王首杰

世界是變化的，創(chuàng)新無(wú)處不在。熊彼特認(rèn)為，創(chuàng)造性毀滅是經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的突變和革命，是一個(gè)不斷破壞舊結(jié)構(gòu)與建立新結(jié)構(gòu)的過(guò)程。〔1〕參見(jiàn)［美］約瑟夫·熊彼特：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》，郭武軍、呂陽(yáng)譯，華夏出版社2015 年版，第98 頁(yè)。創(chuàng)新推動(dòng)歷史的前進(jìn)和社會(huì)的發(fā)展，既是人類社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力，也是破除舊制度弊端的良藥。十九屆五中全會(huì)指出“堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位?！薄?〕《十九屆五中全會(huì)公報(bào)要點(diǎn)》，來(lái)源：httрs://baijiahao.baidu.com/s?id=1681946106941043182&wfr=sрider&for=рc，2021 年11 月22 日訪問(wèn)。創(chuàng)新離不開(kāi)規(guī)制的保駕護(hù)航，在破壞性重建的過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)大量偏離既有規(guī)制軌道的問(wèn)題點(diǎn)，需規(guī)制者適時(shí)靈活應(yīng)對(duì)。在這個(gè)過(guò)程中，規(guī)制者不但要決定做什么，還要決定什么時(shí)候做。在創(chuàng)新規(guī)制涉及的眾多“變量”因素中，內(nèi)容要素與時(shí)間要素的結(jié)合構(gòu)成其中的核心框架，妥當(dāng)規(guī)制須兼具內(nèi)容和時(shí)機(jī)的適當(dāng)。相較于規(guī)制內(nèi)容的廣泛研究，〔3〕國(guó)外將創(chuàng)新和規(guī)制結(jié)合的研究成果大體分為三類；第一類，研究某一個(gè)部門法和創(chuàng)新的關(guān)系，例如，Richard 研究了創(chuàng)新與行政法的關(guān)系。See Richard В. Stewart, “Regulation, Innovation, and Administrative Law: A Conceрtual Framework”, 69 California Law Review 1256-1377 （1981）. 第二類，從規(guī)制主體的視角出發(fā)，研究不同規(guī)制主體對(duì)創(chuàng)新的規(guī)制方式和規(guī)制作用。例如，Вernstein從案例展開(kāi)，描述裁判對(duì)創(chuàng)新的影響。See Gaia Вernstein, “In the Shadow of Innovation”, 31Cardozo Law Review, 2257-2312 （2009-2010）. 第三類，從規(guī)制效果的角度出發(fā)，評(píng)價(jià)某一國(guó)家或行業(yè)法律規(guī)制創(chuàng)新的效果，例如，Рelkmans 評(píng)價(jià)了歐洲的規(guī)制對(duì)創(chuàng)新的作用。See Jacques Рelkmans & Andrea Renda, “Does EU Regulation Hinder or Stimulate Innovation? ”（November 19, 2014）, httрs://ssrn.com/abstract=2528409, accessed June 20, 2017. 國(guó)內(nèi)具有代表性的研究也可分為三類。第一類，從概觀視角探討信息革命后的社會(huì)整體變化。例如，馬長(zhǎng)山提出，現(xiàn)代社會(huì)的創(chuàng)新是以一種全新的方式推動(dòng)制度變革，參見(jiàn)馬長(zhǎng)山：《智慧社會(huì)建設(shè)中的“眾創(chuàng)”式制度變革——基于“網(wǎng)約車”合法化進(jìn)程的法理學(xué)分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019 年第4 期，第75-97 頁(yè)。第二類，研究創(chuàng)新與某一個(gè)部門法的關(guān)系。例如，王先林研究了反壟斷法與創(chuàng)新的關(guān)系，參見(jiàn)王先林：《反壟斷法與創(chuàng)新發(fā)展——兼論反壟斷與保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的協(xié)調(diào)發(fā)展》，載《法學(xué)》2016 年第12 期，第50-57 頁(yè)。第三類，研究具體某一項(xiàng)創(chuàng)新的法律規(guī)制。例如，共享經(jīng)濟(jì)與粉絲經(jīng)濟(jì)，參見(jiàn)蔣大興、王首杰：《共享經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017 年第9 期，第141-162 頁(yè)；王首杰：《粉絲經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3 期，第93-105 頁(yè)。鮮有研究關(guān)注規(guī)制時(shí)間。而創(chuàng)新規(guī)制時(shí)間和內(nèi)容同等重要，即使是“對(duì)”的規(guī)制內(nèi)容，一旦實(shí)施的時(shí)間錯(cuò)誤，也會(huì)偏離規(guī)制目標(biāo)，引發(fā)不利后果。規(guī)制者應(yīng)力求將靈活規(guī)制內(nèi)容的實(shí)施控制在“剛剛好”的時(shí)間段，既不過(guò)分超前也不過(guò)于滯后。規(guī)制時(shí)機(jī)的抉擇不僅關(guān)乎經(jīng)濟(jì)層面的“成本—收益”分析，還是一個(gè)重要的法學(xué)命題。變動(dòng)中的創(chuàng)新所引發(fā)的規(guī)制問(wèn)題點(diǎn)大多超越常規(guī)，每個(gè)規(guī)制主體都需在法定權(quán)限范圍內(nèi)靈活裁量。進(jìn)入數(shù)字時(shí)代后，創(chuàng)新迭代迅速且花樣翻新，變動(dòng)性指數(shù)級(jí)增強(qiáng)，規(guī)制回應(yīng)也隨之更具多樣性和應(yīng)變性，在快速多變的規(guī)制狀態(tài)中，把握規(guī)制時(shí)機(jī)的重要性尤為突出。大量充滿偶發(fā)性和變動(dòng)性的復(fù)雜、零散和無(wú)序的非常規(guī)規(guī)制措施都面臨著時(shí)機(jī)選擇的問(wèn)題，故難以厘定每一項(xiàng)創(chuàng)新規(guī)制措施的準(zhǔn)確時(shí)間節(jié)點(diǎn)。因此，本文基于規(guī)制理論與時(shí)間結(jié)合的視角，在一般規(guī)律層面探究創(chuàng)新規(guī)制具體措施的起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)的時(shí)間邏輯標(biāo)準(zhǔn)，試圖勾勒創(chuàng)新規(guī)制的一般性“時(shí)間邏輯”。并以創(chuàng)新規(guī)制策略和規(guī)制方式為切入點(diǎn)，依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)力圖厘定創(chuàng)新規(guī)制內(nèi)容的起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)的妥當(dāng)時(shí)機(jī)。

