劉開(kāi)君 王 鷺

(1.中共紹興市委黨校，紹興 312000；2.中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872)

一、問(wèn)題的提出

西方發(fā)達(dá)國(guó)家從20世紀(jì)中期伊始，漸次形成節(jié)點(diǎn)城市與衛(wèi)星城市相互連接的“多中心大都市區(qū)”[1]，“再城市化”運(yùn)動(dòng)帶動(dòng)城郊服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展，催生出團(tuán)塊狀的功能型城鎮(zhèn)布局。相比之下，我國(guó)在改革開(kāi)放后迅速進(jìn)入工業(yè)化和城市化浪潮，但這種帶有“時(shí)空壓縮性”的快速城鎮(zhèn)化并未推動(dòng)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，反而因流動(dòng)人口大規(guī)模聚集塑造了城郊村這種特殊治理單元。城郊村因城鄉(xiāng)人員混雜、盲點(diǎn)堵點(diǎn)眾多、利益錯(cuò)綜復(fù)雜，兼具地區(qū)、城鄉(xiāng)、群體、服務(wù)等多種復(fù)雜情境，被視為關(guān)鍵的“治理接點(diǎn)”，逐漸成為學(xué)者們討論基層治理現(xiàn)代化的重要概念。徐勇提出“接點(diǎn)政治”描述縣域治理在國(guó)家治理體系中的位置[2]；袁明寶用“接點(diǎn)治理”解釋國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系，認(rèn)為“接點(diǎn)治理”兼顧國(guó)家政權(quán)合法性與地方認(rèn)同感。這里的“接點(diǎn)”意味著治理的短板和薄弱點(diǎn)，破解之道則是促進(jìn)其不斷擴(kuò)大、交合、聯(lián)結(jié)[3]。盧福營(yíng)多次探討融合型社區(qū)治理的主體、方式、結(jié)果、內(nèi)容、制度、模式①[4]；林莉、金太軍指出，城鄉(xiāng)融合型社區(qū)因地理空間與社會(huì)空間疊加引發(fā)的復(fù)雜性、不確定性，引致自治向共治的轉(zhuǎn)型[5]?？梢?jiàn)，學(xué)術(shù)界已經(jīng)關(guān)注到分割特征的治理單元和“治理接點(diǎn)”，逐步出現(xiàn)向融合型治理轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)。

從實(shí)踐層面看，探索城郊村邁向融合型治理不僅是近代城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本脈絡(luò)，也是城鄉(xiāng)中國(guó)走向城市中國(guó)的必然趨勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后經(jīng)歷了“單位制”“街居制”“社區(qū)制”的歷史變遷[6]，衍生出以城帶鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村反哺、城鄉(xiāng)融合等帶有融合意涵的治理模式。2020年以來(lái)，新冠疫情防控更暴露了城郊村這種特殊融合區(qū)域的治理難度。2021年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見(jiàn)》把“堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，構(gòu)建安心舒心放心的社會(huì)環(huán)境”作為重要工作內(nèi)容。對(duì)此，浙江省選擇S區(qū)開(kāi)展了融合型大社區(qū)大單元治理試點(diǎn)，以構(gòu)建“黨建統(tǒng)領(lǐng)網(wǎng)格智治”機(jī)制為著力點(diǎn)，探索推動(dòng)復(fù)雜治理單元從地區(qū)、城鄉(xiāng)、群體、服務(wù)分割向融合型治理轉(zhuǎn)型，其中G鎮(zhèn)是典型代表。

那么，在共同富裕和治理現(xiàn)代化背景下，如何理解城郊村“分割”和“接點(diǎn)”并存的矛盾樣態(tài)？面對(duì)城郊村治理中的分割痼疾，如何創(chuàng)設(shè)新的“治理接點(diǎn)”，推動(dòng)城郊村走向融合型治理？如何基于實(shí)踐從組織邏輯、行動(dòng)邏輯、制度邏輯解析城郊村融合型治理蘊(yùn)含的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制？如何理解融合型治理的本質(zhì)特征？對(duì)此，本文圍繞“融合型治理如何推動(dòng)城郊村秩序重構(gòu)”這個(gè)議題，嘗試回答上述問(wèn)題，并為推動(dòng)不同治理單元向融合型治理轉(zhuǎn)型提供實(shí)踐樣本和理論解釋。

二、文獻(xiàn)回顧與評(píng)述

城郊村作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成的特殊治理單元，是貫通城市與鄉(xiāng)村、國(guó)家與社會(huì)的“治理接點(diǎn)”。如何基于實(shí)踐樣態(tài)，探究不同接點(diǎn)之間的融合機(jī)制，學(xué)術(shù)界主要形成了三條進(jìn)路。

第一條進(jìn)路，基于社會(huì)形態(tài)討論城郊村亦城亦鄉(xiāng)的“接點(diǎn)形態(tài)”。城郊村介于城鄉(xiāng)之間的空間范疇，在城市化空間演化規(guī)律失衡、趕超型現(xiàn)代化發(fā)展不均衡等因素影響下[7]，形成了多維空間的“聚—離”張力[8]，衍生出兩種典型“接點(diǎn)”形態(tài)：一種是“過(guò)渡性接點(diǎn)”，強(qiáng)調(diào)城郊村地處城鄉(xiāng)融合前沿地帶，雖然村民的居住空間已實(shí)現(xiàn)城市化，但原有的價(jià)值觀念、思維方式和行為規(guī)范依然頑強(qiáng)延續(xù)[9]，因此在社區(qū)景觀、配套設(shè)施、居住方式、管理結(jié)構(gòu)等方面兼具保守與變革的過(guò)渡樣態(tài)[10]。另一種是“融合性接點(diǎn)”，認(rèn)為城郊村中居民多重利益重合、社會(huì)資本高度集中，形成了特定的社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)凝聚力[11]，體現(xiàn)了城市與鄉(xiāng)村的融合共生。但無(wú)論何種“接點(diǎn)”形態(tài)，城郊村都是政府城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，帶有明顯的“中國(guó)式邊緣化空間”烙印[12]。

第二條進(jìn)路，從風(fēng)險(xiǎn)控制視角研究城郊村作為“治理接點(diǎn)”的脆弱性。隨著舊城改造和城市空間擴(kuò)張，形成了以城郊村為代表的“城鄉(xiāng)接合部”[13]。但快速城鎮(zhèn)化浪潮造成城郊村落的村民被驅(qū)逐[14]、隔離[15]和拒斥[16]，使得城郊村面臨著產(chǎn)權(quán)的重新界定和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重組問(wèn)題[17]，原本的“熟人社會(huì)”演化為“陌生人社會(huì)”[18]，成為新的治理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)主要源于三個(gè)方面：首先，“制度接點(diǎn)”混雜，導(dǎo)致城郊村中兩種基層群眾自治體制和政府管理并存，加劇了治理體制的雙軌化、組織結(jié)構(gòu)的兩棲化、組織職能的疊合化[19]。其次，“利益接點(diǎn)”斷裂，表現(xiàn)為村集體利益分配不公、流動(dòng)人口與本地人口的利益沖突[20]、公共空間產(chǎn)權(quán)矛盾等，加劇了城郊村失序風(fēng)險(xiǎn)[21]。最后，“文化接點(diǎn)”缺失，在城市節(jié)奏和鄉(xiāng)土文化激烈碰撞下，城郊村的新居民被“妖魔化”評(píng)價(jià)貶損和社交排斥，面臨居高臨下的鄙夷和污名，生活陷入“孤島化”困境[22]。因此，基層政府需要關(guān)注城郊村的脆弱性，注重融合以彌合治理環(huán)節(jié)的“薄弱接點(diǎn)”。

