泰和泰（濟(jì)南）律師事務(wù)所 魏悅怡

一、國企混改的背景與必要性

混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，是深化國有企業(yè)改革的主要措施和突破口。2015年8月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，相關(guān)的配套文件陸續(xù)出爐，構(gòu)建了國企改革“1+N”政策體系，國企改革頂層設(shè)計(jì)基本完成。隨后，《國有企業(yè)改革三年行動(dòng)方案(2020-2022年)》中提出“健全市場(chǎng)化經(jīng)營機(jī)制，積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革”?，F(xiàn)在國企改革三年行動(dòng)已進(jìn)入后半場(chǎng)，混改項(xiàng)目從中央到地方密集進(jìn)行，新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合力度加大，對(duì)企業(yè)經(jīng)營機(jī)制逐漸實(shí)施市場(chǎng)化、差異化管控。另外，部分國企在優(yōu)化混改結(jié)構(gòu)的同時(shí)，還將籌劃實(shí)施“二次混改”。國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組組織開展國企改革“雙百行動(dòng)”，深入推進(jìn)綜合性改革，在改革重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先取得突破，凝聚起全面深化國有企業(yè)改革的強(qiáng)大力量[1]。

國有企業(yè)所有制改革是國企改革的重要制發(fā)點(diǎn)，是檢驗(yàn)我國市場(chǎng)化程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，特別是地方國有企業(yè)，在參與混改過程中能夠充分凝聚民營與國企資本、人才、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)。并且，在市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制下涌現(xiàn)出大批經(jīng)營運(yùn)作靈活、引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的民營企業(yè)，其市場(chǎng)機(jī)制靈活、管理理念先進(jìn)，激活了國有資本與民營資本在創(chuàng)新領(lǐng)域的活力。

國有企業(yè)混合所有制改革使公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)重新架構(gòu)整合，公司法人治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化改革，監(jiān)事會(huì)通過混改強(qiáng)化監(jiān)督約束作用，建立完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。同時(shí)有助于積聚內(nèi)部人才資源，為企業(yè)發(fā)展注入新的管理理念，實(shí)現(xiàn)國有資本優(yōu)化升級(jí)。

二、國企混改對(duì)民營經(jīng)濟(jì)的壟斷性影響

（一）增強(qiáng)民營經(jīng)濟(jì)必要性

我國民營企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型的大背景下，積極參與國家重大戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化，自主核心創(chuàng)新能力不斷增強(qiáng)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背后，民營企業(yè)功不可沒。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年度，我國民營企業(yè)戶數(shù)已達(dá)到3516萬戶，幫助2.28億人就業(yè)，營業(yè)收入總額合計(jì)為301708.26億元，每戶平均603.42億元[2]。但是，民營經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展受到內(nèi)外部環(huán)境等各種因素的制約，技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展必然推動(dòng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的上升，金融領(lǐng)域長期存在的信貸歧視現(xiàn)象，融資市場(chǎng)不完善，這是阻礙民營企業(yè)創(chuàng)新能力進(jìn)一步提升的重要因素。國際市場(chǎng)形勢(shì)持續(xù)低迷、風(fēng)險(xiǎn)隱患不斷增加等問題成為民營企業(yè)走出去實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品與資本優(yōu)化的重大阻礙。民營企業(yè)利潤空間收窄，投資者投資意愿下降，在一定程度上制約著民營企業(yè)的進(jìn)一步升級(jí)發(fā)展。

（二）國企混改對(duì)民營經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)

混合所有制改革豐富金融部門對(duì)民營企業(yè)信貸產(chǎn)品配置，投資者信心增強(qiáng)的同時(shí)拓寬融資渠道。同時(shí)，民營企業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的高投入、高風(fēng)險(xiǎn)易使企業(yè)陷入財(cái)務(wù)困境，民企通過引入國企資本，搭建產(chǎn)業(yè)集群平臺(tái)，項(xiàng)目所具有的信息偏差會(huì)大幅減少，降低資金投入風(fēng)險(xiǎn)?；旄暮螅蚕硇畔⑵脚_(tái)的建立將各方企業(yè)的資產(chǎn)和收益情況、技術(shù)、資質(zhì)和人才等信息形成大資源并重新進(jìn)行多層次配置，引入專業(yè)的人才隊(duì)伍，進(jìn)而形成均衡的混合經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)。