一、把握創(chuàng)新規(guī)制時(shí)機(jī)的重要性

Jacob 和Eric 強(qiáng)調(diào)，法律規(guī)制的時(shí)間和內(nèi)容同等重要?！?〕See Jacob E. Gersen & Eric A. Рosner, “Timing Rules and Legal Institutions”, 121 Harvard Law Review 543-589 （2007）.缺乏時(shí)間要素的創(chuàng)新規(guī)制必然是“跛腳”的。創(chuàng)新規(guī)制的目標(biāo)涉及多重因素的綜合考量，在尊重安全、健康和環(huán)境等價(jià)值的同時(shí)，既要促進(jìn)創(chuàng)新以推動(dòng)社會(huì)福祉，又要約束創(chuàng)新不過(guò)分傷害公共利益。就幾乎所有的規(guī)制措施而言，規(guī)制者在時(shí)間選擇上都面臨著兩難境地：過(guò)早規(guī)制面臨著信息不足的問(wèn)題，即容易因?yàn)椴⑽闯浞至私庖?guī)制對(duì)象的特性而導(dǎo)致規(guī)制失靈；過(guò)遲規(guī)制則可能擴(kuò)大與創(chuàng)新相伴而生的負(fù)效應(yīng)，進(jìn)而對(duì)公共利益造成過(guò)度損害?？梢?jiàn)，只有把握住妥當(dāng)?shù)膭?chuàng)新規(guī)制時(shí)機(jī)，才有可能實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)，過(guò)早或過(guò)遲規(guī)制都存在諸多弊端。

（一）過(guò)早規(guī)制創(chuàng)新及其弊端

從邏輯層面來(lái)看，廣義的過(guò)早規(guī)制包括規(guī)制措施起始過(guò)早、轉(zhuǎn)換過(guò)早以及終結(jié)過(guò)早。而通常所指的過(guò)早規(guī)制則是規(guī)制措施起始過(guò)早，本文稱之為狹義的過(guò)早規(guī)制。筆者認(rèn)為，過(guò)早規(guī)制一般是在某一項(xiàng)創(chuàng)新剛出現(xiàn)時(shí)，規(guī)制者就倉(cāng)促表明允許或禁止的規(guī)制立場(chǎng)，并根據(jù)規(guī)制立場(chǎng)對(duì)創(chuàng)新展開(kāi)有針對(duì)性的規(guī)制行動(dòng)。這里所說(shuō)的過(guò)早規(guī)制，是指過(guò)早就某一項(xiàng)創(chuàng)新展開(kāi)針對(duì)性規(guī)制，不包括適用既有的一般性規(guī)制。創(chuàng)新規(guī)制措施起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)過(guò)早均會(huì)引發(fā)規(guī)制不當(dāng)或規(guī)制不足，本文以規(guī)制起始過(guò)早為例，闡釋其弊端，本部分的過(guò)早規(guī)制均為狹義層面。