第三條進(jìn)路，基于模式轉(zhuǎn)變探究針對(duì)城郊村“治理接點(diǎn)”的策略選擇。從歷史脈絡(luò)看，集體化時(shí)期我國(guó)農(nóng)村形成了全域覆蓋的接點(diǎn)治理模式，在農(nóng)業(yè)稅時(shí)期形成結(jié)合型接點(diǎn)治理模式[23]。在新時(shí)代，城郊村已成為多方主體互動(dòng)和利益博弈的“角斗場(chǎng)”，因此基層政府有兩種策略：一種是創(chuàng)設(shè)新的“治理接點(diǎn)”，如構(gòu)筑多元主體間協(xié)商共治的中介和平臺(tái)作為“溝通接點(diǎn)”[24]，依托公司化的集體經(jīng)濟(jì)組織，優(yōu)化公共產(chǎn)品供給塑造“服務(wù)接點(diǎn)”[25]，推動(dòng)城郊村社區(qū)黨組織與村合作社黨組織干部交叉任職以建立“組織接點(diǎn)”[26]。另一種是激活原有“治理接點(diǎn)”，主要包括政區(qū)邊界的彈性化制度以強(qiáng)化跨界效應(yīng)，重構(gòu)“制度接點(diǎn)”[27]；用好村規(guī)民約，構(gòu)建普遍信任以彌合“制度接點(diǎn)”[28]；靈活援引鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)能人和新鄉(xiāng)賢的人脈以形成“資源接點(diǎn)”[29]；還可以借助“第一書(shū)記”[30]、駐村干部[31]和掛職干部的影響力拓展“政策接點(diǎn)”。這些治理策略不僅強(qiáng)調(diào)要發(fā)現(xiàn)“接點(diǎn)”，而且重視“接點(diǎn)”融合，以促進(jìn)城郊村治理現(xiàn)代化。

綜上，既有學(xué)術(shù)探討奠定了良好研究基礎(chǔ)，也關(guān)注到處于城市和鄉(xiāng)村兩端之間的城郊村作為“接點(diǎn)地帶”存在治理資源薄弱、環(huán)節(jié)混雜、內(nèi)容模糊等困境。然而，對(duì)于“治理接點(diǎn)”如何產(chǎn)生、“治理接點(diǎn)”怎樣運(yùn)轉(zhuǎn)與融合、“接點(diǎn)”融合背后蘊(yùn)含的普遍規(guī)律性等，尚需深入分析?；诖耍疚膹娜诤闲椭卫硪暯?，還原城郊村從分割型治理向融合型治理轉(zhuǎn)型的接點(diǎn)互動(dòng)過(guò)程，并探究其蘊(yùn)含的邏輯理路。

三、研究框架與研究案例

(一)研究框架

為了彌合城郊村“治理接點(diǎn)”間的鴻溝，“融合型治理”被作為一種解決之道，并相繼出現(xiàn)了“過(guò)渡型社區(qū)”[32]“城鄉(xiāng)融合型城鎮(zhèn)化”[33]“融合黨建”[34]“城鄉(xiāng)融合型社區(qū)”以及城中村“融合型治理”等框架和概念，盧福營(yíng)用融合型治理描述和解釋城中村治理的目標(biāo)模式。其中，“融合”被作為一種重要的治理理念加以闡述。本文之所以把“融合型治理”作為破解城郊村治理分割的解釋框架，是因?yàn)槌墙即逋耆邆淞思扔醒芯恐嘘P(guān)于“治理接點(diǎn)”促進(jìn)治理融合的概念內(nèi)涵。本文吸納前述概念，針對(duì)城郊村兼具地區(qū)、城鄉(xiāng)、群體、服務(wù)分割等復(fù)雜性，提出“城郊村融合型治理”分析框架，并把尋找、激活、創(chuàng)設(shè)各類“治理接點(diǎn)”作為解釋復(fù)雜治理單元從分割轉(zhuǎn)向融合的關(guān)鍵。本文采用“治理接點(diǎn)”替換現(xiàn)有文獻(xiàn)中的“接點(diǎn)治理”，旨在突出融合型治理中“接點(diǎn)”的互動(dòng)過(guò)程、互動(dòng)機(jī)制及深層邏輯，并按照思路、過(guò)程、內(nèi)容、機(jī)制的研究脈絡(luò)，形成具體思路：首先，闡述治理的生成條件，分析城郊村中“治理接點(diǎn)”的誕生情境，解釋何種情況構(gòu)成融合型治理的行動(dòng)基礎(chǔ)。其次，闡述城郊村治理接點(diǎn)演化的兩條路徑，論述融合型治理是在何種場(chǎng)域結(jié)構(gòu)之下步步推進(jìn)、持續(xù)擴(kuò)大。再次，解析城郊村各治理接點(diǎn)是如何實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，挖掘背后的運(yùn)作機(jī)理和運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯。最后，提出城郊村融合型治理的目標(biāo)是推動(dòng)各“治理接點(diǎn)”相互融合，以達(dá)到治理模式創(chuàng)新的效果。本文研究思路見(jiàn)圖1。

圖1 城郊村融合型治理分析框架

1.融合型治理的生成條件：誕生情境和制度環(huán)境

“接點(diǎn)”原本用在物理學(xué)和材料學(xué)中描述金屬焊點(diǎn)中最易銹蝕和疲勞的脆弱部位。當(dāng)前“接點(diǎn)”已被引入政治學(xué)領(lǐng)域，形象表達(dá)其處于國(guó)家治理的關(guān)鍵部位，強(qiáng)調(diào)事物發(fā)展中矛盾和沖突存在的點(diǎn)位[35]，因此是融合型治理的先決條件。在經(jīng)歷過(guò)大規(guī)模的整村推進(jìn)、村莊整合和遷村并居后，產(chǎn)生了治理時(shí)空領(lǐng)域變遷，誕生了社會(huì)結(jié)構(gòu)高度異質(zhì)化的城郊村。然而，城郊村面臨著管理經(jīng)驗(yàn)缺失、空間沖突頻繁、群際矛盾高發(fā)等問(wèn)題，在治理實(shí)踐中也存在居民身份分割、公共服務(wù)分割、話語(yǔ)立場(chǎng)分割、能力機(jī)制分割等困境，構(gòu)成了城郊村治理的“斷點(diǎn)”。這意味著以科層制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)線性治理模式面臨挑戰(zhàn)，取而代之的則是從各“斷點(diǎn)”中尋找突破點(diǎn)、創(chuàng)新點(diǎn)，在萌生點(diǎn)狀“治理接點(diǎn)”后，再由點(diǎn)及面、由面到體，推動(dòng)分割型治理向融合型治理轉(zhuǎn)變。

2.融合型治理的結(jié)構(gòu)場(chǎng)域：時(shí)間迭代和空間延展

本文借用“過(guò)程-事件”分析方法，更加注重分析“接點(diǎn)”的動(dòng)態(tài)變化如何促進(jìn)融合型治理。法國(guó)社會(huì)學(xué)家布迪厄指出，“我將一個(gè)場(chǎng)域定義為位置間客觀關(guān)系的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)或一個(gè)形構(gòu)，這些位置是經(jīng)過(guò)客觀限定的”[36]?？梢?jiàn)，場(chǎng)域重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)不特定空間中的人類行為及影響因素。受此啟發(fā)，我們把城郊村治理視為一個(gè)典型“治理場(chǎng)域”，并隨著情境變化呈現(xiàn)出場(chǎng)域的變化狀態(tài)。

