國家發(fā)展和改革委員會能源研究所 廖虹云

推進資源循環(huán)利用是促進資源高效利用的重要手段，而建立完善資源循環(huán)利用制度是提高資源循環(huán)利用效率的關(guān)鍵，生態(tài)文明體制改革方案中提出了“完善資源循環(huán)利用制度”的要求，黨的十九屆四中全會明確提出“健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用政策體系。普遍實行垃圾分類和資源化利用制度?！北疚姆治隽宋覈Y源循環(huán)利用制度建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的問題，并對進一步完善資源循環(huán)利用制度提出了相關(guān)建議。

一、資源循環(huán)利用制度建設(shè)現(xiàn)狀

（一）法律法規(guī)、規(guī)章制度等日益完善

為保障資源的循環(huán)利用，我國出臺了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》等法律，同時出臺了包括再生資源、工業(yè)固體廢物、農(nóng)業(yè)廢棄物等在內(nèi)的一系列法規(guī)辦法、制度方案、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，如《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》《再生資源回收管理辦法》等，使得配套措施不斷健全。為落實生產(chǎn)者在資源利用全環(huán)節(jié)中的責(zé)任，2016年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》，要求電子、汽車、鉛酸蓄電池和飲料紙基復(fù)合包裝產(chǎn)品生產(chǎn)者對產(chǎn)品承擔(dān)的資源環(huán)境責(zé)任要從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品的全生命周期，從而推動相關(guān)企業(yè)落實資源環(huán)境責(zé)任。除此之外，相關(guān)部門按照職責(zé)分工，制定了一系列的部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)指南等，包括電子廢物名錄、規(guī)劃和基金補貼等，并發(fā)布了100余項有關(guān)于生活垃圾的相關(guān)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，出臺了工農(nóng)業(yè)廢棄物資源綜合利用和無害化處置的相關(guān)辦法。

（二）構(gòu)建了以資源產(chǎn)出率為核心的目標(biāo)體系

“十一五”以來，我國在關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的規(guī)劃中提出了資源產(chǎn)出率的目標(biāo)和計算方法?！笆濉钡健笆奈濉逼陂g目標(biāo)體系不斷完善，為資源循環(huán)利用的工作指明了方向。

2005年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》中提出了資源產(chǎn)出率的概念，即我國消耗每噸能源、鐵礦石、有色金屬、非金屬礦等十五種重要資源產(chǎn)出的GDP?！兑庖姟诽岢?，2010年比2003年資源產(chǎn)出率提高25%左右，并提出了每萬元GDP能耗下降率、工業(yè)固體廢物綜合利用率等相關(guān)指標(biāo)。2013年發(fā)布的《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和近期行動計劃》提出，2015年主要資源產(chǎn)出率要比2010年提高15%，并提出了能源產(chǎn)出率、主要再生資源回收利用率等指標(biāo)。2017年4月發(fā)布了《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動》。該行動提出了主要資源產(chǎn)出率2020年比2015年提高15%，主要廢棄物循環(huán)利用率達到54.6%左右的目標(biāo)，同時提出了重點行動領(lǐng)域和重點制度建設(shè)。2021年7月發(fā)布的《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》進一步提出了，到2025年主要資源產(chǎn)出率比2020年提高20%，單位GDP能源消耗、用水量比2020年分別降低13.5%、16%左右，農(nóng)作物秸稈綜合利用率保持在86%以上，大宗固廢綜合利用率達到60%等目標(biāo)，對“十四五”資源循環(huán)利用提出了新要求。

（三）垃圾分類和資源化利用制度初步建立

2018年，我國城市生活垃圾無害化處理率達到將近99%，但仍有約一半的生活垃圾采取填埋處理的方式。因為垃圾分類水平不高，大量有用的資源被填埋或焚燒，造成了嚴(yán)重浪費。我國十分重視生活垃圾分類問題，出臺了《生活垃圾分類制度實施方案》，提出2020年前我國直轄市、省會城市和計劃單列市以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市需先行實施生活垃圾強制分類。當(dāng)前已有一些生活垃圾試點示范城市的建設(shè)取得了相關(guān)成效和經(jīng)驗。

