāng)村治理和城市治理場域已經(jīng)形成了較為豐富的研究成果，但在兩者交接的城鄉(xiāng)接合部也存在探索空間；現(xiàn)有研究一般關注某一層級或區(qū)域主體的精細化治理，但諸如不同規(guī)模、區(qū)域、層次和發(fā)展水平的主體在精細化治理模式和水平上的差異等比較問題還有待更多學者加以描述和解釋。同時，對精細化治理如何嵌入全過程管理的研究，實現(xiàn)對閉環(huán)管理過程精細化的系統(tǒng)性研究亦值得深入探討。

第三，創(chuàng)新研究方法，加強研究合作，搭建學術共同體。在研究方法上，現(xiàn)有研究已經(jīng)開始重視經(jīng)驗研究并形成了較為豐富的研究成果，但多以單案例分析為主，缺乏嚴謹且規(guī)范的理論檢驗過程。因此，后續(xù)研究需要在研究方法上進行一定創(chuàng)新，重視多案例比較、統(tǒng)計檢驗、混合方法等工具的使用。其次，現(xiàn)有研究者和研究機構之間尚缺乏廣泛、持續(xù)和多層次的合作。國內(nèi)研究者對國外研究也缺少關注、比較和理論對話。因此，后續(xù)研究應注重加強科研合作，吸收國內(nèi)外有益理論成果，打造精細化治理研究學術共同體。

第四，實現(xiàn)跨學科研究，豐富精細化治理研究的主題，拓展精細化治理研究廣度和深度。在今后精細化治理研究中可以引入信息技術學、心理學、工程學和法學等學科研究范式，拓展精細化治理研究的范疇和外延。如引入信息技術研究的工具，擴展精細化治理的內(nèi)涵和外延，借助技術工具促進精細化治理研究向科學化、智能化和精準化方向發(fā)展，深化在技術治理背景下精細化治理結構、流程、機制等內(nèi)容的研究，從技術治理視角背景下拓展精細化治理的研究廣度和深度，為社會治理和城市治理的精準化提供理論指導，為精細化治理研究開辟新境界和新階段。

注釋：

①在正式檢索文獻前，本文作者對有關文獻進行了初步閱讀，發(fā)現(xiàn)部分研究將“微治理”作為“精細化治理”的一種實踐形式加以討論，認為“微治理”承載了“精細化治理”的功能和價值，因此也將其納入檢索范圍。

②因版面及印刷限制，具體圖表可向作者索取。

③為增強可視化效果，本圖隱藏了詞頻小于2次的關鍵詞。由于2007、2008、2020和2021這4年時區(qū)內(nèi)的關鍵詞詞頻多為1，因此并未完整顯示，不代表這兩個時區(qū)內(nèi)無新關鍵詞出現(xiàn)，亦不影響主題演進趨勢的整體呈現(xiàn)。

④“精準扶貧”既蘊含了提高公共政策精準性和科學性的目標要求，也反映了“以人民為中心”“共同富?！钡葍r值追求，并體現(xiàn)在黨和國家領導人的有關思想論述中。相關研究主要關注農(nóng)村扶貧場域中的國家治理邏輯或政策活動規(guī)律，并未超越“貧困”議題?！熬珳手卫怼眲t對前者進行了更為抽象的提煉，將研究視野進一步拓展到了城市社會治理領域，因此本文在檢索和分析時主要側重后者。