我國(guó)城郊村在歷史進(jìn)程中先后經(jīng)歷著革命、改革和現(xiàn)代再造的過(guò)程，始終處于動(dòng)態(tài)變化之中[37]，也導(dǎo)致城郊村治理呈現(xiàn)出高度模糊性、不確定性和非均衡性等特性。在此情況下，只有找到“治理接點(diǎn)”，并在動(dòng)態(tài)演化中持續(xù)擴(kuò)大與融合，才能推動(dòng)分割型治理向融合型治理轉(zhuǎn)變。本文通過(guò)分析浙江省G鎮(zhèn)城郊村治理案例，發(fā)現(xiàn)有兩條融合路徑：第一條，時(shí)序性的迭代路徑，即面對(duì)城郊村紛繁復(fù)雜的治理任務(wù)，首先由黨組織創(chuàng)設(shè)核心治理接點(diǎn)，接著該接點(diǎn)以政府責(zé)任和民生服務(wù)為載體向外擴(kuò)展，尋求多元主體協(xié)同共治的合作接點(diǎn)，然后依托數(shù)字賦能鞏固治理接點(diǎn)。第二條，空間性的延展路徑，首先，要根據(jù)居民需求確立“治理接點(diǎn)”，然后以服務(wù)為抓手逐步擴(kuò)展“治理接點(diǎn)”。其中黨建統(tǒng)領(lǐng)網(wǎng)格智治發(fā)揮了重要作用。其次，現(xiàn)代治理強(qiáng)調(diào)協(xié)同共治，需要吸納政黨、政府、市場(chǎng)、社會(huì)和居民構(gòu)建治理共同體。最后，不僅要重構(gòu)共同體在現(xiàn)實(shí)空間中的秩序和規(guī)則，也要延伸虛擬治理維度，依托數(shù)字賦能實(shí)現(xiàn)城郊村治理的多維空間延展。

3.融合型治理的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯：“組織—行動(dòng)—制度”的互構(gòu)網(wǎng)絡(luò)

“接點(diǎn)”互動(dòng)過(guò)程就是融合型治理逐步實(shí)踐的過(guò)程，蘊(yùn)含著組織、行動(dòng)、制度互構(gòu)的運(yùn)作機(jī)理。城郊村融合型治理旨在凝聚多元主體以構(gòu)建出利益、情感、行動(dòng)、價(jià)值相互交融的共同體，達(dá)成多元主體間的集體行動(dòng)至關(guān)重要[38]。因此，這里主要采用已在網(wǎng)絡(luò)治理[39]、社會(huì)組織[40]、社區(qū)治理[41]等領(lǐng)域廣泛使用的“組織—行動(dòng)—制度”分析框架。在組織社會(huì)學(xué)的新制度學(xué)派看來(lái)，組織是理性設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，為了達(dá)到共同目標(biāo)，組織不得不受到制度環(huán)境和外部條件的約束[42]。同時(shí)，行動(dòng)是組織氛圍和制度環(huán)境的產(chǎn)物，且個(gè)體或組織行動(dòng)也可能是一種“被制度化”的行為模式[43]。將這一框架套用至城郊村的治理中，可以發(fā)現(xiàn)組織邏輯構(gòu)建了融合型治理的權(quán)威架構(gòu)，行動(dòng)邏輯促進(jìn)了融合型治理的力量平衡，而制度邏輯則規(guī)范了融合型治理的秩序再生產(chǎn)軌道，三者構(gòu)成互構(gòu)網(wǎng)絡(luò)共同維護(hù)融合型治理在軌運(yùn)行。其運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯如下：第一，以“統(tǒng)合式共治”為核心的組織邏輯，即政黨在城郊村治理中發(fā)揮了統(tǒng)領(lǐng)作用，成為“元治理”的組織接點(diǎn)，其他多元主體配合形成了“次級(jí)接點(diǎn)”，塑造出“黨領(lǐng)共治”的組織結(jié)構(gòu)。第二，以“漸進(jìn)式融合”為核心的行動(dòng)邏輯，即基層政府通過(guò)創(chuàng)設(shè)思維、責(zé)任、平臺(tái)、工具以及價(jià)值等方面的“治理接點(diǎn)”，漸進(jìn)式驅(qū)動(dòng)城郊村治理的目標(biāo)契合、主體凝合、過(guò)程彌合、方式融合及結(jié)果嵌合，逐步走向融合型治理。第三，以“交互式聯(lián)結(jié)”為核心的制度邏輯，即城郊村治理依賴于信息傳導(dǎo)機(jī)制、政策試點(diǎn)機(jī)制和權(quán)威調(diào)控機(jī)制，分別構(gòu)造出消息上下通傳的“信息接點(diǎn)”、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)互鑒的“政策接點(diǎn)”和軟硬權(quán)威兼施的“情理接點(diǎn)”，經(jīng)過(guò)多種力量和博弈主體互動(dòng)，聯(lián)結(jié)為“多主體融合、全過(guò)程融合、各層級(jí)融合”的治理網(wǎng)絡(luò)。

4.融合型治理的范式轉(zhuǎn)型：“融合共治”的模式創(chuàng)新

實(shí)現(xiàn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、群體、服務(wù)從分割向融合轉(zhuǎn)變是融合型治理的目標(biāo)愿景，因此，“接點(diǎn)”的相融相生是融合型治理的范式轉(zhuǎn)型過(guò)程?！叭诤稀钡膶?shí)質(zhì)是以黨組織為核心的“統(tǒng)合治理”，并非一味強(qiáng)化對(duì)城郊村的政治支配，而是通過(guò)激活各個(gè)“接點(diǎn)”實(shí)現(xiàn)多元主體自我調(diào)節(jié)和靈活運(yùn)轉(zhuǎn)[44]。在城郊村這個(gè)復(fù)合治理場(chǎng)域中，傳統(tǒng)的科層式治理極易出現(xiàn)權(quán)威消解、執(zhí)行梗阻和落地偏差等問(wèn)題。分析發(fā)現(xiàn)，融合型治理的有效流程是匯聚居民需求創(chuàng)設(shè)多樣化“治理接點(diǎn)”，然后引導(dǎo)這些“治理接點(diǎn)”持續(xù)擴(kuò)大與交合，最后實(shí)現(xiàn)多維度融合。這個(gè)過(guò)程經(jīng)歷匯需成點(diǎn)、連點(diǎn)成線、編線成面、合面成體、聚體成維五步，逐步擴(kuò)大融合覆蓋面，實(shí)現(xiàn)秩序再生產(chǎn)。本質(zhì)上是依靠基層黨組織統(tǒng)合政府、社會(huì)、市場(chǎng)、居民個(gè)體，共同參與構(gòu)成“融合共治”模式?；鶎狱h組織在城郊村融合治理中創(chuàng)設(shè)溝通、活動(dòng)、項(xiàng)目、組織和政策等多重“接點(diǎn)”，政府、社會(huì)、市場(chǎng)和居民等其他主體構(gòu)成城郊村治理的“次級(jí)接點(diǎn)”，通過(guò)協(xié)商、對(duì)話與合作等方式共同參與城郊村公共事務(wù)治理，最終促使“接點(diǎn)”延展成新型治理共同體。

