河北大學(xué) 程明航

近幾年社會(huì)快速發(fā)展以來(lái)，我國(guó)城市化發(fā)展取得快速發(fā)展，但在發(fā)展過(guò)程中，仍然存在許多不和諧，使城市公共服務(wù)和管理問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，這些都是現(xiàn)階段城市管理最需要面臨與解決的重大問(wèn)題如何探討出城市有效穩(wěn)定發(fā)展模式與路徑，進(jìn)一步加強(qiáng)城市綜合管理，就顯得十分關(guān)鍵。城管部門是城市治理的主力軍，同時(shí)也是構(gòu)建和諧美好城市的一個(gè)關(guān)鍵部分，能夠給城市發(fā)展提供強(qiáng)力保障。城管行政執(zhí)法一般會(huì)牽涉到城市生活中各個(gè)方面的復(fù)雜關(guān)系，同時(shí)城管行政執(zhí)法所采取的相關(guān)措施都代表政府行為，在城市和諧發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。所以，探究與不斷強(qiáng)化城管行政執(zhí)法方法與模式是大勢(shì)所趨，基于此，此次就城市管理行政執(zhí)法有效措施策略進(jìn)行探究。

一、城管行政執(zhí)法意義及發(fā)展歷程

（一）城管行政執(zhí)法的意義

首先，城管行政執(zhí)法在維護(hù)城市環(huán)境市容市貌中，發(fā)揮著非常重要的作用。良好的城市環(huán)境秩序不僅可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而且還是城市環(huán)境宜居的保障。而城管行政執(zhí)法的首要任務(wù)在于維護(hù)城市環(huán)境的整潔有序，為市民打造和諧、舒適的人居環(huán)境。其次，城管行政執(zhí)法在化解社會(huì)矛盾、創(chuàng)新和完善社會(huì)管理中，充當(dāng)了調(diào)解員和緩沖帶的重要角色。最后，隨著城市管理人性化與溫度的提升，721工作法的全面踐行，城管執(zhí)法更多向教育與服務(wù)功能轉(zhuǎn)變，城管執(zhí)法代表了公眾意志和群眾共同利益，成為城市正常運(yùn)行管理中的重要組成部分。

（二）我國(guó)城管行政執(zhí)法的歷史發(fā)展

按照歷史沿革和時(shí)間段劃分，我國(guó)城管行政執(zhí)法大致經(jīng)歷了三個(gè)主要階段：

第一階段是城管執(zhí)法的產(chǎn)生階段，在20世紀(jì)90年代前期，我國(guó)并沒(méi)有城市管理這一部門，直到90年代末才正式登上歷史舞臺(tái)。1997年《行政處罰法》出臺(tái)，正式確立了相對(duì)集中的行政處罰制度。

第二階段是城管執(zhí)法摸索和進(jìn)步時(shí)期，2002年國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于整頓執(zhí)法隊(duì)伍、開(kāi)展執(zhí)法試點(diǎn)的意見(jiàn)，開(kāi)展探索推行各類形成處罰相對(duì)統(tǒng)一和集中，并整合了一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

第三階段是城管行政執(zhí)法不斷完善發(fā)展的階段，2015年，國(guó)務(wù)院推出城市執(zhí)法改革指導(dǎo)意見(jiàn)，提出完善管理機(jī)構(gòu)、健全法律法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，以提高城市管理效能和人民群眾的滿意度。城管執(zhí)法管理職能全面下沉，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街鎮(zhèn)基層單位更多處罰權(quán)限，一些先進(jìn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了“街鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)道”的良好格局。但隨著改革的深入推進(jìn)，城市管理執(zhí)法制度在法律保障、管理體制、執(zhí)法方式、隊(duì)伍建設(shè)等方面出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題，面臨著新的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

二、我國(guó)城管行政執(zhí)法誤區(qū)原因

從國(guó)內(nèi)目前整體情況來(lái)看，城管執(zhí)法隊(duì)伍人員、編制組成依然十分復(fù)雜，編制有行政公務(wù)員編制、有事業(yè)編制、有勞務(wù)派遣人員、有公益崗位，還有少量臨時(shí)人員等。人員組成包括政府招考公務(wù)員、事業(yè)人員、部隊(duì)專業(yè)干部，高校和社會(huì)直接招錄的985、211院校畢業(yè)的高層次人才。隊(duì)伍相對(duì)來(lái)說(shuō)素質(zhì)能力參差不齊。隨著城市管理精細(xì)化程度越來(lái)越高，基層執(zhí)法工作量不斷增加，為化解沉重的基層執(zhí)法壓，部分城管部門招錄了大量不具備執(zhí)法資格的編外人員從事輔助性城市管理工作，在城市管理的執(zhí)法隊(duì)伍中這些人員的基本文化水平差異很大，有的人員的原始學(xué)歷為高中、中專，甚至還有少部分人員高中未畢業(yè)，就進(jìn)入了執(zhí)法單位工作。執(zhí)法隊(duì)伍中如此混雜的人員去執(zhí)法怎能以專業(yè)的法律知識(shí)開(kāi)展相應(yīng)的執(zhí)法業(yè)務(wù)，怎能以嚴(yán)格的執(zhí)法程序去確保行政執(zhí)法的準(zhǔn)確性，更不用說(shuō)以執(zhí)法為民的思想覺(jué)悟服務(wù)于人民。