其一，對(duì)某一項(xiàng)創(chuàng)新過(guò)早表明允許或激勵(lì)存在下述弊端。第一，過(guò)早允許或激勵(lì)加大了規(guī)制錯(cuò)誤概率。判斷某一創(chuàng)新是否對(duì)社會(huì)福祉有幫助，以及為了實(shí)現(xiàn)這種可能的福祉，應(yīng)該對(duì)創(chuàng)新的破壞性容忍到什么限度，均應(yīng)建立在對(duì)該創(chuàng)新有一定了解的基礎(chǔ)之上。尤其是在數(shù)字時(shí)代信息技術(shù)飛速發(fā)展的背景下，技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新的發(fā)展樣態(tài)、迭代速度以及對(duì)既有規(guī)制的沖擊程度都區(qū)別于傳統(tǒng)模式。很多時(shí)候，規(guī)制者面對(duì)的幾乎是一個(gè)全新的事物，在還不了解該事物的情況下，很可能會(huì)出現(xiàn)允許和激勵(lì)錯(cuò)誤。一方面，規(guī)制者過(guò)早支持的創(chuàng)新甚至可能都不是真正的創(chuàng)新。Richard 和Sidney 提出，創(chuàng)新不僅僅是新的創(chuàng)意，還具有適用性，創(chuàng)新能為社會(huì)帶來(lái)更多福利?！?〕See Richard R. Nelson & Sidney G. Winter, “In Search of Useful Theory of Innovation”, 6 Research Policy 36-76 （1977）.可見(jiàn)，雖然創(chuàng)新的表象特征為“新”，但并非所有的新事物都屬創(chuàng)新。判斷某一事物是否為創(chuàng)新的核心標(biāo)準(zhǔn)為其是否有利于增進(jìn)“社會(huì)福祉”。而判斷社會(huì)福祉既是一個(gè)綜合權(quán)衡，也是對(duì)創(chuàng)新未來(lái)值的一個(gè)預(yù)判，在不了解一定信息時(shí)就倉(cāng)促?zèng)Q策很容易出現(xiàn)失誤。另一方面，某些真創(chuàng)新可能同時(shí)違背健康、安全和環(huán)境保護(hù)等重要價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)制者在沒(méi)有看清這些特質(zhì)并制定相應(yīng)控制措施的情形下就倉(cāng)促進(jìn)行允許或激勵(lì)，會(huì)偏離規(guī)制目標(biāo)。第二，過(guò)早允許或激勵(lì)加大了擾亂規(guī)制秩序的風(fēng)險(xiǎn)。過(guò)早允許或激勵(lì)很容易出現(xiàn)規(guī)制不當(dāng)，不但后續(xù)糾偏成本高昂，還會(huì)陷入“朝令夕改”的規(guī)制窘境，降低規(guī)制秩序的穩(wěn)定性和權(quán)威性。

其二，對(duì)某一項(xiàng)創(chuàng)新過(guò)早表明禁止或約束亦存在諸多弊端。第一，過(guò)早禁止或約束可能導(dǎo)致創(chuàng)新的覆滅。創(chuàng)新之所以受到普遍認(rèn)可，是因?yàn)樗軒?lái)社會(huì)價(jià)值，在不充分了解新事物的情形下，規(guī)制者快速壓制新出現(xiàn)的某一項(xiàng)創(chuàng)新可能會(huì)直接導(dǎo)致其難以繼續(xù)發(fā)展甚至覆滅，這違背了激勵(lì)創(chuàng)新的規(guī)制原則。第二，過(guò)早禁止或約束的規(guī)制習(xí)慣會(huì)引發(fā)整體規(guī)制環(huán)境的惡化，進(jìn)而脫離創(chuàng)新友好的宗旨。如果規(guī)制者習(xí)慣于過(guò)早禁止或約束創(chuàng)新，不僅會(huì)使被壓制的創(chuàng)新難以為繼，還會(huì)降低其他創(chuàng)新者的積極性，進(jìn)而影響整個(gè)創(chuàng)新生態(tài)。

（二）過(guò)遲規(guī)制創(chuàng)新及其弊端

從邏輯層面來(lái)看，廣義的過(guò)遲規(guī)制包括規(guī)制措施起始過(guò)遲、轉(zhuǎn)換過(guò)遲和終結(jié)過(guò)遲。而通常所指的過(guò)遲規(guī)制是規(guī)制措施的起始過(guò)遲，本文稱之為狹義的過(guò)遲規(guī)制。筆者認(rèn)為，過(guò)遲規(guī)制一般是指，某一項(xiàng)創(chuàng)新出現(xiàn)后并已發(fā)展壯大，規(guī)制者仍處于觀望狀態(tài)，既不表明允許也不表明禁止的規(guī)制立場(chǎng)，或者就具體的規(guī)制問(wèn)題點(diǎn)過(guò)遲回應(yīng)。這里所說(shuō)的過(guò)遲規(guī)制，是指過(guò)遲就某一項(xiàng)創(chuàng)新展開(kāi)針對(duì)性規(guī)制，不包括適用既有的一般性規(guī)制。正如“遲來(lái)的正義是非正義”，遲到的規(guī)制亦非好規(guī)制。創(chuàng)新規(guī)制措施起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)過(guò)遲均會(huì)引發(fā)規(guī)制不當(dāng)或規(guī)制不足，本文以規(guī)制起始過(guò)遲為例闡釋其弊端，本部分的過(guò)遲規(guī)制均為狹義層面。

