南寧師范大學(xué)經(jīng)管學(xué)院 盧紅霞

一、引言

曾經(jīng)飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)所付出的代價在當(dāng)今日益凸顯——嚴(yán)重的環(huán)境污染，我國環(huán)境保護(hù)工作總體看來仍滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，且具有復(fù)雜性、緊迫性、長期不改變性。具體表現(xiàn)為水資源中的重點(diǎn)支流污染嚴(yán)重，河流溝渠存有黑臭水體，湖泊富營養(yǎng)化嚴(yán)重；土壤污染嚴(yán)重且存在地區(qū)差異，長三角、珠三角、東北老工業(yè)基地區(qū)域污染，西南、中南地區(qū)土壤重金屬污染嚴(yán)重；生態(tài)環(huán)境破壞速度遠(yuǎn)超其自然恢復(fù)速度；大氣污染物排放量大，部分地區(qū)霧霾高發(fā)。環(huán)境污染已經(jīng)嚴(yán)重影響到人們的工作生活，甚至阻礙經(jīng)濟(jì)，社會發(fā)展。根據(jù)《中國生態(tài)足跡報(bào)告2015》顯示，“生態(tài)足跡”在1970年至2010年間上升，超過同期陸生脊椎動物種群數(shù)量的一倍，生態(tài)挑戰(zhàn)嚴(yán)峻。環(huán)保也同樣影響了與國際社會的發(fā)展與合作，是世界面臨的共同問題。

二、案例及分析

（一）案例介紹

經(jīng)濟(jì)在不計(jì)代價的高速發(fā)展過程中，獲利企業(yè)必會產(chǎn)生負(fù)外部性——環(huán)境污染，而受害者是廣大的人民群眾。在一段很長時期內(nèi)，環(huán)境污染受害者的權(quán)益得不到維護(hù)，損失得不到補(bǔ)償。在這種情況下，中國政法大學(xué)教授王燦積極努力，于1998年成立污染受害者幫助中心，秉持著“幫助弱者，保護(hù)環(huán)境，依法維護(hù)，促進(jìn)法治”的核心理念，幫助污染受害者維權(quán)。從成立至今，污染受害者幫扶中心接到咨詢電話12671次，接訪814人，并成功受理環(huán)境訴訟案件177起，幫助眾多污染受害者獲得賠償，同時把推動了我國《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等一系列關(guān)于生態(tài)環(huán)境防治的法律條文的完善與成熟。

無錫龍邦化工有限公司位于江蘇省宜興市楊巷鎮(zhèn)（以下簡稱龍邦化工），從事農(nóng)藥分裝生產(chǎn)，其污染環(huán)境的行為由來已久，該企業(yè)于2007年開始運(yùn)營以來，不時排放含農(nóng)藥味的粉塵，村民漸漸發(fā)現(xiàn)，該廠附近的農(nóng)地作物出現(xiàn)生長遲緩的現(xiàn)象，有些作物甚至不再開花。該企業(yè)于2014年新增車間三間，增添攪拌釜，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，污染更為嚴(yán)重。其未經(jīng)處理的工業(yè)廢水不時流出廠外進(jìn)入附近居民主要生活用水來源——城典河。2015年3月，龍邦化工再次導(dǎo)致環(huán)境事故，該企業(yè)產(chǎn)生的未達(dá)標(biāo)處理工業(yè)污水沖入城典河，一日后出現(xiàn)大量死魚及喪命的其他水生物種，周邊村民私人承包的水塘亦受到波及，受影響區(qū)域超過9戶130畝。事后，龍邦化工與城典村村委組織人員打撈河上所漂浮約出五噸左右的死魚，給村民造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。對此，宜興當(dāng)?shù)匦侣勁_，連續(xù)三日報(bào)道該突發(fā)事件。當(dāng)?shù)卮迕褚庾R到事態(tài)的嚴(yán)重，不斷向有關(guān)機(jī)關(guān)投訴，但是沒有得到當(dāng)?shù)卣辛Φ幕貞?yīng)。中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心接到村民投訴后，于2015年5月份開始為村民提供免費(fèi)的法律幫助。