三、我國(guó)城管行政執(zhí)法現(xiàn)有誤區(qū)

（一）缺乏有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

關(guān)于城管行政執(zhí)法監(jiān)督方面，普遍實(shí)行市城管局、縣區(qū)城管局兩級(jí)機(jī)制，市局負(fù)責(zé)對(duì)各縣區(qū)城管局執(zhí)法監(jiān)督。但對(duì)于市局監(jiān)督，卻相對(duì)比較缺乏。另外，一些地區(qū)城管機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，有的屬于市容衛(wèi)生管理局，有的屬于市政管委會(huì)。這給日常監(jiān)管造成了很大困難。

其次，城管行政執(zhí)法缺乏程序監(jiān)督，在行政處罰過(guò)程中，城管執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)過(guò)大容易產(chǎn)生執(zhí)法不公的現(xiàn)象。最后，城管行政執(zhí)法缺乏更加有力的輿論和社會(huì)公眾監(jiān)督，雖然在網(wǎng)絡(luò)上不乏大量城管負(fù)面新聞，但實(shí)際起到的作用卻十分有限，很多違法侵權(quán)執(zhí)法行為最終不了了之。

（二）城市資源配置不合理，配套服務(wù)設(shè)施滯后

一直以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市發(fā)展上，更多追求規(guī)模和效益，唯發(fā)展、唯GDP論一直是政府導(dǎo)向，這就導(dǎo)致了很多城市無(wú)序開(kāi)放，單純追求規(guī)模，大餅越畫(huà)越大，但相應(yīng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市管理體制機(jī)制、城市管理隊(duì)伍專業(yè)性和素質(zhì)水平都沒(méi)有及時(shí)跟上，城市設(shè)施建設(shè)與管理嚴(yán)重脫節(jié)，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，城市功能失調(diào)。比如，城市綠化園林缺乏精品亮點(diǎn)，過(guò)多參與開(kāi)發(fā)商場(chǎng)超市等大型場(chǎng)所，忽視了群眾身邊的便民市場(chǎng)建設(shè)，城管行政執(zhí)法人員對(duì)商販的管理難度較大，特別是對(duì)小商販管理未能做到疏堵結(jié)合，一味強(qiáng)行扣押和清理還容易導(dǎo)致矛盾問(wèn)題的激化，影響城市的和諧穩(wěn)定。

（三）城管行政執(zhí)法保障不足，執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)堪憂

城市管理行政執(zhí)法是十分嚴(yán)肅的，行政執(zhí)法隊(duì)員的形象代表著法律的嚴(yán)肅性，然而在著裝方面，我國(guó)各個(gè)城市城管執(zhí)法人員的著裝五顏六色，執(zhí)法標(biāo)識(shí)沒(méi)有統(tǒng)一，嚴(yán)重影響著法律的嚴(yán)肅性。在城管行政執(zhí)法中，執(zhí)法取證設(shè)備的不足以及執(zhí)法車輛的老化，嚴(yán)重影響行政執(zhí)法效率。許多城管執(zhí)法人員缺乏必要的安全防護(hù)裝備，在執(zhí)法過(guò)程中面對(duì)暴力抗法自身安全得不到有效保障。此外，部分城管執(zhí)法人員的素質(zhì)偏低，業(yè)務(wù)能力較弱，依法行政意識(shí)淡薄。由于沒(méi)有定期專業(yè)法律知識(shí)培訓(xùn)，面對(duì)復(fù)雜多變的城市管理環(huán)境，城管執(zhí)法人員在城市管理執(zhí)法中遇到的問(wèn)題很難找到有效的解決方法，因此工作方式很難讓群眾滿意。

