重慶大學(xué)人文社會科學(xué)高等研究院 李明月

伴隨著全民共同建設(shè)、共同治理、共享格局的提出，我國社會治理步入了新階段。近年來提出的以多元主體互動合作、協(xié)同治理為特點的社會協(xié)同治理模式，在我國部分城鎮(zhèn)試點取得了矚目成就。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推進(jìn)社會協(xié)同治理的過程中，仍存在著諸多問題與挑戰(zhàn)，其中最為突出的便是較城市而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更倚重非制度化方式治理。對于這一現(xiàn)象，本文將結(jié)合蘇力老師的《送法下鄉(xiāng)——中國基層司法制度研究》（下文簡稱《送法下鄉(xiāng)》），從社會文化邏輯進(jìn)行分析討論。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)倚重非制度化方式

H鎮(zhèn)在社會協(xié)同治理的實踐探索，可以說是當(dāng)前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理的一個縮影，體現(xiàn)著諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)同治理的共同特點，例如黨建統(tǒng)領(lǐng)促民生、政府統(tǒng)籌穩(wěn)發(fā)展、多元主體共發(fā)力等。但在推進(jìn)社會協(xié)同治理的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市有一個明顯的區(qū)別——鄉(xiāng)鎮(zhèn)倚重非制度化方式治理。

在社會治理的制度供給方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要依賴于上級政府的文件，本身沒有立法權(quán)。“正式制度是人們有意識地對社會行為確定的規(guī)范，具有一定的強(qiáng)制性，一旦確立就會形成制度剛性對行為產(chǎn)生深刻的影響。”我國是中央集權(quán)國家，要實現(xiàn)社會協(xié)同治理的高質(zhì)、高效，國家層面的頂層立法設(shè)計必不可缺，但到目前為止我國還沒有制定統(tǒng)一的《社會協(xié)同治理法》以及社會治理的具體配套條例。雖然一些地方政府也進(jìn)行了社會治理立法，但是存在立法質(zhì)量不高、操作性不強(qiáng)、權(quán)威性不夠、約束力不強(qiáng)的問題，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)在具體推進(jìn)過程中常常因“無法可依”而轉(zhuǎn)向非制度化方式治理。

同時，近年來社會發(fā)展不平衡情況日趨明顯，H鎮(zhèn)外來人口與當(dāng)?shù)厝丝谥g的矛盾與沖突高發(fā)，在處理這些社會矛盾時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往習(xí)慣于使用“專項治理”和“集中整治”方式，即政府領(lǐng)導(dǎo)自上而下進(jìn)行垂直命令，然后進(jìn)行大規(guī)模群眾動員，集中配置治理資源以解決社會沖突。例如，在出租屋整治問題上，上級政府并未對此做出詳細(xì)批示，H鎮(zhèn)政府一般采取特定時期摸查，前期先宣傳、安排好相關(guān)的人員以及所需調(diào)配的物資，然后各片區(qū)網(wǎng)格員對問題租戶、戶主進(jìn)行協(xié)調(diào)，采取口頭教育、判處罰金等方式，這就導(dǎo)致該時期內(nèi)“沒有人頂風(fēng)作案”，成效顯著，而由于耗費成本較大，這種效果往往只能持續(xù)一段時期，“風(fēng)頭”一過出租屋問題便又再次出現(xiàn)。這種非制度化方式對于快速解決某種社會問題具有一定效果，但因其與法治的不兼容而為官員的權(quán)力尋租和越軌提供了契機(jī)。

二、背后的社會文化邏輯

如果從制度體系層面進(jìn)行分析，在社會協(xié)同治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)倚重非制度化方式也許與制度建設(shè)不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力不足、官僚體制運(yùn)作中上下級政府關(guān)系等有關(guān)，但考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的場域與省、市有較大不同，鎮(zhèn)政府其實是與農(nóng)村接觸最密切的基層政府，結(jié)合《送法下鄉(xiāng)》，本文打算換個角度來分析這一現(xiàn)象，即從社會文化邏輯來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)倚重非制度化方式的原因。