經(jīng)過中心志愿者的實(shí)地調(diào)查，核實(shí)情況后，向當(dāng)?shù)馗骷壄h(huán)保機(jī)關(guān)提出多次信息公開申請，共提出了5次以上的行政履職申請及1次信息公開行政訴訟，要求環(huán)保部門公開相關(guān)環(huán)境信息，提出環(huán)境突發(fā)事件調(diào)查報(bào)告，確認(rèn)污染原因并查處該企業(yè)違法行為。從2007年開始至今，經(jīng)過十多年的努力，中心最終幫助村民在訴訟中獲得勝訴。

（二）案例分析

這樣的環(huán)境污染受害者訴訟案例在我國數(shù)不勝數(shù)。工業(yè)制造帶來的環(huán)境污染是在一段時間之后逐漸顯現(xiàn)的，而污染受害者的訴訟、取證、獲得賠償和解決問題無一例外都要經(jīng)歷很長一段時間，嚴(yán)重影響了人們的生活健康和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一直以來大力搞“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”是社會發(fā)展的及政策引導(dǎo)的主題，各個地方集中注意力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對于企業(yè)污染所帶來的環(huán)境危害認(rèn)識不到位。即使能夠認(rèn)識到所引進(jìn)企業(yè)的污染造成環(huán)境危害的后果，但迫于政績或者經(jīng)濟(jì)因素同樣會選擇置之不理。

政府在這場案件中雖然與非政府組織相互獨(dú)立，兩者并不是呈現(xiàn)對立面，在一定程度上處于協(xié)作形式。兩者擁有共同的目標(biāo)，且在社會功能上互補(bǔ)，所以政府在環(huán)境治理與污染受害者權(quán)益維護(hù)中同樣是不可替代的重要角色。在本案例中，政府在證據(jù)充足的情況下，對龍邦化工下達(dá)整改和處罰文件，推進(jìn)事件的解決進(jìn)程。

三、存在問題及原因

在這場針對環(huán)境污染受害者的救助案件中，突出顯示了政府與非政府組織在為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)——環(huán)境治理過程中所呈現(xiàn)的各方工作不利問題。

（一）社會大環(huán)境問題

1.法律制度不成熟

法律法規(guī)是非政府組織獲得合法性和組織資源的重要保證，這也是非政府組織與政府針對社會問題進(jìn)行合作的基本保障。截至目前，我國頒布了關(guān)于環(huán)境治理、非政府組織等的法律法規(guī)，但距離全面系統(tǒng)地規(guī)范非政府組織在環(huán)保治理方面的行為仍有很大的提高空間。

首先，在關(guān)于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的非政府組織立法缺失，程序法居多而實(shí)體法較少，且低立法層次導(dǎo)致操作性差，多為規(guī)章和行政規(guī)范、法律效力不足。這就導(dǎo)致了非政府組織的民事關(guān)系弱化，具體管理程序不明確，阻礙了非政府組織的正常發(fā)展，抑制了其作用的發(fā)揮。其次，政府在關(guān)于公眾參與環(huán)境治理和生態(tài)補(bǔ)償方面的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。相關(guān)章程十分籠統(tǒng)的規(guī)范，并沒有實(shí)際操作性。例如，生態(tài)補(bǔ)償具體安排、環(huán)保領(lǐng)域民事訴訟的主體等都沒有明確要求，阻礙了大眾通過非政府組織參與環(huán)境治理。再次，非政府組織免稅資格不明確，且當(dāng)非政府組織籌資被獲贈時，捐贈者免稅政策不完善，妨礙了社會環(huán)保人士在資金方面對非政府組織予以支持的積極性，阻礙了其發(fā)展。

2.信任缺失

信任是政府與非政府組織展開工作的基礎(chǔ)。政府一方面希望非政府組織在環(huán)境治理上做政府身份無法做的事情，另一方面又擔(dān)心非政府組織的過多介入環(huán)境治理案件挑戰(zhàn)政府在公眾中的權(quán)威。公眾缺乏對非政府組織的認(rèn)知，某些負(fù)面新聞更加劇了信任危機(jī)，導(dǎo)致公眾對非政府組織持有態(tài)度、社會公眾的志愿行動不足。