(二)案例陳述②

1.案例簡(jiǎn)介

G鎮(zhèn)位于浙江省S市S區(qū)東北部，毗鄰H開(kāi)發(fā)區(qū)，創(chuàng)建于1998年，早期屬于典型的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，后因城市規(guī)劃建設(shè)需要，主要配套發(fā)展行政、商貿(mào)、科教、城市服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，成為典型的城郊村。2017年S市將G鎮(zhèn)附近的H開(kāi)發(fā)區(qū)確定為化工產(chǎn)業(yè)集中轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)園，吸引了大量外來(lái)人口流入毗鄰的G鎮(zhèn)，2021年底流動(dòng)人口登記數(shù)量為2.5萬(wàn)人，實(shí)際可能超過(guò)3萬(wàn)人。G鎮(zhèn)城郊村在三個(gè)方面具有“治理接點(diǎn)”特征：第一，G鎮(zhèn)是S市S區(qū)的城鎮(zhèn)延伸，既有部分城市形態(tài)又保留了鄉(xiāng)村特征，轄區(qū)內(nèi)村落密集、形態(tài)各異，田園綜合體、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等交織融合，共同構(gòu)成了城鄉(xiāng)“區(qū)位接點(diǎn)”的屬性。第二，中央賦予浙江省高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的重大使命，浙江省委組織部確定S區(qū)開(kāi)展“黨建統(tǒng)領(lǐng)網(wǎng)格智治”試點(diǎn)以破解融合型大社區(qū)大單元治理難題。G鎮(zhèn)作為“雙重試點(diǎn)”，形成了多種政策工具相互借鑒與融合的“政策接點(diǎn)”。第三，作為雜居型的城郊村，G鎮(zhèn)各村社在人口結(jié)構(gòu)、來(lái)源省份、職業(yè)類型、教育程度、收入水平、思想觀念、民族構(gòu)成、宗教構(gòu)成等方面存在顯著差異性，契合了城郊村多元分割與多樣化“接點(diǎn)”并存的特征。因此，G鎮(zhèn)城郊村探索融合型治理具有實(shí)踐條件。

2.G鎮(zhèn)城郊村面臨多重分割的隱憂

新居民的持續(xù)涌入，讓G鎮(zhèn)迅速成為治理結(jié)構(gòu)破碎化、治理對(duì)象異質(zhì)化、治理目標(biāo)多重化的治理區(qū)域，總體上呈現(xiàn)出多重分割的特點(diǎn)。一是居民結(jié)構(gòu)復(fù)雜形成群體身份分割。根據(jù)2021年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，G鎮(zhèn)新居民與戶籍人口接近1∶1，新居民來(lái)源覆蓋30個(gè)省份，多為中西部農(nóng)村地區(qū)，涵蓋漢族、彝族、土家族、苗族等34個(gè)民族，文化觀念、生活習(xí)慣、宗教信仰存在顯著差異，形成了特定的“小幫派”。二是資源供給緊缺導(dǎo)致服務(wù)分割。建成區(qū)面積僅為0.98平方公里的G鎮(zhèn)，無(wú)力承擔(dān)突然增加的近3萬(wàn)人的公共需求，服務(wù)配套功能明顯滯后。例如，由于所有公辦中小學(xué)均向新居民開(kāi)放，部分原居民子女被“擠出”到S城區(qū)求學(xué)；公共文化活動(dòng)場(chǎng)地缺乏，新居民下班后以睡覺(jué)休息或喝酒打牌為主，欠缺高質(zhì)量文化生活；基本醫(yī)療條件不足，跨省醫(yī)療報(bào)銷面臨比例、程序和時(shí)效等技術(shù)性難題。三是參與不暢造成新舊居民話語(yǔ)分割。新居民被視為“打工人”或“房客”，成為“被邊緣化”的群體，鮮有制度化渠道參與公共事務(wù)治理，導(dǎo)致新居民對(duì)G鎮(zhèn)缺乏歸屬感。同時(shí)，新居民受教育程度普遍不高，主要集中在化工、印染、紡織、五金等傳統(tǒng)行業(yè)，大多采取“三班倒”工作制度，缺乏參加議事的時(shí)間。四是屬地政府自身的機(jī)制分割。新居民主要在H開(kāi)發(fā)區(qū)工作卻在G鎮(zhèn)生活，由于財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，H開(kāi)發(fā)區(qū)享受了發(fā)展收益，但G鎮(zhèn)卻不得不承擔(dān)義務(wù)教育、社會(huì)保障、基礎(chǔ)醫(yī)療等公共服務(wù)成本。同時(shí)，流管員均為臨時(shí)工，收入低、加班多、時(shí)間長(zhǎng)，既缺乏管理權(quán)威又缺乏工作積極性；數(shù)字化治理也處于起步階段，相關(guān)工作人員能力和認(rèn)知短板突出。

四、案例分析：G鎮(zhèn)城郊村“治理接點(diǎn)”創(chuàng)設(shè)與融合重構(gòu)城郊村秩序

如案例所述，G鎮(zhèn)黨委和政府已經(jīng)關(guān)注到城郊村的治理并非是一個(gè)“令行禁止”“上傳下達(dá)”的線性過(guò)程，反而由于多重分割屬性而屢屢造成政策偏差和執(zhí)行梗阻。具體而言，G鎮(zhèn)城郊村面臨的核心問(wèn)題是治理資源零散化、治理目標(biāo)模糊化、治理情景復(fù)雜化。為破解復(fù)雜治理情境造成的分割問(wèn)題，G鎮(zhèn)選擇尊重城郊村“治理接點(diǎn)”的特殊情境，通過(guò)創(chuàng)設(shè)、衍生和激活多樣化“治理接點(diǎn)”，并通過(guò)“融合共治”的策略推動(dòng)這些“治理接點(diǎn)”交織、互動(dòng)和延展，初步實(shí)現(xiàn)分割型治理向融合型治理轉(zhuǎn)變，探索出“強(qiáng)化黨建統(tǒng)領(lǐng)、壓實(shí)政府責(zé)任、多元協(xié)同共治、突出民生實(shí)事、注重?cái)?shù)字賦能”的治理方案。G鎮(zhèn)城郊村秩序重構(gòu)過(guò)程反映了融合型治理的衍生邏輯。

(一)匯需成點(diǎn)：依托黨建統(tǒng)領(lǐng)整合需求創(chuàng)設(shè)“治理接點(diǎn)”

黨建統(tǒng)領(lǐng)作為既定的制度安排，基層黨組織圍繞城郊村治理的痛點(diǎn)、盲點(diǎn)、堵點(diǎn)創(chuàng)設(shè)“治理接點(diǎn)”,推動(dòng)黨建網(wǎng)和治理網(wǎng)相融合化解矛盾問(wèn)題?；鶎狱h組織作為“四治融合”的統(tǒng)合性主體，主要通過(guò)三種方式推動(dòng)組織生活與居民日常生活之間形成“治理接點(diǎn)”。首先，塑造身份統(tǒng)領(lǐng)，創(chuàng)設(shè)“崗位接點(diǎn)”。依靠分散在政府、企業(yè)、群眾自治組織、社會(huì)組織中的黨組織書(shū)記，要求其發(fā)揮崗位職能和帶頭作用，定期報(bào)告新老居民在融合中遇到的堵點(diǎn)。其次，織密組織統(tǒng)領(lǐng)，創(chuàng)設(shè)“組織接點(diǎn)”。在新居民集中的樓棟，增設(shè)“新居民黨支部”“流動(dòng)人口黨支部”“樓棟黨支部”“村企聯(lián)合黨支部”，要求村社干部、民警、新鄉(xiāng)賢與新居民建立“一對(duì)一”幫扶機(jī)制，確保新居民不脫離組織管理。再次，強(qiáng)調(diào)使命統(tǒng)領(lǐng)，創(chuàng)設(shè)“項(xiàng)目接點(diǎn)”。強(qiáng)調(diào)“全心全意為人民服務(wù)”，將黨建觸角延伸至垃圾分類、合作社經(jīng)營(yíng)、出租屋管理等城郊村改造項(xiàng)目，依托“七張問(wèn)題清單”“浙里興村治社”“融合型大社區(qū)大單元黨建”等項(xiàng)目運(yùn)作，全面推動(dòng)黨社融合。