（一）宗法傳統(tǒng)觀念

政府（包括鎮(zhèn)政府以及上級政府，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)同治理的實際運(yùn)作中上級政府的張力較弱）、村社、群眾、企業(yè)等構(gòu)成了H鎮(zhèn)社會協(xié)同治理的多元主體，在共同參與治理的過程中，宗法傳統(tǒng)觀念對治理方式有著重要影響。

H鎮(zhèn)下轄16個村和1個社區(qū)，這使得村社在H鎮(zhèn)的社會協(xié)同治理中占據(jù)重要地位。同時，每個村的村干部大都由本村的宗族成員組成，比如B村是Z姓宗族、G村是W姓宗族等，而社區(qū)則傾向于現(xiàn)代化社區(qū)，外來人口居多，但擔(dān)當(dāng)要職的大多是“當(dāng)?shù)厝恕保@為宗法傳統(tǒng)觀念在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)同治理中的滲透打下了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

在傳統(tǒng)中國，宗族依靠首領(lǐng)在宗族中的權(quán)威以及族人依照血緣遠(yuǎn)近和輩分高低所形成的等級排列次序來運(yùn)作，這些宗族首領(lǐng)在族中同樣權(quán)勢至高無上，本族的大小事務(wù)幾乎都是在其主持下進(jìn)行的。管理宗族遵循的是族規(guī)祖訓(xùn)，宗法色彩濃厚。而進(jìn)入現(xiàn)代社會后，廣大村民由于長期受宗族文化的影響和熏陶，法制觀念和法治意識往往比較差，更加重視禮俗、倫理的作用，血緣、宗親、人情等關(guān)系比法律等制度體系更為優(yōu)先，加之農(nóng)村社會又是一個熟人社會，本著“有人好辦事”的原則，村民習(xí)慣于用倫理與道德來建立人與人之間的社會關(guān)系，對于通過法律來處理和協(xié)調(diào)人際關(guān)系、社會關(guān)系的做法并不適應(yīng)。且宗族具有政府所不具備的權(quán)威和凝聚力——在H鎮(zhèn)，你問村民們鎮(zhèn)長是誰、鎮(zhèn)黨委書記是誰，不一定能得到準(zhǔn)確答案，但問村長是誰、村支書是誰，每位村民都能答上（不僅局限于村民，大部分H鎮(zhèn)居民都如此），這就導(dǎo)致了村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)同治理中具有特殊地位。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理覆蓋了醫(yī)療、衛(wèi)生、治安、社保等復(fù)雜的民生問題，加之鎮(zhèn)政府各部門內(nèi)也存在著各宗族的成員，這就使得在推進(jìn)某項社會治理項目時脫離不了農(nóng)村。長此以往，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推進(jìn)社會協(xié)同治理的過程中，就算是有相關(guān)的法律規(guī)章制度，在具體的實施過程中，對于民眾而言也是權(quán)威性不夠、約束力不強(qiáng)，而非制度化方式在此時則顯得更為“因地制宜”。

（二）“自己人”邏輯

正如《送法下鄉(xiāng)》中所說，人文空間同樣影響權(quán)力的運(yùn)作方式。在鄉(xiāng)土中國的熟人社會中，國家只是一種概念的存在，國家的權(quán)力沒有太多的根基，被視為是外來力量，“胳膊肘向里拐”是一個普遍現(xiàn)象。而本文更傾向于把這種“胳膊肘向里拐”稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“自己人”邏輯?！白约喝恕毕噍^于“法律面前人人平等”而言，其實透露更多的是一種“妥協(xié)與讓步”，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)社會協(xié)同治理的過程中，“自己人”邏輯貫穿始終。