（二）政府治理中的問題

1.政府主觀意愿與社會客觀需求不符

在工業(yè)化進(jìn)程深入發(fā)展的情況下，環(huán)境問題日益凸顯，公眾參與環(huán)境治理的愿景和需要越來越迫切，大量的自發(fā)性非政府組織出現(xiàn)，但這些組織并沒有獲得政府的法定認(rèn)可，身份尷尬。一方面，政府單一的環(huán)境治理視角，這在工業(yè)化社會下是無法滿足環(huán)境保護(hù)方面的需求的；另一方面非政府環(huán)保組織在設(shè)立上又受到政府意志主導(dǎo)。所以非政府組織發(fā)展緩慢，難以滿足社會需求。

2.政府領(lǐng)導(dǎo)與控制意識重，公眾服務(wù)意識弱化

政府在管理理念上缺乏公眾服務(wù)意識，在環(huán)境治理過程中自身定位錯誤，不注意自身公益性與服務(wù)性的發(fā)揮。一方面，一些地方政府不作為，僅聽從于上級政府的安排，難以對地方性事務(wù)提出建設(shè)性意見；另一方面，把非政府組織看作政府的對立方，害怕其帶來不利因素，限制非政府組織的發(fā)展。這樣長期會導(dǎo)致政府權(quán)能過大，難以從客觀角度審視非政府組織的存在。

（三）非政府組織的問題

1.獲取正當(dāng)?shù)男畔①Y源困難

由于非政府組織的合法性待在商榷，所以在具體案件中難以通過合法和便捷的途徑獲得相關(guān)信息和取證，這就導(dǎo)致信息不對等，非政府組織只能通過自行調(diào)查數(shù)據(jù)和取證，一方面加大了難度和危險(xiǎn)性，另一方面導(dǎo)致解決問題的周期性長。由于政府常把非政府組織放在對立位置，因此其取得的數(shù)據(jù)難以獲得政府的信服和認(rèn)可。在上文案例中，政府對于企業(yè)的環(huán)保信息不公開、整改時限模糊等，都使非政府組織的工作進(jìn)展緩慢。

2.自身管理規(guī)范性不足

非政府組織作為自發(fā)性的民間組織，一方面國家對其成立等合法性規(guī)范文件不完善，合法性缺失；另一方面，組織內(nèi)部管理全憑借組織者的自發(fā)性和成員的自覺監(jiān)督和管理，特別是組織財(cái)務(wù)處理與社會捐贈者相關(guān)，其使用的透明度受爭議。

四、改進(jìn)措施

創(chuàng)建積極的環(huán)境治理大環(huán)境。首先，對于非政府組織的成立給予完善的法律支持，使非政府組織的成立和運(yùn)行都處于嚴(yán)格的法律框架之內(nèi)，同時也受法律保護(hù)。加強(qiáng)對非政府組織公益財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，對于捐贈所得財(cái)產(chǎn)，雙方都能夠享受稅收優(yōu)惠政策。

政府要提高服務(wù)意識，支持非政府組織的發(fā)展。工業(yè)化發(fā)展使得我國當(dāng)今環(huán)境問題呈現(xiàn)復(fù)雜化和多樣化，政府處理難度和成本增大。由于非政府組織的獨(dú)立性和專業(yè)性，在處理環(huán)境治理問題上效能超過政府，政府應(yīng)該給予支持。另外，在政府的政績衡量上，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境考量的比重，使政府高度重視地方性生態(tài)環(huán)境建設(shè)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的可能。

非政府組織自身應(yīng)該完善內(nèi)部治理機(jī)制，保證履行宗旨且實(shí)現(xiàn)組織自律，保持獨(dú)立性，爭取在社會各方勢力中具有平等地位，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理透明化和完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，通過實(shí)際行動獲得公眾認(rèn)可。環(huán)境治理作為一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的公眾，專業(yè)技術(shù)人員很重要，應(yīng)加強(qiáng)人員培訓(xùn)工作，提高專業(yè)人員素質(zhì)和能力。非政府組織必須創(chuàng)造自己的品牌，加強(qiáng)感召力，吸引更多的人加入。同時，也可以通過此方法拓展獲得資金的渠道。環(huán)境保護(hù)與治理需要政法與非政府組織的共同努力，相互協(xié)調(diào)，互為補(bǔ)充，缺一不可。