(二)連點(diǎn)成線：壓實(shí)政府責(zé)任增加“治理接點(diǎn)”

責(zé)任承擔(dān)是現(xiàn)代政府的典型特征，也為融合型治理確定了重點(diǎn)。G鎮(zhèn)黨委、政府強(qiáng)化“元治理”定位，鎖定群眾急難愁盼的需求和矛盾點(diǎn)，從而在中心任務(wù)和治理需求之間形成“治理接點(diǎn)”。首先，壓實(shí)服務(wù)責(zé)任，增加“網(wǎng)格接點(diǎn)”。例如，針對(duì)新居民居住分割問(wèn)題，G鎮(zhèn)要求流管員前往新居民居住地上門(mén)服務(wù)，登記造冊(cè)以強(qiáng)化網(wǎng)格管理。流管員和網(wǎng)格員定期收集居民關(guān)于經(jīng)濟(jì)收入、社區(qū)管理、文化活動(dòng)等需求，做好問(wèn)題落實(shí)跟蹤反饋。其次，壓實(shí)兜底責(zé)任，增加“設(shè)施接點(diǎn)”。為了實(shí)現(xiàn)服務(wù)融合，G鎮(zhèn)所有公辦中小學(xué)面向全體居民開(kāi)放，全鎮(zhèn)11個(gè)村(社區(qū))家宴中心、文化禮堂等村級(jí)基本服務(wù)設(shè)施免費(fèi)使用，所需經(jīng)費(fèi)由G鎮(zhèn)自行籌資解決。G鎮(zhèn)還積極籌措資金，先后建設(shè)了野藤葡萄基地、花夢(mèng)緣基地、華東葡萄文化研發(fā)中心、鎮(zhèn)東生態(tài)園等一批致富產(chǎn)業(yè)教學(xué)基地，保障共同富裕。再次，壓實(shí)管理責(zé)任，阻斷“風(fēng)險(xiǎn)接點(diǎn)”。圍繞G鎮(zhèn)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位開(kāi)展巡查，對(duì)夜宵攤、洗浴場(chǎng)所、出租屋集中地段開(kāi)展隱患排查，每季度實(shí)施“出租屋整治專項(xiàng)行動(dòng)”，對(duì)問(wèn)題出租屋限期整改或關(guān)停。

(三)編線成面：夯實(shí)民生實(shí)事逐步擴(kuò)大“治理接點(diǎn)”

民生實(shí)事是新老居民共同關(guān)注的“治理接點(diǎn)”。城郊村治理涉及教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療、公共文化、平安建設(shè)等多個(gè)服務(wù)條線，需將這些民生事項(xiàng)拓展為“治理接點(diǎn)”，推動(dòng)民生需求和服務(wù)供給之間融合對(duì)接，逐步擴(kuò)大融合型治理覆蓋面。首先，實(shí)施民生改進(jìn)工程，擴(kuò)大“民生接點(diǎn)”。2018年以來(lái)，G鎮(zhèn)通過(guò)“鎮(zhèn)補(bǔ)資金、村出土地”的方式新建、舊房廠房改造、“飛地”建設(shè)、異地聯(lián)建“一村一幢樓”項(xiàng)目15個(gè)，為新老居民提供廉租房，既開(kāi)辟了村集體經(jīng)濟(jì)增收渠道，也增加了新老居民共同的生活場(chǎng)景。其次，探索“協(xié)管員+網(wǎng)格員+流管員”模式，擴(kuò)充“隊(duì)伍接點(diǎn)”。組建由治安網(wǎng)格員、新居民協(xié)管員、村社干部、鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)警、法律工作者組成的綜合性調(diào)解隊(duì)伍，及時(shí)化解鄰里矛盾，增進(jìn)了新老居民感情融合。再次，推廣“德潤(rùn)G鎮(zhèn)”行動(dòng)，拓展“教育接點(diǎn)”。借助“村落文化節(jié)”“野藤葡萄文化節(jié)”“法律大講堂”等活動(dòng)推動(dòng)政策知識(shí)傳播。此外，G鎮(zhèn)還以村規(guī)民約和紅白理事會(huì)、村民議事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)、禁毒禁賭會(huì)等“一約四會(huì)”為活動(dòng)載體，每年開(kāi)展“最美G鎮(zhèn)人”評(píng)選活動(dòng)，充分發(fā)揮道德模范的引路作用。

(四)合面成體：協(xié)同共治形成多樣化“治理接點(diǎn)”

多元協(xié)同共治是治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵，也是形成多樣化“治理接點(diǎn)”促進(jìn)融合的基本路徑。G鎮(zhèn)積極發(fā)揮鎮(zhèn)黨委、政府“元治理”功能，主動(dòng)吸納多元主體參與共治，推動(dòng)一核主導(dǎo)與多元共治之間形成“治理接點(diǎn)”，在互動(dòng)與博弈中逐漸構(gòu)建出利益相連、參與有序、情感相依、價(jià)值共通的融合型治理共同體。首先，搭建協(xié)商參與平臺(tái)、暢通“制度接點(diǎn)”。創(chuàng)設(shè)“請(qǐng)你來(lái)協(xié)商·民政議事堂”，圍繞垃圾分類、文化生活、消防安全、鄰里關(guān)系、勞資糾紛等治理主題，定期邀請(qǐng)居民代表、分管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)干部、各級(jí)“兩代表一委員”參與協(xié)商。截至2022年8月，已經(jīng)舉辦鎮(zhèn)級(jí)專題協(xié)商會(huì)議11場(chǎng)(次)、村級(jí)專題協(xié)商會(huì)議80余場(chǎng)(次)，村民滿意率達(dá)82.63%。其次，打造“以新管新”品牌、構(gòu)造“感情接點(diǎn)”。邀請(qǐng)“老鄉(xiāng)當(dāng)判官”，建立“1+2+N”③多元化大調(diào)解機(jī)制，深化推動(dòng)“以新調(diào)新、以外調(diào)外”矛盾化解經(jīng)驗(yàn)。深化打造G鎮(zhèn)“一家親”“百家姓”品牌調(diào)解室，逐步形成“社會(huì)調(diào)解優(yōu)先、法院訴訟斷后”的矛盾糾紛分層過(guò)濾體系。再次，依托社會(huì)組織公益行動(dòng)、增設(shè)“融入接點(diǎn)”。G鎮(zhèn)深化推廣村級(jí)社會(huì)組織“5+X”標(biāo)準(zhǔn)化做法，每個(gè)行政村(社區(qū))組建平安建設(shè)、鄰里互助、文化體育、興趣愛(ài)好、環(huán)境保護(hù)等5類社會(huì)組織，鼓勵(lì)創(chuàng)建個(gè)性化社會(huì)組織，促進(jìn)新老居民再組織化。例如，創(chuàng)建“老鄉(xiāng)紅袖章”志愿者服務(wù)隊(duì)，定期到社區(qū)開(kāi)展幫教、慰問(wèn)、修補(bǔ)等志愿服務(wù)，在服務(wù)中提升新居民歸屬感。

(五)聚體成維：數(shù)字賦能塑造立體化“治理接點(diǎn)”