其一，對(duì)某一項(xiàng)創(chuàng)新過(guò)遲表明允許或激勵(lì)存在下述弊端。第一，過(guò)遲允許或激勵(lì)加大了創(chuàng)新者的政策風(fēng)險(xiǎn)。如果是有利于提升社會(huì)福祉的創(chuàng)新，規(guī)制者應(yīng)在其弱小時(shí)給予激勵(lì)，除財(cái)政補(bǔ)貼、減稅和政府采購(gòu)等直接財(cái)產(chǎn)性支持外，規(guī)制者及時(shí)表達(dá)對(duì)創(chuàng)新的允許、推進(jìn)或放松等激勵(lì)性規(guī)制態(tài)度，可降低創(chuàng)新企業(yè)的政策風(fēng)險(xiǎn)，起到促進(jìn)該創(chuàng)新的作用。如果過(guò)遲表明允許或激勵(lì)，不僅使符合激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新者缺失了政策優(yōu)惠，還會(huì)使創(chuàng)新者面臨政策上的不確定風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新企業(yè)的估值和融資能力都會(huì)受到貶損。第二，壓縮了培育創(chuàng)新的規(guī)制彈性空間。嚴(yán)格執(zhí)行既有規(guī)制，實(shí)質(zhì)上會(huì)造成禁止的規(guī)制效果。規(guī)制者通常且必要施行的牌照政策、市場(chǎng)準(zhǔn)入及公共風(fēng)險(xiǎn)防范等措施，也可能阻礙或禁止新產(chǎn)品問(wèn)世。當(dāng)規(guī)制者嚴(yán)格將舊的規(guī)制措施套用于“創(chuàng)新”這一規(guī)制對(duì)象，就可能會(huì)阻礙創(chuàng)新的發(fā)展。

其二，對(duì)某一項(xiàng)創(chuàng)新過(guò)遲表明禁止或約束亦存在諸多弊端。規(guī)制者對(duì)創(chuàng)新的態(tài)度通常是先行觀望，出于降低規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的考量或?qū)ψ陨砟芰Φ牟蛔孕?，很容易出現(xiàn)觀望周期過(guò)長(zhǎng)進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)制不足和不當(dāng)。針對(duì)“假創(chuàng)新”，若未嚴(yán)格執(zhí)行既有規(guī)制進(jìn)行“阻斷”，屬怠于規(guī)制，必然會(huì)導(dǎo)致公共利益受損。對(duì)“真創(chuàng)新”而言，規(guī)制者準(zhǔn)許其進(jìn)入市場(chǎng)后應(yīng)適時(shí)跟進(jìn)約束性規(guī)制，如果一味放松，容易形成“溺愛(ài)式”規(guī)制，縱容創(chuàng)新破壞面的野蠻生長(zhǎng)。因此，對(duì)創(chuàng)新尤其是顛覆型創(chuàng)新的觀望時(shí)間過(guò)久，就會(huì)出現(xiàn)以下弊端：第一，創(chuàng)新中蘊(yùn)含的顛覆/破壞屬性會(huì)產(chǎn)生諸多負(fù)外部性，放松管制過(guò)程中，創(chuàng)新者會(huì)把成本向外轉(zhuǎn)嫁，進(jìn)而造成公共利益的損害；第二，各地政府之間、不同規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的觀望時(shí)間長(zhǎng)短不一也會(huì)造成執(zhí)法不統(tǒng)一；第三，過(guò)長(zhǎng)觀望給了某些創(chuàng)新在這個(gè)規(guī)制空檔期迅速發(fā)展壯大的機(jī)會(huì)，待它們成熟后，市場(chǎng)和消費(fèi)者已經(jīng)認(rèn)可并接受其所帶來(lái)的新產(chǎn)品或服務(wù)，此時(shí)進(jìn)行約束規(guī)制則面臨著難以改變現(xiàn)狀或改變成本過(guò)高的問(wèn)題。

可見(jiàn)，過(guò)早規(guī)制容易遏制創(chuàng)新，過(guò)遲規(guī)制容易放縱“假創(chuàng)新”以及“真創(chuàng)新”的破壞面。只有在相對(duì)妥當(dāng)?shù)臅r(shí)間段內(nèi)，采用相對(duì)恰當(dāng)?shù)囊?guī)制措施，才能既不縱容創(chuàng)新的破壞面，又不抹殺創(chuàng)新對(duì)社會(huì)福祉的促進(jìn)作用，過(guò)早或過(guò)遲規(guī)制創(chuàng)新都難以實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。創(chuàng)新規(guī)制應(yīng)追求適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，但創(chuàng)新具有多樣性與快速變動(dòng)性，確定妥當(dāng)?shù)膭?chuàng)新規(guī)制時(shí)機(jī)難度很大。