“自己人”邏輯遵循人情取向，講究吃虧讓步，法律則要求鐵面無私、追求公平公正。相較于“自己人”而言，法律意義上的權(quán)利觀念也許更現(xiàn)代、更能與世界接軌，卻可能破壞村社原本的社會互助網(wǎng)絡(luò)。在村落社會，“自己人”共同體是輿論和道義上的社會支持網(wǎng)絡(luò)，在此共同體中，人們榮辱與共、困難相扶，在一些利益沖突發(fā)生時，會較“外人”而言多一些內(nèi)部協(xié)商的余地。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)同治理涉及的主體較為多元，包括政府、村社、群眾、企業(yè)等，其中政府雖然是國家公權(quán)力的代表，但是由于權(quán)力存在著流動，難免會出現(xiàn)“強(qiáng)龍不壓地頭蛇”的現(xiàn)象，這與上文提到的宗法傳統(tǒng)觀念有著聯(lián)系。在這種情況下，是否是“自己人”往往影響著治理的實施進(jìn)程。

在社會協(xié)同治理過程中，多元主體間難免會存在利益沖突，彼此之間往往未能很好地尊重其他主體的利益和意愿，不能很好地聽取、接受其他主體的訴求。而鎮(zhèn)政府由于自身也處在這一利益關(guān)系中，在特定情況下無法完全公正、公平、有效地化解利益沖突，這就導(dǎo)致了治理主體間“各謀其利”。如果僅憑制度化方式把利益界限“一刀切”劃分明確，雖然能夠暫時解決前期的沖突問題，但這些治理主體私下將很難達(dá)成共識，多方不愿自己吃虧，會就一個問題斡旋很長時期，最后導(dǎo)致治理無法順利推進(jìn)。例如H鎮(zhèn)2018年以社區(qū)營造試點村為契機(jī)，構(gòu)建的“朱子文化村落”建設(shè)項目，其中涉及改造B村舊農(nóng)場、升級B公園、整合以“朱氏宗祠”為中心的古建筑群等，前期鎮(zhèn)政府依據(jù)上級政府的相關(guān)條例順利進(jìn)行定點規(guī)劃，但由于改造期間鎮(zhèn)政府、B村村干部、村民間始終無法達(dá)成共識，如資金問題，按照相關(guān)條例，村和鎮(zhèn)政府在社區(qū)營造項目中的出資配比是明確的，村子會出一部分資金用于村建，而鎮(zhèn)政府則支付另一部分，但在這個過程中村干部會認(rèn)為我們借了場地給“外人”（鎮(zhèn)政府），因此我們應(yīng)少出資，然后以各種理由推諉，再如村民的房屋改造問題等，這導(dǎo)致該項目只能被暫時擱置。后來2019年鎮(zhèn)政府通過委派“當(dāng)?shù)厝恕惫賳T聯(lián)系村干部，經(jīng)過多次商討會、下村走訪，讓B村村干部和村民逐漸意識到政府是“自己人”，消除了“外人占自己便宜”的顧慮后，預(yù)留出來更多“妥協(xié)與讓步”的協(xié)商空間，該社區(qū)營造項目才有所推進(jìn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推進(jìn)社會協(xié)同治理時，僅依靠法律規(guī)章等制度化方式未必能達(dá)到效果，而是需要治理主體間相互認(rèn)同對方為“自己人”，在這一共同體邏輯下，多方才能有更多的協(xié)商余地。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推進(jìn)社會協(xié)同治理的過程中往往需借助“自己人”邏輯下的共同體力量達(dá)成共識，在此基礎(chǔ)上，法律規(guī)章制度才能真正貫徹。在此過程中，制度成為了行事底線，而非制度化方式則更具操作性，也更可實現(xiàn)。

三、總結(jié)

總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在社會協(xié)同治理過程中采取非制度化方式并沒有錯，但是隨著國家法治化程度的不斷深入，正式的制度才是社會協(xié)同治理真正的保障，倚重非制度化方式則顯得不合時宜了。然而，當(dāng)前的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會，如果一味地摒棄非制度化方式、強(qiáng)硬地執(zhí)行制度化治理也不合適，甚至是無法實現(xiàn)的。因此，本文認(rèn)為目前在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)同治理的過程中，較適應(yīng)中國國情的是尊重、遵循、善用中國鄉(xiāng)土的社會文化邏輯，正確發(fā)揮治理主體的積極作用，不斷完善制度化體系的建設(shè)，使制度化與非制度化方式雙管齊下。