數(shù)字賦能在基層實(shí)現(xiàn)融合型治理過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)也充分釋放。數(shù)字技術(shù)的迭代促進(jìn)城郊村共同體的治理維度從線下向線上拓展，從而在傳統(tǒng)治理與智慧治理之間構(gòu)建出立體化“治理接點(diǎn)”。首先，建設(shè)數(shù)字化指揮中心，構(gòu)造“信息接點(diǎn)”。推進(jìn)應(yīng)急指揮中心信息采集全域化，將氣象、水務(wù)、公共衛(wèi)生等監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)實(shí)時(shí)互通，確保11個(gè)行政村(社區(qū))在疫情防控、防臺(tái)抗臺(tái)、治安聯(lián)防等方面的信息資源實(shí)現(xiàn)共享。其次，建設(shè)“智慧G鎮(zhèn)”治理平臺(tái)，聚合“數(shù)字接點(diǎn)”。依托“基層治理四平臺(tái)”，數(shù)字化展示G鎮(zhèn)實(shí)時(shí)客流、過(guò)境人流、流動(dòng)人口等指標(biāo)，時(shí)刻推送人流動(dòng)態(tài)和運(yùn)動(dòng)軌跡，及時(shí)預(yù)警處置非正常集聚等異常情況。最后，試點(diǎn)建設(shè)“智慧小區(qū)”，增加“云端接點(diǎn)”。G鎮(zhèn)與中國(guó)電信合作，在B小區(qū)投資2000萬(wàn)元，試點(diǎn)建設(shè)智慧型小區(qū)，引入物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備，實(shí)時(shí)采集人臉、車輛、軌跡、安防、水電氣數(shù)據(jù)，讓便民服務(wù)實(shí)現(xiàn)“云端通辦”。

五、融合型治理何以可能：城郊村治理秩序重構(gòu)的邏輯理路

融合型治理為何能夠有效推動(dòng)城郊村的治理格局從分割走向融合？是什么力量驅(qū)使城郊村治理中多樣化的“治理接點(diǎn)”從“點(diǎn)上開(kāi)花”轉(zhuǎn)向了“面上結(jié)果”？本部分將解構(gòu)城郊村融合型治理蘊(yùn)含的治理秩序再生產(chǎn)機(jī)制，厘清其有效運(yùn)轉(zhuǎn)的深層邏輯。

(一)統(tǒng)合式共治：融合型治理的組織邏輯

組織因其資源相互依賴而自發(fā)形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系[45]，在此基礎(chǔ)上組織也尋求新的治理方式以分散治理風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)、聚合社會(huì)資源[46]，并在實(shí)踐探索中形成了超越科層制和市場(chǎng)機(jī)制的“網(wǎng)絡(luò)治理”這一實(shí)踐范式。針對(duì)城郊村這種多重分割的特殊治理空間，網(wǎng)絡(luò)治理所需的專業(yè)化組織、獨(dú)立資源、聯(lián)結(jié)合作機(jī)制等基礎(chǔ)性要素并不充足，G鎮(zhèn)的實(shí)踐探索創(chuàng)造了一種以“黨建引領(lǐng)、多元共治”為主要特征的統(tǒng)合式共治范式。這里的統(tǒng)合與共治分別映射了兩條組織邏輯。

從統(tǒng)合維度看，黨組織始終扮演支配性角色，持續(xù)增強(qiáng)在城郊村治理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、核心地位和統(tǒng)領(lǐng)權(quán)限，成為整合城郊村碎片化治理結(jié)構(gòu)、厘清利益關(guān)系、吸納矛盾訴求的核心“治理接點(diǎn)”，發(fā)揮了關(guān)系調(diào)和、邊界生產(chǎn)、模式選擇和公共性重塑等功能。其統(tǒng)合作用主要體現(xiàn)在：首先，統(tǒng)合復(fù)雜議題，錨定“注意力”。黨組織依靠組織網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，將城郊村中的治理堵點(diǎn)和居民需求聯(lián)結(jié)起來(lái)，區(qū)分出輕重緩急的治理議題，確保注意力聚焦于影響城郊村運(yùn)作秩序和穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵議題上。其次，統(tǒng)合碎片力量，鏈接資源。在城郊村這個(gè)“碎片化”治理場(chǎng)域中，黨組織發(fā)揮了“內(nèi)聯(lián)外引”功能，采取政策倡導(dǎo)、政府規(guī)制、合同承包、服務(wù)購(gòu)買、財(cái)政撥款等方式鏈接內(nèi)外資源，并依托黨政命令的強(qiáng)制力和權(quán)威性形成治理合力。再次，統(tǒng)合零散經(jīng)驗(yàn)，探索方案。為做到因地制宜，G鎮(zhèn)鼓勵(lì)各城郊村探索具有鮮明地方特色和村情村貌的土辦法土方案，并將這些經(jīng)驗(yàn)編制成冊(cè)、公開(kāi)宣講、橫向評(píng)比，將有益部分吸納進(jìn)城郊村治理方案中，找到國(guó)家宏觀治村政策與城郊村治理土辦法之間的策略性對(duì)接，探索出行之有效的治理方案。

從共治維度看，作為領(lǐng)導(dǎo)核心的黨組織發(fā)揮了引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和助推作用，是城郊村治理的“核心接點(diǎn)”，而政府、市場(chǎng)、社會(huì)和居民等多元力量積極參與治理過(guò)程，則是城郊村治理的“次級(jí)接點(diǎn)”。這些“次級(jí)接點(diǎn)”彼此共生共強(qiáng)，形成了協(xié)作共治的良性循環(huán)。具體而言，城郊村治理過(guò)程中“次級(jí)接點(diǎn)”發(fā)揮的共治功能如下：首先，基層政府發(fā)揮基本公共服務(wù)供給功能，提供社會(huì)治安、基本醫(yī)療、義務(wù)教育、就業(yè)信息、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共服務(wù)，提高服務(wù)的均等性與可及性。其次，村(居)委會(huì)發(fā)揮自治功能，引導(dǎo)和組織村(居)民提升參與治理的自覺(jué)性和主動(dòng)性，逐步實(shí)現(xiàn)“民事民提、民事民議、民事民管”。再次，社會(huì)組織發(fā)揮價(jià)值引導(dǎo)功能，通過(guò)組建興趣愛(ài)好、公益服務(wù)、文娛宣傳、技術(shù)交流等不同類型社會(huì)組織，滿足城郊村居民個(gè)性化、小眾化、分散化需求。最后，市場(chǎng)和企業(yè)發(fā)揮服務(wù)補(bǔ)充功能，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、項(xiàng)目委托、服務(wù)外包等方式增加服務(wù)供給渠道，提高服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