契約意識(shí)與監(jiān)督評(píng)價(jià)體系是現(xiàn)代化企業(yè)的重要標(biāo)準(zhǔn)，混改后對(duì)國有資本的監(jiān)管有助于民營企業(yè)建立完善的監(jiān)管體系。企業(yè)內(nèi)部的契約產(chǎn)權(quán)制度對(duì)完善并明確民企和國有資本之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系有重要意義，也避免了失信違約等情況的發(fā)生，促進(jìn)民企和其他企業(yè)形成良性競(jìng)爭并進(jìn)行合作。

民企引入混合所有制改革，協(xié)調(diào)民企和國有資本的股權(quán)比例，設(shè)定股權(quán)分配標(biāo)準(zhǔn)與資本產(chǎn)權(quán)的保護(hù)機(jī)制，改革民企內(nèi)部股權(quán)，重新調(diào)整民企資本，保護(hù)民企的資本產(chǎn)權(quán)。尤其在某些特定領(lǐng)域，通過調(diào)整混改持股比例，加強(qiáng)民企資本在本領(lǐng)域的開放力度，提高民企資本持股比例，增強(qiáng)民企的綜合資本實(shí)力與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭力。

（三）國企混改對(duì)非參與混改民營經(jīng)濟(jì)的壟斷性影響

國企的資源與政策優(yōu)勢(shì)使其在市場(chǎng)準(zhǔn)入、財(cái)稅、金融等方面占盡先機(jī)，大部分民企被排除在相應(yīng)的市場(chǎng)之外，混合所有制改革可能帶來新的行業(yè)壟斷問題?；旄暮螅瑖Y控股企業(yè)在融資、補(bǔ)貼、土地、項(xiàng)目審批等多方面仍然享有很高的行政待遇，同時(shí)，雄厚的資金實(shí)力使其得以在相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域積聚最優(yōu)勢(shì)的生產(chǎn)資源，產(chǎn)品更加符合市場(chǎng)需求。

國企混改后，生產(chǎn)力與綜合競(jìng)爭力的顯著增強(qiáng)必然引入更多的戰(zhàn)略投資者，地方政府為提高地方GDP增長率，將更多的政策優(yōu)惠和扶持傾向國企，其他民營企業(yè)成為政府政策的空檔地帶。同時(shí)，混改后某項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的高度集聚也會(huì)阻礙其他民營產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,降低其他民營產(chǎn)業(yè)投資者的信心，降低對(duì)外資的吸引力。同時(shí)，行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格成為本行業(yè)的風(fēng)向標(biāo)，產(chǎn)品價(jià)格的高低關(guān)系到民營企業(yè)生產(chǎn)成本的高低，對(duì)市場(chǎng)價(jià)格形成決定性影響。

三、高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系建設(shè)的法律保障——反壟斷法治的完善

（一）反壟斷法治下對(duì)民企行政壁壘的規(guī)制

《反壟斷法》相關(guān)條款缺少對(duì)國有控股混改企業(yè)行政壟斷的具體清晰的規(guī)制，對(duì)反行政壟斷的規(guī)定過于輕泛又缺乏約束力，對(duì)其行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。反行政壟斷的壓力主要來自于政府部門公權(quán)力的行使，要破除反行政壟斷的阻礙，應(yīng)修訂《反壟斷法》，設(shè)立專門的反壟斷機(jī)構(gòu)，反壟斷機(jī)構(gòu)有權(quán)宣布減少或免除國企享受的優(yōu)待政策。對(duì)《反壟斷法》中行政壟斷的主體、行為、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等作出具體規(guī)定，建立完善反行政壟斷執(zhí)法體系，破除反行政壟斷執(zhí)法阻力。

反行政壟斷不僅僅規(guī)制行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，還應(yīng)包括抽象行政行為。2014年修訂的《行政訴訟法》第12條第8項(xiàng)規(guī)定“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭的”，這是對(duì)反行政壟斷的明確規(guī)定，但是第13條第2項(xiàng)同時(shí)規(guī)定“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”。行政訴訟法應(yīng)將具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為置于可訴范圍之內(nèi)，防止政府決策性文件對(duì)民營經(jīng)濟(jì)的打擊與阻礙。