（四）循環(huán)利用經(jīng)濟手段越來越多元化

我國先后出臺了一系列廢舊資源綜合利用等領(lǐng)域的激勵約束政策。國家建立了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金，用于支持循環(huán)經(jīng)濟重點項目。并實施了包括差別電價、生物質(zhì)發(fā)電上網(wǎng)優(yōu)惠電價等價格政策。對于生產(chǎn)和購買節(jié)能節(jié)水設(shè)備以及資源綜合利用產(chǎn)品的企業(yè)和個人，制定了相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策。除此之外，我國還出臺了一系列綠色信貸、證券、債券、保險政策，以對循環(huán)經(jīng)濟進行支持。

二、存在的主要問題

（一）資源循環(huán)利用制度體系仍需完善

一是部分制度文件和規(guī)章辦法需要與時俱進。一些政策文件需要在新形勢下進一步完善，尤其是當(dāng)前部門的變革和任務(wù)的轉(zhuǎn)移造成制度需要隨之產(chǎn)生變革，如生活垃圾“兩網(wǎng)合一”后，再生資源回收工作由商務(wù)部門轉(zhuǎn)入環(huán)衛(wèi)部門管理，原有的體系需要進行調(diào)整，相關(guān)的制度文件和規(guī)章辦法也需要作出相應(yīng)的調(diào)整。二是部分制度覆蓋范圍較小。如生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度現(xiàn)在只包括四類產(chǎn)品，需要進一步擴展，逐步納入當(dāng)前造成了重要資源環(huán)境問題的快遞包裝、塑料制品等產(chǎn)品。同時我國也開展了大量試點工作，如循環(huán)經(jīng)濟試點、生活垃圾分類試點等，不能僅停留在試驗層面，需要總結(jié)經(jīng)驗，逐步拓展，在全國進行推廣。三是部分資源循環(huán)利用制度配套政策不足。如生活垃圾分類制度出臺了實施方案，也開展了試點工作，但是在實際操作過程中仍存在著混合丟棄、混合回收、混合運輸、不能處理等問題，急需通過配套政策體系予以保障落實。同時雖然國家已經(jīng)出臺了大量的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，但是仍有一些制度缺少標(biāo)準(zhǔn)支持，如低值廢棄物缺乏國家強制回收目錄，垃圾分類缺乏全國統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)。另外制度落實的激勵手段不足，對于具有一定公益性質(zhì)的資源高效利用行業(yè)，僅靠市場機制難以調(diào)動企業(yè)積極性，急需加強政策支持和制度創(chuàng)新，進一步完善相關(guān)稅收和補貼政策。

（二）多措并舉、協(xié)調(diào)一致的工作機制尚需深化

一是存在多頭管理，部門之間較為混亂。如廢棄物分類回收利用涉及環(huán)衛(wèi)、發(fā)改、商務(wù)、住建、工信等多個部門，涉及部門多頭管理，缺乏對資源回收利用的整體管理和協(xié)調(diào)調(diào)度，各部門存在權(quán)責(zé)不清和管理混亂的現(xiàn)象。二是不同主體間“責(zé)權(quán)利”還需完善。政府、企業(yè)、居民等不同主體間的責(zé)任界定不清晰。如生活垃圾回收處理方面，政府起主導(dǎo)作用，而企業(yè)、居民等主體責(zé)任不夠明晰，特別是居民，普遍認為垃圾分類回收是政府的責(zé)任，所以缺乏垃圾分類和主動回收的意識，仍舊存在著隨意丟棄垃圾的現(xiàn)象。對于廢舊汽車回收來說，政府認定拆解回收企業(yè)為廢舊汽車資源化再利用主要責(zé)任方，而實際上汽車生產(chǎn)商和消費者等其他利益相關(guān)方也有回收責(zé)任，但是現(xiàn)在對其還沒有明確的義務(wù)規(guī)定。