(二)漸進(jìn)式融合：融合型治理的行動(dòng)邏輯

融合型治理并非整齊劃一的線性過(guò)程。城郊村作為城市與鄉(xiāng)村、國(guó)家與社會(huì)融合對(duì)接的空間場(chǎng)域，在漸進(jìn)式融合的行動(dòng)邏輯驅(qū)動(dòng)下，空間場(chǎng)域作為“治理接點(diǎn)”的覆蓋面逐步擴(kuò)大實(shí)現(xiàn)全域融合和全程融合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)秩序再生產(chǎn)。漸進(jìn)式融合的行動(dòng)邏輯體現(xiàn)為，通過(guò)串聯(lián)多個(gè)“治理接點(diǎn)”促進(jìn)集體行動(dòng)。首先，形塑共同體思維，促進(jìn)共同愿景。宗族勢(shì)力、商業(yè)利益、親緣關(guān)系、血脈聯(lián)系相互摻雜，導(dǎo)致城郊村各方主體在思想觀念、行為方式和現(xiàn)實(shí)利益上存在差異性。為此，G鎮(zhèn)通過(guò)構(gòu)建“黨建統(tǒng)領(lǐng)網(wǎng)格智治”機(jī)制，以走訪入戶、民主懇談、法律援助為抓手，化解新老居民之間因土地糾紛、生活習(xí)慣、設(shè)施占用、文化習(xí)俗爆發(fā)的矛盾沖突，逐步達(dá)成利益相連、參與有序、情感相依、價(jià)值共通的目標(biāo)愿景。其次，厘清多中心責(zé)任，凝聚治理主體。針對(duì)城郊村治理主體之間的群體分割格局，需要發(fā)揮黨組織核心作用，采取協(xié)商、對(duì)話、合作等方式凝聚基層政府組織、基層群眾自治組織、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織和居民個(gè)體等其他治理主體，逐步形成責(zé)任共擔(dān)、利益共享的治理共同體。再次，架構(gòu)開(kāi)放式平臺(tái)，延伸治理過(guò)程。開(kāi)放式平臺(tái)為城郊村新老居民提供了參與公共事務(wù)的制度化渠道，如“請(qǐng)你來(lái)協(xié)商·民生議事堂”為代表的民主協(xié)商平臺(tái)、“村民晚會(huì)”為代表的文化交流平臺(tái)、“村規(guī)民約大家學(xué)”為代表的學(xué)習(xí)教育平臺(tái)等多層次參與渠道，讓新老居民全程參與基層治理全過(guò)程，兼顧過(guò)程民主和結(jié)果民主。最后，是創(chuàng)設(shè)互補(bǔ)型工具創(chuàng)新治理方式。G鎮(zhèn)主要開(kāi)發(fā)了規(guī)制型(人口流入登記、治安管理、“智慧G鎮(zhèn)”等)、自愿型(創(chuàng)設(shè)“幸福里”網(wǎng)格志愿服務(wù)、探索“一村一幢樓”村級(jí)物業(yè)等)、混合型(村規(guī)民約、黨員服務(wù)、“以新管新”等)三種政策工具，這些政策工具集成，具有取長(zhǎng)補(bǔ)短、靈活組合功效，逐漸形成了“一核多元”治理結(jié)構(gòu)下多元主體的協(xié)同共治，驅(qū)動(dòng)并強(qiáng)化內(nèi)生動(dòng)力。

縱觀城郊村融合型治理的行動(dòng)邏輯，可以發(fā)現(xiàn)其通過(guò)創(chuàng)設(shè)多重“治理接點(diǎn)”，先后驅(qū)動(dòng)了目標(biāo)契合、主體凝合、過(guò)程彌合、方式融合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)結(jié)果融合。漸進(jìn)式行動(dòng)邏輯內(nèi)含“漸進(jìn)”與“融合”兩個(gè)關(guān)鍵詞。一方面，城郊村的治理是新老居民價(jià)值偏好、新舊類型政策工具、新老群體利益格局相互碰撞、滲透、融合的過(guò)程，沒(méi)有一勞永逸的治理方案。相反，在融合過(guò)程中，以思維、責(zé)任、平臺(tái)、工具為代表的“治理接點(diǎn)”相繼出現(xiàn)，連點(diǎn)成線、由點(diǎn)及面，體現(xiàn)了城郊村治理的漸進(jìn)性。另一方面，這些“接點(diǎn)”出現(xiàn)的目的是為了促進(jìn)城郊村城鄉(xiāng)居民身份、二元城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)公共服務(wù)質(zhì)量、傳統(tǒng)與現(xiàn)代文化習(xí)俗、人際關(guān)系格局和社交網(wǎng)絡(luò)的整體性融合。由此可見(jiàn)，漸進(jìn)式融合成為城郊村融合型治理的主要行動(dòng)邏輯，其中目標(biāo)契合形塑了新老居民之間的思想共識(shí)，主體凝合強(qiáng)化了不同治理主體的責(zé)任和角色，過(guò)程彌合則依托實(shí)踐工作平臺(tái)增進(jìn)了新老居民間的交流合作，方式糅合互補(bǔ)解決棘手難題，從而達(dá)到良善治理的效果融合。

(三)交互式聯(lián)結(jié)：融合型治理的制度邏輯

融合型治理的長(zhǎng)效運(yùn)行更加需要制度支撐。城郊村“治理斷點(diǎn)”阻斷了治理責(zé)任傳導(dǎo)鏈條，但“治理接點(diǎn)”構(gòu)建了一種“中心—邊緣”的擴(kuò)散路徑。通過(guò)創(chuàng)設(shè)信息傳導(dǎo)機(jī)制、政策試點(diǎn)機(jī)制、權(quán)威調(diào)控機(jī)制，引導(dǎo)多元力量在“接點(diǎn)”處交疊、串織和凝合，促進(jìn)各個(gè)“治理接點(diǎn)”持續(xù)發(fā)散和外擴(kuò)，通過(guò)“接點(diǎn)”交互擴(kuò)大工作覆蓋面，共同構(gòu)造了治理的聯(lián)結(jié)網(wǎng)絡(luò)。

哪些制度保證了城郊村融合型治理持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)？這些制度又蘊(yùn)含了怎樣的邏輯鏈條？從G鎮(zhèn)治理實(shí)踐來(lái)看，實(shí)現(xiàn)交互式融合的制度邏輯體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，暢通信息傳導(dǎo)機(jī)制，貫通信息傳播?！靶畔⒔狱c(diǎn)”的兩端分別是國(guó)家治理要求的層層傳導(dǎo)和居民利益訴求的逐級(jí)反饋。G鎮(zhèn)通過(guò)村民代表大會(huì)、民生議事堂、黨群聯(lián)席會(huì)、村干部走村入戶等方式，向村民們宣傳貫徹并推動(dòng)落實(shí)政府各項(xiàng)政策。同樣，城郊村居民的利益訴求也通過(guò)樓宇聯(lián)絡(luò)員、社區(qū)網(wǎng)格員、村務(wù)理事員、網(wǎng)絡(luò)議事廳等渠道向上反饋。政令要求和民生訴求能夠在這個(gè)“信息接點(diǎn)”融會(huì)貫通，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理融合。其次，創(chuàng)新“政策試點(diǎn)”機(jī)制，探索政策方案。中國(guó)政府在模糊問(wèn)題應(yīng)對(duì)上具有鮮明的決策實(shí)驗(yàn)主義傾向[47]。掌握著一定剩余控制權(quán)和自由裁量權(quán)的城郊村是開(kāi)展政策試驗(yàn)的極佳場(chǎng)域，而試驗(yàn)過(guò)程往往有“試對(duì)”和“試錯(cuò)”兩種結(jié)果。當(dāng)治理目標(biāo)和政策工具明晰時(shí)，城郊村只需圍繞中心任務(wù)和官方精神開(kāi)展政策試點(diǎn)，即可達(dá)到“試對(duì)”的效果。例如，G鎮(zhèn)實(shí)施的“協(xié)管員+網(wǎng)格員+流管員”三體合一制度重組了基層治理力量，被作為典型經(jīng)驗(yàn)推廣。當(dāng)治理目標(biāo)和政策模糊時(shí)，G鎮(zhèn)政府同時(shí)嘗試多種政策工具，通過(guò)橫向比較、多輪遴選和績(jī)效評(píng)價(jià)等過(guò)程，持續(xù)優(yōu)化并挑選出最佳治理方案。例如，“一村一幢樓”計(jì)劃設(shè)立之初旨在解決新居民居住和管理難的問(wèn)題，經(jīng)商議將該計(jì)劃調(diào)整為村集體物業(yè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了多方共贏?？梢?jiàn)，從“試對(duì)”中凝練了正確經(jīng)驗(yàn)，從“試錯(cuò)”中汲取了錯(cuò)誤教訓(xùn)，互相借鑒下產(chǎn)生了“政策接點(diǎn)”推動(dòng)融合型治理持續(xù)深化。再次，通過(guò)權(quán)威調(diào)控機(jī)制，兼容情理法理。馬克斯·韋伯認(rèn)為權(quán)威源于承認(rèn)與認(rèn)同，并將其分為傳統(tǒng)型、魅力型和法理型三種類型。從城郊村治理權(quán)威調(diào)控實(shí)踐看，實(shí)際上存在“權(quán)力”和“情理”兩種權(quán)威。一種是基于法理型權(quán)力的“硬權(quán)威”，即以黨政為中心確立城郊村治理的重點(diǎn)任務(wù)和整體方向，通過(guò)推行政策、下達(dá)政令和分配任務(wù)等方式統(tǒng)合社會(huì)、市場(chǎng)和居民等多元主體，維持城郊村運(yùn)轉(zhuǎn)的基本秩序。另一種則是基于“情感”的“軟權(quán)威”，通過(guò)村規(guī)民約、鄉(xiāng)民議事、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商、能人治村、鄉(xiāng)賢帶動(dòng)等方式營(yíng)造共同愿景，產(chǎn)生行為引導(dǎo)和道德約束促成城郊村治理秩序再生產(chǎn)。“硬權(quán)威”和“軟權(quán)威”雙線交織構(gòu)建了“情理接點(diǎn)”[48]，保障了城郊村治理有法可依與有情可循相融合。