二、難以厘定適當(dāng)創(chuàng)新規(guī)制時(shí)機(jī)的成因

創(chuàng)新具有顛覆性、偶然性和不確定性，〔6〕按照創(chuàng)新與既有事物的關(guān)系來(lái)劃分，從創(chuàng)新是否對(duì)既存產(chǎn)品、市場(chǎng)和規(guī)制秩序造成干擾來(lái)看，可將創(chuàng)新分為改良型創(chuàng)新與顛覆型創(chuàng)新。See Joseрh L. Вower & Clayton М. Christensen, “Disruрtive Technologies: Catching the Wave”, 73 Harvard Business Review 43-53 （1995）.一般來(lái)說(shuō)，改良型創(chuàng)新對(duì)既有規(guī)制秩序沖擊不大，規(guī)制者需重點(diǎn)考量顛覆型創(chuàng)新的規(guī)制。因此，本文的討論對(duì)象為顛覆型創(chuàng)新。必須以靈活的規(guī)制內(nèi)容來(lái)應(yīng)對(duì)靈活多變的創(chuàng)新：創(chuàng)新的顛覆性要求規(guī)制者對(duì)其寬嚴(yán)相濟(jì)；創(chuàng)新的偶然性使事前規(guī)制變得困難，要求規(guī)制者適度觀望與放松；創(chuàng)新的不確定性既包含創(chuàng)新本身的不確定性，又包含創(chuàng)新對(duì)規(guī)制的需求的不確定性，這進(jìn)一步加大了事前規(guī)制的困難程度。創(chuàng)新規(guī)制復(fù)雜和繁難且難以把握妥當(dāng)時(shí)機(jī)，主要在于創(chuàng)新與規(guī)制具有雙重變動(dòng)性。創(chuàng)新具有兩面性，且其一直處于變動(dòng)之中，在某一項(xiàng)創(chuàng)新的初生期、發(fā)展期、成熟期和衰退期，其破壞面和有益面此消彼長(zhǎng)，二者比重隨時(shí)轉(zhuǎn)換，需規(guī)制者動(dòng)態(tài)地“趨利避害”。相應(yīng)地，對(duì)創(chuàng)新所展開(kāi)的規(guī)制內(nèi)容也具有多樣性，從規(guī)制策略層面可分為阻斷型策略、放松型策略、推動(dòng)型策略和控制型策略，從規(guī)制方式層面可分為指導(dǎo)性規(guī)制、立法性規(guī)制和裁判性規(guī)制。規(guī)制所采用的策略和方式均需隨創(chuàng)新的發(fā)展變化而應(yīng)變。

（一）創(chuàng)新與規(guī)制都具有兩面性且隨時(shí)轉(zhuǎn)換

在“創(chuàng)新沖擊規(guī)制—規(guī)制適應(yīng)創(chuàng)新而變革”的循環(huán)中，人類社會(huì)的物質(zhì)世界和治理制度處于不斷變化之中。創(chuàng)新與規(guī)制的互動(dòng)并不總是和諧的圖景，而是充滿了博弈。創(chuàng)新和規(guī)制這兩套抽象的體系在相互促進(jìn)、相互制約中相互塑造——?jiǎng)?chuàng)新會(huì)挑戰(zhàn)規(guī)制，又會(huì)推動(dòng)制度革新；規(guī)制會(huì)促進(jìn)創(chuàng)新，也可能會(huì)壓制創(chuàng)新。

創(chuàng)新的兩面性包括破壞性與有益性。創(chuàng)新的有益性已獲得人們的充分認(rèn)知，即創(chuàng)新有助于提升生產(chǎn)效率進(jìn)而提升全人類的社會(huì)福祉。創(chuàng)新本質(zhì)上是一個(gè)破壞性重建的過(guò)程，不免對(duì)原有秩序造成沖擊。Рollman 和Вarry 歸納了促進(jìn)創(chuàng)新“發(fā)展壯大”的步驟：首先，通過(guò)違反法律或者抓住法律規(guī)制的灰色區(qū)域降低成本；其次，在市場(chǎng)上發(fā)展壯大到難以禁止；再次，用戶和利害關(guān)系人取得對(duì)規(guī)制的影響力；最后，運(yùn)用傳統(tǒng)的“規(guī)制俘獲”手段為自身謀求有利的規(guī)制政策?！?〕See Elizabeth Рollman & Jordan М. Вarry, “Regulatory Entreрreneurshiр”, 90 Southern California Law Review 383 （2017）.可見(jiàn)，創(chuàng)新的破壞性與生俱來(lái)，即對(duì)灰色地帶的利用、對(duì)規(guī)制秩序的沖擊以及對(duì)公共利益可能帶來(lái)的損害。有的所謂“創(chuàng)新”只具有破壞性，并不能帶來(lái)社會(huì)福祉的提升，只是假借創(chuàng)新之名行監(jiān)管套利之實(shí)，屬“假創(chuàng)新”。真創(chuàng)新同時(shí)具有破壞性與有益性兩個(gè)面向，在具有提升社會(huì)福祉特質(zhì)的同時(shí)也對(duì)既有規(guī)制秩序造成沖擊。不同創(chuàng)新類型的兩個(gè)面向具體表現(xiàn)形式不同，同一創(chuàng)新兩個(gè)面向的比重也隨著創(chuàng)新發(fā)展而變化，需規(guī)制者因事制宜與因時(shí)制宜地作出利弊權(quán)衡，據(jù)此選擇激勵(lì)或約束的規(guī)制立場(chǎng)。在真假創(chuàng)新混淆、真創(chuàng)新兩面性混同的前提下，不論是識(shí)別假創(chuàng)新，還是權(quán)衡真創(chuàng)新的利弊，本就頗具難度，要在適當(dāng)時(shí)間段內(nèi)完成識(shí)別和權(quán)衡就更加困難。