（三）制度支撐和基礎(chǔ)能力尚待加強

一是統(tǒng)計核算體系不完備。自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，如與資源產(chǎn)出率計算相關(guān)的鐵礦、銅礦、鋁土礦、鉛鋅礦、石灰石、硫鐵礦、磷礦、木材等，缺乏表觀消費量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，使得資源利用水平和變化趨勢難以評估。城市建筑垃圾、餐廚廢棄物資源化處理以及各種再生資源的產(chǎn)生、回收、處理、處置等數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺乏，大量再生資源企業(yè)運營管理數(shù)據(jù)等完全空白，許多數(shù)據(jù)只能根據(jù)經(jīng)驗或者不完全調(diào)研進行推測，難以獲取實際情況，影響制度實施。

二是創(chuàng)新技術(shù)理論需要進一步提高。我國在資源循環(huán)利用方面的技術(shù)在國際上仍處于落后水平，創(chuàng)新能力有待進一步提高。同時，資源循環(huán)利用理論和實踐研究有待進一步深入，對于資源循環(huán)利用的宏觀戰(zhàn)略、制度創(chuàng)新、政策機制等均需更深一步的研究和解決。

三、完善我國資源循環(huán)利用制度體系的幾點思考

（一）樹立循環(huán)利用資源觀

建議全面樹立“循環(huán)+進口+開采”以及全產(chǎn)業(yè)鏈、全生命周期的新資源戰(zhàn)略觀，重視二次資源的地位，總體上逐步形成以“循環(huán)為先、進口為主、開采為輔”的資源戰(zhàn)略。建議將“主要資源總量和強度控制目標(biāo)、主要資源產(chǎn)出率、主要廢棄物循環(huán)利用率、垃圾最終填埋量”等指標(biāo)納入高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展和生態(tài)文明評價指標(biāo)體系中。

（二）完善綠色低碳循環(huán)發(fā)展的資源循環(huán)利用政策體系

全面建立完善垃圾回收和清運體系。積極總結(jié)試點經(jīng)驗，全國地級市以上城市全面落實生活垃圾分類制度。在全國范圍內(nèi)落實“兩網(wǎng)合一”，實現(xiàn)再生資源和垃圾回收統(tǒng)一管理。逐步統(tǒng)一垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、垃圾回收運輸企業(yè)分類回收運輸標(biāo)準(zhǔn)等。落實工業(yè)固廢綜合利用的獎懲措施。建立低值廢棄物回收處理基金。推進探索生產(chǎn)者責(zé)任制和消費者責(zé)任制相結(jié)合，健全生產(chǎn)者責(zé)任延伸制，擴大生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的覆蓋范圍，盡快將塑料制品、快遞包裝物等產(chǎn)品納入生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度范圍；探索建立消費者責(zé)任制，加強廢棄物的資源化利用，將垃圾分類、垃圾收費逐步納入消費者責(zé)任制的范圍。推動再生產(chǎn)品的利用，建立資源再生產(chǎn)品和原料推廣使用制度，建立政府優(yōu)先采購再生產(chǎn)品制度。

（三）健全資源循環(huán)利用的激勵約束機制

進一步完善法律法規(guī)體系和規(guī)章制度，并加快出臺有助于提高資源循環(huán)利用水平的標(biāo)識制度。利用“價、稅、費、金”等經(jīng)濟杠桿，并利用政府優(yōu)先采購、特許專營等激勵政策激發(fā)市場主體發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)生動力。通過嘗試實施生活垃圾收費、填埋稅等限制資源浪費等行為。

（四）加強基礎(chǔ)能力建設(shè)

完善統(tǒng)計核算體系，健全資源產(chǎn)出率統(tǒng)計體系，在省級、城市、園區(qū)等層面啟動資源產(chǎn)出率的初始核算工作，在地級市及以上推行能源平衡表制度，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和智能技術(shù)，建立再生資源和廢棄物的統(tǒng)計監(jiān)測體系。強化科技支撐和人才隊伍建設(shè)，制定和更新國家鼓勵的資源循環(huán)利用技術(shù)、工藝和設(shè)備名錄，支持資源循環(huán)利用的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。