泰和泰(濟南)律師事務(wù)所 魏悅怡
混合所有制經(jīng)濟是我國社會主義基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式,是深化國有企業(yè)改革的主要措施和突破口。2015年8月,中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》,相關(guān)的配套文件陸續(xù)出爐,構(gòu)建了國企改革“1+N”政策體系,國企改革頂層設(shè)計基本完成。隨后,《國有企業(yè)改革三年行動方案(2020-2022年)》中提出“健全市場化經(jīng)營機制,積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革”。現(xiàn)在國企改革三年行動已進入后半場,混改項目從中央到地方密集進行,新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合力度加大,對企業(yè)經(jīng)營機制逐漸實施市場化、差異化管控。另外,部分國企在優(yōu)化混改結(jié)構(gòu)的同時,還將籌劃實施“二次混改”。國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組組織開展國企改革“雙百行動”,深入推進綜合性改革,在改革重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先取得突破,凝聚起全面深化國有企業(yè)改革的強大力量[1]。
國有企業(yè)所有制改革是國企改革的重要制發(fā)點,是檢驗我國市場化程度的重要標(biāo)準(zhǔn),特別是地方國有企業(yè),在參與混改過程中能夠充分凝聚民營與國企資本、人才、技術(shù)等方面的優(yōu)勢。并且,在市場競爭機制下涌現(xiàn)出大批經(jīng)營運作靈活、引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的民營企業(yè),其市場機制靈活、管理理念先進,激活了國有資本與民營資本在創(chuàng)新領(lǐng)域的活力。
國有企業(yè)混合所有制改革使公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)重新架構(gòu)整合,公司法人治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化改革,監(jiān)事會通過混改強化監(jiān)督約束作用,建立完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。同時有助于積聚內(nèi)部人才資源,為企業(yè)發(fā)展注入新的管理理念,實現(xiàn)國有資本優(yōu)化升級。
我國民營企業(yè)在市場經(jīng)濟加快轉(zhuǎn)型的大背景下,積極參與國家重大戰(zhàn)略,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化,自主核心創(chuàng)新能力不斷增強,我國經(jīng)濟發(fā)展的背后,民營企業(yè)功不可沒。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示,2019年度,我國民營企業(yè)戶數(shù)已達(dá)到3516萬戶,幫助2.28億人就業(yè),營業(yè)收入總額合計為301708.26億元,每戶平均603.42億元[2]。但是,民營經(jīng)濟的進一步發(fā)展受到內(nèi)外部環(huán)境等各種因素的制約,技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展必然推動產(chǎn)品生產(chǎn)成本的上升,金融領(lǐng)域長期存在的信貸歧視現(xiàn)象,融資市場不完善,這是阻礙民營企業(yè)創(chuàng)新能力進一步提升的重要因素。國際市場形勢持續(xù)低迷、風(fēng)險隱患不斷增加等問題成為民營企業(yè)走出去實現(xiàn)產(chǎn)品與資本優(yōu)化的重大阻礙。民營企業(yè)利潤空間收窄,投資者投資意愿下降,在一定程度上制約著民營企業(yè)的進一步升級發(fā)展。