同時(shí)，《反壟斷法》第51條的懲罰性措施與經(jīng)濟(jì)性壟斷形成鮮明的對(duì)比，后期應(yīng)完善本條法律責(zé)任，明確建議上級(jí)機(jī)關(guān)建立完善反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)。還應(yīng)強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法，嚴(yán)格進(jìn)行行為規(guī)制，對(duì)國企涉嫌壟斷的行為進(jìn)行公正處罰?！斗磯艛喾ā芬?guī)制的終極目的是因壟斷行為造成市場(chǎng)結(jié)構(gòu)紊亂、服務(wù)與價(jià)值形成反差。面對(duì)復(fù)雜的壟斷行為，應(yīng)避免不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)同一壟斷企業(yè)執(zhí)法，避免出現(xiàn)行政干預(yù)造成的難以執(zhí)法的情況，而弱化反壟斷執(zhí)法的效果，這也需要建立權(quán)威性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2018年3月，國務(wù)院將反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一歸屬在國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，由其統(tǒng)一承擔(dān)反壟斷執(zhí)法具體工作。但是，反壟斷執(zhí)法對(duì)國有資本混改企業(yè)與私營企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一，因此應(yīng)建立市場(chǎng)大環(huán)境格局，對(duì)市場(chǎng)主體建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的反壟斷法律法規(guī)體系。

另外，應(yīng)取消行政壟斷訴訟的限制，推進(jìn)《行政訴訟法》等法律體系的完善，厘清政府與市場(chǎng)邊界，使民營企業(yè)有機(jī)會(huì)在更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭環(huán)境中發(fā)展。審查制度要明確公平競(jìng)爭審查的機(jī)制和程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、適用例外以及社會(huì)監(jiān)督和責(zé)任追究等制度體系。

最后，我國應(yīng)在《反壟斷法》修訂中予以明確競(jìng)爭中立政策，政府保持中立的立場(chǎng)和身份，盡快破除國有資本企業(yè)對(duì)政府的過度依賴，追求企業(yè)核心競(jìng)爭力的提升，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平的市場(chǎng)環(huán)境，但在此過程中應(yīng)根據(jù)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)作出合理設(shè)計(jì)，防止機(jī)制設(shè)計(jì)的不合理對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的損害[3]。

（二）反壟斷法治下對(duì)民企市場(chǎng)壁壘的規(guī)制

《反壟斷法》是對(duì)濫用并從事壟斷或限制競(jìng)爭的行為進(jìn)行規(guī)制，卻缺少對(duì)擁有市場(chǎng)支配地位這種結(jié)構(gòu)性的規(guī)制?；旄暮笃髽I(yè)的市場(chǎng)支配地位的形成是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的不公平競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，國企混改后借助資本優(yōu)勢(shì)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)壟斷行業(yè)與地方經(jīng)濟(jì)，其政策優(yōu)待會(huì)更加明顯。通過修訂《反壟斷法》，嚴(yán)格制約競(jìng)爭性行業(yè)中的混改企業(yè)，公平市場(chǎng)環(huán)境下用市場(chǎng)機(jī)制來破除市場(chǎng)壁壘。同時(shí)，應(yīng)分層級(jí)設(shè)立反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，取消過度的行政庇護(hù)體制，破除民營企業(yè)面臨的各種市場(chǎng)壁壘。

建立并完善市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，從根本上開展市場(chǎng)準(zhǔn)入制度改革。傳統(tǒng)意義上的國企壟斷行業(yè)，應(yīng)逐步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，構(gòu)建有效的監(jiān)管體制。也可以對(duì)自然壟斷性行業(yè)中的環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)估分類，對(duì)競(jìng)爭性環(huán)節(jié)建立市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)避反壟斷企業(yè)建立負(fù)面清單，對(duì)負(fù)面清單企業(yè)建立懲戒體系并采取合規(guī)性治理，有效抑制壟斷的出現(xiàn)。

政企不分是企業(yè)改革路上的壁壘，要破除壁壘，就要取消行政級(jí)別的劃分，將企業(yè)歸置于統(tǒng)一的市場(chǎng)環(huán)境中，改變并優(yōu)化官員政績考核方式，取消各級(jí)政府以GDP總量及其增長率作為年度政績考核的標(biāo)準(zhǔn)[4]。

總之，混合所有制改革不僅要以保證市場(chǎng)公平競(jìng)爭為己任，還要結(jié)合我國的實(shí)際情況逐步推進(jìn)，進(jìn)一步掃清影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭的制度及政策障礙，為高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系建設(shè)提供法律保障，使民營經(jīng)濟(jì)能真正的在公平的市場(chǎng)環(huán)境中成為國家經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。