規(guī)制的兩面性包括促進(jìn)創(chuàng)新與壓制創(chuàng)新。妥當(dāng)規(guī)制的理想效果是促進(jìn)創(chuàng)新健康可持續(xù)發(fā)展，“促進(jìn)創(chuàng)新”這一社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要相應(yīng)的制度保障，即運(yùn)用規(guī)制“誘導(dǎo)”創(chuàng)新——要么直接促進(jìn)創(chuàng)新，要么以“最不妨礙”創(chuàng)新的方式實(shí)現(xiàn)特定監(jiān)管目標(biāo)。但現(xiàn)實(shí)規(guī)制效果并不總是符合預(yù)期，規(guī)制既可能促進(jìn)創(chuàng)新，也可能壓制創(chuàng)新。妥當(dāng)?shù)囊?guī)制為創(chuàng)新的健康、可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航，在分配創(chuàng)新責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)以及保護(hù)創(chuàng)新成果等方面發(fā)揮重要作用。但鑒于創(chuàng)新規(guī)制的難度，規(guī)制失靈、規(guī)制不當(dāng)或規(guī)制不足等欠妥當(dāng)情形常常發(fā)生，在規(guī)制的實(shí)際效果上會(huì)壓制創(chuàng)新。因此，規(guī)制者需在鼓勵(lì)創(chuàng)新的收益和成本之間予以權(quán)衡?！?〕See Nussim, J. & Sorek, A., “Theorizing Taх Incentives for Innovation”, 36 Virginia Tax Review 25-82 （2017）.基于價(jià)值導(dǎo)向的維度，創(chuàng)新規(guī)制的挑戰(zhàn)在于如何平衡促進(jìn)創(chuàng)新和其他社會(huì)政策目標(biāo)的關(guān)系?；谛Ч麑?dǎo)向的維度，創(chuàng)新規(guī)制的挑戰(zhàn)在于如何放松規(guī)制而避免過(guò)于溺愛(ài)?？梢?jiàn)，對(duì)創(chuàng)新直接適用現(xiàn)行規(guī)制固然不妥，以往的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)也難以直接援引。在“摸著石頭過(guò)河”的規(guī)制探索過(guò)程中，規(guī)制者對(duì)其所施行的規(guī)制措施到底是促進(jìn)還是壓制創(chuàng)新本就難以迅速客觀評(píng)價(jià)，要在適當(dāng)時(shí)機(jī)調(diào)整產(chǎn)生壓制效果的規(guī)制措施則更加困難。

（二）創(chuàng)新處于發(fā)展變化之中

創(chuàng)新如雨后春筍，生生不息；如長(zhǎng)江后浪，永不停歇。任何特定創(chuàng)新都面臨著“出生”與“死亡”、“萌芽”與“凋謝”。不論從整體視角還是從個(gè)體視角來(lái)看，創(chuàng)新都處于不斷發(fā)展變化之中。進(jìn)入數(shù)字時(shí)代后，創(chuàng)新數(shù)量增加、迭代加速且形態(tài)各異。引發(fā)與規(guī)制不相稱的創(chuàng)新形式越來(lái)越多，引發(fā)與規(guī)制不相稱的程度逐漸加重。數(shù)字時(shí)代創(chuàng)新的快速變動(dòng)使得規(guī)制者觀察和決策的時(shí)間被大幅壓縮，傳統(tǒng)透過(guò)慢慢觀察對(duì)某一項(xiàng)創(chuàng)新“量身定制”的規(guī)制模式難以為繼，創(chuàng)新規(guī)制走向復(fù)雜、零散和無(wú)序。〔9〕參見(jiàn)王首杰：《數(shù)字時(shí)代商業(yè)模式創(chuàng)新的私法規(guī)制》，載《法商研究》2022 年第2 期，第64-76 頁(yè)。這些復(fù)雜、零散和無(wú)序的創(chuàng)新規(guī)制措施均面臨著妥當(dāng)時(shí)機(jī)的抉擇。

從整體視角來(lái)看，創(chuàng)新會(huì)不斷涌現(xiàn)?！皠?chuàng)新者產(chǎn)生—發(fā)展成為市場(chǎng)主導(dǎo)者—被新的創(chuàng)新者替代—新的創(chuàng)新者發(fā)展成為市場(chǎng)主導(dǎo)者—被更新的創(chuàng)新者替代”，這是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過(guò)程。相較于一般相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)制對(duì)象，創(chuàng)新具有變動(dòng)性和不確定性，每一類甚至每一個(gè)新出現(xiàn)的創(chuàng)新都有特殊性。進(jìn)入數(shù)字時(shí)代后，創(chuàng)新大面積出現(xiàn)，就意味著產(chǎn)生大面積超越常規(guī)規(guī)制軌道的現(xiàn)象，常規(guī)規(guī)制框架應(yīng)具有一定程度的彈性和靈活性，并在一輪又一輪的創(chuàng)新沖擊過(guò)程中得以更新。