混合所有制改革豐富金融部門對民營企業(yè)信貸產(chǎn)品配置,投資者信心增強的同時拓寬融資渠道。同時,民營企業(yè)產(chǎn)業(yè)項目的高投入、高風(fēng)險易使企業(yè)陷入財務(wù)困境,民企通過引入國企資本,搭建產(chǎn)業(yè)集群平臺,項目所具有的信息偏差會大幅減少,降低資金投入風(fēng)險?;旄暮?,共享信息平臺的建立將各方企業(yè)的資產(chǎn)和收益情況、技術(shù)、資質(zhì)和人才等信息形成大資源并重新進行多層次配置,引入專業(yè)的人才隊伍,進而形成均衡的混合經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)。
契約意識與監(jiān)督評價體系是現(xiàn)代化企業(yè)的重要標(biāo)準(zhǔn),混改后對國有資本的監(jiān)管有助于民營企業(yè)建立完善的監(jiān)管體系。企業(yè)內(nèi)部的契約產(chǎn)權(quán)制度對完善并明確民企和國有資本之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系有重要意義,也避免了失信違約等情況的發(fā)生,促進民企和其他企業(yè)形成良性競爭并進行合作。
民企引入混合所有制改革,協(xié)調(diào)民企和國有資本的股權(quán)比例,設(shè)定股權(quán)分配標(biāo)準(zhǔn)與資本產(chǎn)權(quán)的保護機制,改革民企內(nèi)部股權(quán),重新調(diào)整民企資本,保護民企的資本產(chǎn)權(quán)。尤其在某些特定領(lǐng)域,通過調(diào)整混改持股比例,加強民企資本在本領(lǐng)域的開放力度,提高民企資本持股比例,增強民企的綜合資本實力與產(chǎn)業(yè)競爭力。
國企的資源與政策優(yōu)勢使其在市場準(zhǔn)入、財稅、金融等方面占盡先機,大部分民企被排除在相應(yīng)的市場之外,混合所有制改革可能帶來新的行業(yè)壟斷問題。混改后,國資控股企業(yè)在融資、補貼、土地、項目審批等多方面仍然享有很高的行政待遇,同時,雄厚的資金實力使其得以在相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域積聚最優(yōu)勢的生產(chǎn)資源,產(chǎn)品更加符合市場需求。
國企混改后,生產(chǎn)力與綜合競爭力的顯著增強必然引入更多的戰(zhàn)略投資者,地方政府為提高地方GDP增長率,將更多的政策優(yōu)惠和扶持傾向國企,其他民營企業(yè)成為政府政策的空檔地帶。同時,混改后某項產(chǎn)業(yè)的高度集聚也會阻礙其他民營產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,降低其他民營產(chǎn)業(yè)投資者的信心,降低對外資的吸引力。同時,行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價格成為本行業(yè)的風(fēng)向標(biāo),產(chǎn)品價格的高低關(guān)系到民營企業(yè)生產(chǎn)成本的高低,對市場價格形成決定性影響。
《反壟斷法》相關(guān)條款缺少對國有控股混改企業(yè)行政壟斷的具體清晰的規(guī)制,對反行政壟斷的規(guī)定過于輕泛又缺乏約束力,對其行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。反行政壟斷的壓力主要來自于政府部門公權(quán)力的行使,要破除反行政壟斷的阻礙,應(yīng)修訂《反壟斷法》,設(shè)立專門的反壟斷機構(gòu),反壟斷機構(gòu)有權(quán)宣布減少或免除國企享受的優(yōu)待政策。對《反壟斷法》中行政壟斷的主體、行為、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等作出具體規(guī)定,建立完善反行政壟斷執(zhí)法體系,破除反行政壟斷執(zhí)法阻力。
反行政壟斷不僅僅規(guī)制行政機關(guān)的具體行政行為,還應(yīng)包括抽象行政行為。2014年修訂的《行政訴訟法》第12條第8項規(guī)定“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟:認(rèn)為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的”,這是對反行政壟斷的明確規(guī)定,但是第13條第2項同時規(guī)定“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟:行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”。行政訴訟法應(yīng)將具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為置于可訴范圍之內(nèi),防止政府決策性文件對民營經(jīng)濟的打擊與阻礙。