不同機(jī)制共同構(gòu)成了城郊村融合型治理的制度邏輯。在信息傳導(dǎo)機(jī)制下構(gòu)建了上傳下達(dá)的信息接點(diǎn)，政策試點(diǎn)機(jī)制則在“試對(duì)”與“試錯(cuò)”中凝練了治理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，政策接點(diǎn)由此誕生。最后，權(quán)威調(diào)控機(jī)制衍生出“硬權(quán)威”和“軟權(quán)威”兩條權(quán)威生產(chǎn)路徑，二者相互交織則形成了融合型治理的情理接點(diǎn)。從這個(gè)過(guò)程來(lái)看，融合型治理的制度設(shè)計(jì)帶有顯著的“交互性”特征，體現(xiàn)了多種治理手段和政策工具的靈活調(diào)配。與此同時(shí)，這些治理手段和政策工具也通過(guò)特殊的“治理接點(diǎn)”產(chǎn)生聯(lián)結(jié)關(guān)系，適應(yīng)城郊村中復(fù)雜的治理情境和任務(wù)需求。

六、結(jié)論與討論

城郊村是一個(gè)由多種力量、多元主體和多重權(quán)威相互融合、交疊和共生的特殊治理場(chǎng)域。長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)二元體制和治理資源稀缺導(dǎo)致城郊村在公共服務(wù)、人員配置、組織管理等治理領(lǐng)域呈現(xiàn)出明顯的多重分割特征，造成了“治理斷點(diǎn)”，制約其治理現(xiàn)代化的縱深發(fā)展。

本文通過(guò)對(duì)浙江省G鎮(zhèn)治理實(shí)踐展開(kāi)分析，提煉出城郊村融合型治理的分析范式。在城鄉(xiāng)二元分割的復(fù)雜治理情境下，城郊村治理天然存在多重“治理斷點(diǎn)”，這導(dǎo)致傳統(tǒng)的科層式的線性治理模式不僅無(wú)法起效，反而可能會(huì)面臨著政策排斥、執(zhí)行梗阻、上下共謀、權(quán)威侵蝕等問(wèn)題。為破解這些問(wèn)題，城郊村應(yīng)探索一種融合型治理模式，通過(guò)開(kāi)發(fā)、創(chuàng)設(shè)、統(tǒng)合城郊村的“治理接點(diǎn)”，讓權(quán)威、情感、認(rèn)同、價(jià)值等治理要素從微小的“治理接點(diǎn)”萌生，持續(xù)向外延伸與擴(kuò)張，逐步引導(dǎo)各個(gè)“治理接點(diǎn)”相互交合與聯(lián)結(jié)，持續(xù)拓展治理覆蓋面。換言之，城郊村的治理應(yīng)遵循匯需成點(diǎn)、連點(diǎn)成線、編線成面、合面成體、聚體成維的漸進(jìn)式行動(dòng)策略?！叭诤瞎仓巍敝鸩酱龠M(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展融合、黨政治理與居民自治融合、國(guó)家主導(dǎo)與社會(huì)自主融合、法治與德治融合、制度建設(shè)與項(xiàng)目運(yùn)作融合，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)多維度的治理融合。在這個(gè)過(guò)程中，“治理接點(diǎn)”與“融合型治理”構(gòu)成了一對(duì)共生關(guān)系:“治理接點(diǎn)”構(gòu)成融合型治理的先決條件，而“治理接點(diǎn)”的動(dòng)態(tài)變化推動(dòng)了治理轉(zhuǎn)型，“治理接點(diǎn)”的互動(dòng)過(guò)程折射出其運(yùn)作機(jī)理，最終“治理接點(diǎn)”相融相生逐步實(shí)現(xiàn)治理融合，共同構(gòu)建了城郊村融合型治理的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。

融合型治理的實(shí)質(zhì)是以黨政為主導(dǎo)核心，以市場(chǎng)、社會(huì)和居民個(gè)體為參與力量的“融合共治”模式。其核心內(nèi)涵主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，城郊村作為城鄉(xiāng)過(guò)渡地帶和“場(chǎng)域接點(diǎn)”，扮演了承上啟下、起承轉(zhuǎn)合的中介角色，推動(dòng)城郊村融合治理是促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展和公共服務(wù)均等化的過(guò)程，蘊(yùn)含了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的樸素治理愿景。同時(shí)，面對(duì)城郊村“半城半鄉(xiāng)”的特殊場(chǎng)域，在治理實(shí)踐中創(chuàng)設(shè)信息接點(diǎn)、政策接點(diǎn)和情理接點(diǎn)，促進(jìn)多種政策工具和理念相互融合，進(jìn)而創(chuàng)造出融合型治理模式。另一方面，城郊村作為國(guó)家和社會(huì)的“治理接點(diǎn)”，在治理過(guò)程中既有自上而下嵌入性的國(guó)家行政力量，又有自下而上的社會(huì)自主意識(shí)，因此傳統(tǒng)意義上的線性行政權(quán)威效果有限，需要社會(huì)、市場(chǎng)和居民個(gè)體等多元力量協(xié)同行動(dòng)。只有通過(guò)構(gòu)造溝通接點(diǎn)、活動(dòng)接點(diǎn)、項(xiàng)目接點(diǎn)、情感接點(diǎn)等方式創(chuàng)設(shè)多維度“治理接點(diǎn)”，串聯(lián)起國(guó)家與社會(huì)、城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、發(fā)展與治理等不同點(diǎn)位，引導(dǎo)多元主體有序參與城郊村治理，才能真正構(gòu)建起以基層黨組織為核心的“一核多元”的互動(dòng)關(guān)系，形成多元主體協(xié)同共治的融合型治理共同體。

注釋：

①盧福營(yíng)在社區(qū)治理和城中村場(chǎng)域中使用“融合型治理”的概念，本文借鑒“融合型治理”概念并在城郊村治理場(chǎng)域中使用，同時(shí)根據(jù)徐勇等教授“接點(diǎn)政治”“接點(diǎn)治理”的學(xué)術(shù)表達(dá)，提煉出“治理接點(diǎn)”的概念以側(cè)重描述和分析城郊村治理融合的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

②本案例數(shù)據(jù)和資料來(lái)源于實(shí)地調(diào)研。

③“1+2+N”是指：1個(gè)矛盾調(diào)解中心，2個(gè)基層站所(司法所、派出所)，N種解紛模式(如“老鄉(xiāng)當(dāng)判官”“村級(jí)流動(dòng)調(diào)解點(diǎn)”等)。