從個(gè)體視角來(lái)看，同一項(xiàng)創(chuàng)新在不同發(fā)展階段也呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。某一項(xiàng)創(chuàng)新對(duì)既有規(guī)制框架的沖擊并非一成不變，而是處于“演化”之中，在該創(chuàng)新發(fā)展不同階段，所引發(fā)的規(guī)制挑戰(zhàn)類型各不相同，故針對(duì)創(chuàng)新的規(guī)制應(yīng)該圍繞創(chuàng)新的發(fā)展變化而展開(kāi)。應(yīng)在某一項(xiàng)創(chuàng)新的初生期、發(fā)展期、成熟期和衰退期，分別施以不同的策略和規(guī)制方法：創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展初生期，能力弱小，對(duì)社會(huì)發(fā)展影響不大，這個(gè)階段可以對(duì)其有利于社會(huì)發(fā)展的有益面持觀望態(tài)度，對(duì)其不利于規(guī)制秩序的破壞面適當(dāng)容忍，通常選擇放松型規(guī)制策略，運(yùn)用指導(dǎo)性規(guī)制為主的方式進(jìn)行規(guī)制；創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展期，能力增強(qiáng)，有益面和破壞面的特征均進(jìn)一步彰顯，此時(shí)的規(guī)制策略應(yīng)在激勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)對(duì)破壞面予以適當(dāng)約束（包括對(duì)消費(fèi)者的傷害、環(huán)境的損害以及其他公共利益的損害等），這就涉及規(guī)制策略和方式的轉(zhuǎn)換；創(chuàng)新企業(yè)成熟期直到衰退期，在原有破壞面可能隨之增強(qiáng)的同時(shí)，其也可能形成壟斷，打破市場(chǎng)秩序，對(duì)消費(fèi)者和公共利益的損害更甚，還可能透過(guò)規(guī)制俘獲、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方式限制新一代創(chuàng)新的發(fā)展，因此應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)約束性規(guī)制。

可見(jiàn)，隨著時(shí)間的發(fā)展，創(chuàng)新的屬性、創(chuàng)新內(nèi)部?jī)擅嫘缘霓q證關(guān)系以及規(guī)制問(wèn)題點(diǎn)都會(huì)不斷變化。每一項(xiàng)規(guī)制措施時(shí)間點(diǎn)的把控都關(guān)涉規(guī)制效果，但規(guī)制對(duì)象的多樣性和多變性使規(guī)制時(shí)機(jī)的把握頗具難度。尤其是進(jìn)入數(shù)字時(shí)代后，作為規(guī)制對(duì)象的創(chuàng)新變動(dòng)速度指數(shù)級(jí)加快、變動(dòng)頻率指數(shù)級(jí)提升以及變動(dòng)形態(tài)多種多樣，規(guī)制回應(yīng)也需快節(jié)奏轉(zhuǎn)換，把握妥當(dāng)?shù)囊?guī)制時(shí)機(jī)更加重要、更加困難了。

（三）創(chuàng)新規(guī)制策略靈活多變

規(guī)制在回應(yīng)不同類型的創(chuàng)新時(shí)會(huì)采用靈活的策略。規(guī)制者需首先明確“允許”還是“禁止”的規(guī)制立場(chǎng)，并隨后在激勵(lì)性規(guī)制與約束性規(guī)制之間進(jìn)行抉擇和轉(zhuǎn)換。針對(duì)不同的創(chuàng)新，允許其進(jìn)入市場(chǎng)后，規(guī)制的寬嚴(yán)程度存在差異——有的以純粹放松為主，在此期間不承認(rèn)創(chuàng)新的合法性而是以觀后效；有的以限制性允許為主，對(duì)創(chuàng)新施加較為嚴(yán)格的條件約束；有的則直接承認(rèn)創(chuàng)新的合法性，并依創(chuàng)新的特質(zhì)為其“量身定做”規(guī)制內(nèi)容。依據(jù)該邏輯，本文將創(chuàng)新規(guī)制策略分為四種，分別為阻斷型規(guī)制策略、放松型規(guī)制策略、控制型規(guī)制策略和推動(dòng)型規(guī)制策略。規(guī)制策略確定后并非一成不變，而是根據(jù)創(chuàng)新情況的發(fā)展變化適時(shí)調(diào)整，在不同規(guī)制策略之間進(jìn)行轉(zhuǎn)換。規(guī)制策略的靈活多變性給規(guī)制時(shí)機(jī)的厘定及研究都帶來(lái)了很大的挑戰(zhàn)。

其一，阻斷型規(guī)制策略，是指執(zhí)行既有規(guī)制以阻斷創(chuàng)新企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，或在其進(jìn)入市場(chǎng)后，通過(guò)嚴(yán)格管控將其“消滅”的規(guī)制策略。阻斷“假創(chuàng)新”是創(chuàng)新規(guī)制任務(wù)不可或缺的一部分，其關(guān)鍵在于識(shí)別。對(duì)于“真創(chuàng)新”而言，沒(méi)有規(guī)制者可以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)一種新科技或新商業(yè)模式的未來(lái)發(fā)展圖景，很難在創(chuàng)新初生之時(shí)對(duì)長(zhǎng)期愿景與短期破壞性之間的沖突進(jìn)行權(quán)衡與平衡，因此應(yīng)慎用阻斷型策略。對(duì)創(chuàng)新的規(guī)制，既要防止對(duì)“真創(chuàng)新”的遏制，又要防止對(duì)“假創(chuàng)新”的放縱——前者會(huì)扼殺促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的事物，后者會(huì)縱容有損社會(huì)發(fā)展的事物壯大，在犧牲秩序價(jià)值的同時(shí)，還會(huì)導(dǎo)致更多公共利益的損害。目前，阻斷“假創(chuàng)新”的意義被嚴(yán)重低估，有必要識(shí)別出“濫竽充數(shù)”的創(chuàng)新，及時(shí)阻斷其對(duì)社會(huì)的損害。例如，針對(duì)花樣繁多的“金融創(chuàng)新”，規(guī)制者應(yīng)掀開(kāi)審查對(duì)象的技術(shù)面紗，基于交易模式的本質(zhì)來(lái)判斷其是否具有創(chuàng)新屬性。如果錯(cuò)誤阻斷了“真創(chuàng)新”，阻斷型規(guī)制還可能再轉(zhuǎn)向允許類規(guī)制。