同時,《反壟斷法》第51條的懲罰性措施與經(jīng)濟性壟斷形成鮮明的對比,后期應(yīng)完善本條法律責(zé)任,明確建議上級機關(guān)建立完善反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)。還應(yīng)強化反壟斷執(zhí)法,嚴(yán)格進行行為規(guī)制,對國企涉嫌壟斷的行為進行公正處罰?!斗磯艛喾ā芬?guī)制的終極目的是因壟斷行為造成市場結(jié)構(gòu)紊亂、服務(wù)與價值形成反差。面對復(fù)雜的壟斷行為,應(yīng)避免不同執(zhí)法機構(gòu)對同一壟斷企業(yè)執(zhí)法,避免出現(xiàn)行政干預(yù)造成的難以執(zhí)法的情況,而弱化反壟斷執(zhí)法的效果,這也需要建立權(quán)威性的執(zhí)法機構(gòu)。2018年3月,國務(wù)院將反壟斷執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一歸屬在國家市場監(jiān)督管理總局,由其統(tǒng)一承擔(dān)反壟斷執(zhí)法具體工作。但是,反壟斷執(zhí)法對國有資本混改企業(yè)與私營企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一,因此應(yīng)建立市場大環(huán)境格局,對市場主體建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的反壟斷法律法規(guī)體系。
另外,應(yīng)取消行政壟斷訴訟的限制,推進《行政訴訟法》等法律體系的完善,厘清政府與市場邊界,使民營企業(yè)有機會在更加公平的市場競爭環(huán)境中發(fā)展。審查制度要明確公平競爭審查的機制和程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、適用例外以及社會監(jiān)督和責(zé)任追究等制度體系。
最后,我國應(yīng)在《反壟斷法》修訂中予以明確競爭中立政策,政府保持中立的立場和身份,盡快破除國有資本企業(yè)對政府的過度依賴,追求企業(yè)核心競爭力的提升,實現(xiàn)實質(zhì)公平的市場環(huán)境,但在此過程中應(yīng)根據(jù)我國市場經(jīng)濟的特點作出合理設(shè)計,防止機制設(shè)計的不合理對市場結(jié)構(gòu)的損害[3]。
《反壟斷法》是對濫用并從事壟斷或限制競爭的行為進行規(guī)制,卻缺少對擁有市場支配地位這種結(jié)構(gòu)性的規(guī)制。混改后企業(yè)的市場支配地位的形成是因為傳統(tǒng)的不公平競爭優(yōu)勢,國企混改后借助資本優(yōu)勢與技術(shù)優(yōu)勢壟斷行業(yè)與地方經(jīng)濟,其政策優(yōu)待會更加明顯。通過修訂《反壟斷法》,嚴(yán)格制約競爭性行業(yè)中的混改企業(yè),公平市場環(huán)境下用市場機制來破除市場壁壘。同時,應(yīng)分層級設(shè)立反壟斷執(zhí)法機構(gòu),取消過度的行政庇護體制,破除民營企業(yè)面臨的各種市場壁壘。
建立并完善市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度,從根本上開展市場準(zhǔn)入制度改革。傳統(tǒng)意義上的國企壟斷行業(yè),應(yīng)逐步放寬市場準(zhǔn)入,構(gòu)建有效的監(jiān)管體制。也可以對自然壟斷性行業(yè)中的環(huán)節(jié)進行評估分類,對競爭性環(huán)節(jié)建立市場準(zhǔn)入機制。反壟斷執(zhí)行機構(gòu)對規(guī)避反壟斷企業(yè)建立負(fù)面清單,對負(fù)面清單企業(yè)建立懲戒體系并采取合規(guī)性治理,有效抑制壟斷的出現(xiàn)。
政企不分是企業(yè)改革路上的壁壘,要破除壁壘,就要取消行政級別的劃分,將企業(yè)歸置于統(tǒng)一的市場環(huán)境中,改變并優(yōu)化官員政績考核方式,取消各級政府以GDP總量及其增長率作為年度政績考核的標(biāo)準(zhǔn)[4]。
總之,混合所有制改革不僅要以保證市場公平競爭為己任,還要結(jié)合我國的實際情況逐步推進,進一步掃清影響市場公平競爭的制度及政策障礙,為高標(biāo)準(zhǔn)市場體系建設(shè)提供法律保障,使民營經(jīng)濟能真正的在公平的市場環(huán)境中成為國家經(jīng)濟的重要組成部分。