四、城管行政執(zhí)法問(wèn)題解決途徑

（一）建立健全城管行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

首先要突出上級(jí)主管部門的監(jiān)督作用，完善城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督體制，強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立并推行執(zhí)法責(zé)任制與執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究機(jī)制，把城管執(zhí)法正式納入法制管理軌道，將依法執(zhí)法的理念深入到每一位執(zhí)法人員。要進(jìn)一步強(qiáng)化部門線上垂直監(jiān)督、地區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督、社會(huì)公眾輿論方式辦法，千方百計(jì)地拓寬政府系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督與人大、政協(xié)監(jiān)督，外部社會(huì)監(jiān)督時(shí)效，確保城管執(zhí)法隊(duì)伍陽(yáng)光規(guī)范執(zhí)法。最后，要進(jìn)一步建立完善城管執(zhí)法流程與工作規(guī)范，推進(jìn)城市管理執(zhí)法向科學(xué)化、精細(xì)化、信息化、智慧化邁進(jìn)，推動(dòng)城管執(zhí)法更加公平、公開(kāi)、公正。最后，要進(jìn)一步暢通各級(jí)投訴舉報(bào)渠道，完善處罰問(wèn)責(zé)機(jī)制，加大處理力度，督促一線執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法。

（二）合理配置城市資源，健全市場(chǎng)服務(wù)設(shè)施

城市空間資源本身具有稀缺性，一旦經(jīng)過(guò)規(guī)劃、建設(shè)并投入使用后，再度進(jìn)行調(diào)整將會(huì)耗費(fèi)大量的社會(huì)資源，造成重復(fù)建設(shè)。因此，城市建設(shè)中先期規(guī)劃就顯得尤為關(guān)鍵。政府有關(guān)部門要樹(shù)立以人為本的思想意識(shí)，堅(jiān)持科學(xué)、綠色、共享的城市發(fā)展理念，特別是在市容秩序規(guī)劃管理上，要做到未雨綢繆，事先為小商販的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)預(yù)留充足的空間資源。從源頭上減少店中店、店外經(jīng)營(yíng)、店外擺放、占道經(jīng)營(yíng)、亂搭違建的違法行，推動(dòng)城市管理更加合理有序，城市空間更加科學(xué)合理地利用。城市規(guī)劃應(yīng)按照“分區(qū)管理、集中管理”的原則，在小商販集中經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的選址、設(shè)計(jì)和論證中充分體現(xiàn)科學(xué)性和合理性。針對(duì)小商販集中經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所必須配套建設(shè)完善的市場(chǎng)服務(wù)和后勤保障設(shè)施，確保公共服務(wù)供給，例如修建停車場(chǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)物流中心，開(kāi)辟專門的便民公交路線，完善市場(chǎng)管理、售后服務(wù)，修建顧客休息場(chǎng)所，設(shè)置交通疏導(dǎo)告示牌，提高市場(chǎng)服務(wù)水平。

（三）加強(qiáng)城管行政執(zhí)法保障，促進(jìn)城管隊(duì)伍建設(shè)

通過(guò)線上+線下、媒體和平面等多種方式，加強(qiáng)法制宣傳活動(dòng)，提高全社會(huì)的法治意識(shí)，特別是對(duì)占道經(jīng)營(yíng)商販和沿街門店，要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育工作，引導(dǎo)從業(yè)者合法規(guī)范經(jīng)營(yíng)，減少違法違規(guī)行為，同時(shí)自覺(jué)尊重執(zhí)法人員的執(zhí)法活動(dòng)。這樣可以有效提升執(zhí)法保障，完善行政執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大相關(guān)財(cái)政支出，從源頭上解決執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足。加大執(zhí)法裝備配備、基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，為案件處理、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、調(diào)查取證等執(zhí)法活動(dòng)提供必要的保障。加強(qiáng)行城管執(zhí)法人員的法律知識(shí)培訓(xùn)和執(zhí)法業(yè)務(wù)輪訓(xùn)，及時(shí)組織新法新規(guī)的專題培訓(xùn)，提高基層城管執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。促進(jìn)城管執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，建立符合城管工作目標(biāo)和執(zhí)法規(guī)律的基層執(zhí)法人員管理機(jī)制，開(kāi)展崗位練兵活動(dòng)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)暴力抗法等突發(fā)事件的能力。

五、結(jié)語(yǔ)

城市管理行政執(zhí)法是穩(wěn)定社會(huì)和諧的重要手段，同時(shí)也是促進(jìn)城市化快速發(fā)展的實(shí)踐途經(jīng)，所以不斷探討與強(qiáng)化城市管理行政執(zhí)法有著極其重要的意義，因此，相關(guān)部門必須要充分意識(shí)到城管行政執(zhí)法意義并熟知發(fā)展歷程，分析行政執(zhí)法存在誤區(qū)，加強(qiáng)管理措施，健全城管行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，合理配置城市資源，健全市場(chǎng)服務(wù)設(shè)施，最終加強(qiáng)執(zhí)法保障，以提高城管行政執(zhí)法的有效性，確保城市的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。