其二，放松型規(guī)制策略，是指不對(duì)創(chuàng)新企業(yè)的合法性作評(píng)價(jià)，既不新設(shè)規(guī)則，也不嚴(yán)格執(zhí)行既有規(guī)則，而是允許新商業(yè)模式進(jìn)入市場(chǎng)。該策略隱含的理念是放任創(chuàng)新者參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在一定觀察期后，再行決定是否在規(guī)制上表態(tài)，在該觀察期內(nèi)，創(chuàng)新既不是合法的，也不是非法的，而是處于二者之間的一種灰色地帶。如果該時(shí)段過(guò)長(zhǎng)，創(chuàng)新企業(yè)可能會(huì)憑借成本與政策（政策負(fù)擔(dān)?。用娴闹T多優(yōu)勢(shì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取代傳統(tǒng)行業(yè)，進(jìn)而成為市場(chǎng)主流。故該策略適用于創(chuàng)新之初的觀望期，此后應(yīng)根據(jù)創(chuàng)新的發(fā)展，轉(zhuǎn)換為控制型或推動(dòng)型規(guī)制。創(chuàng)新者的逐利性促使其將成本和風(fēng)險(xiǎn)外部化，在約束性規(guī)制“遲到”的情形下，會(huì)導(dǎo)致逃稅、損害消費(fèi)者和勞動(dòng)者的合法權(quán)益、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)以及其他損害公共利益等“規(guī)制漏洞”。因此，有意放松規(guī)制的時(shí)間不宜過(guò)久，否則會(huì)導(dǎo)致過(guò)高的社會(huì)成本，規(guī)制者也有怠于履職之嫌。而該策略的終結(jié)時(shí)間節(jié)點(diǎn)至關(guān)重要，不能一味觀望導(dǎo)致喪失約束規(guī)制的良機(jī)，以避免造成創(chuàng)新企業(yè)的惡性發(fā)展。

其三，控制型規(guī)制策略，是指允許創(chuàng)新企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，再透過(guò)“改良”既有規(guī)則或出臺(tái)新的控制性規(guī)則最終控制其發(fā)展方向和節(jié)奏。例如，我國(guó)對(duì)“專車”的規(guī)制立場(chǎng)即為控制型規(guī)制的典型，通過(guò)出臺(tái)諸多控制“專車”的措施，事實(shí)上控制了專車的發(fā)展方向。該策略適用于規(guī)制者對(duì)某一項(xiàng)創(chuàng)新進(jìn)行附條件允許的情形。在“既激勵(lì)又約束”的規(guī)制組合中，控制型策略傾向于相對(duì)嚴(yán)格的約束。運(yùn)用控制型策略的要點(diǎn)有二。第一，控制型策略實(shí)施時(shí)機(jī)的選擇。在創(chuàng)新之初，創(chuàng)新企業(yè)生存能力尚弱，過(guò)早對(duì)其施加嚴(yán)格限制，將會(huì)導(dǎo)致以允許之名行禁止之實(shí)。第二，激勵(lì)和約束措施的配比。這需要規(guī)制者在某一項(xiàng)創(chuàng)新對(duì)“社會(huì)福祉”的有益性與其對(duì)社會(huì)秩序和市場(chǎng)秩序的挑戰(zhàn)程度之間進(jìn)行價(jià)值平衡。一般是在規(guī)制者并不十分看好某種創(chuàng)新或該創(chuàng)新存在較大外部風(fēng)險(xiǎn)時(shí)運(yùn)用該策略，但當(dāng)該創(chuàng)新對(duì)“社會(huì)福祉”呈現(xiàn)出較強(qiáng)的有益性，而其破壞面或風(fēng)險(xiǎn)可控時(shí)，則應(yīng)因時(shí)制宜地轉(zhuǎn)換為推動(dòng)型規(guī)制策略。

其四，推動(dòng)型規(guī)制策略，是指允許創(chuàng)新企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，并尊重其商業(yè)模式，同時(shí)針對(duì)創(chuàng)新者的特點(diǎn)出臺(tái)有利于創(chuàng)新發(fā)展壯大的新規(guī)則。在“既激勵(lì)又約束”的規(guī)制組合中，推動(dòng)型策略在進(jìn)行必要約束的基礎(chǔ)上傾向于保護(hù)與引導(dǎo)創(chuàng)新發(fā)展。常見(jiàn)的保護(hù)與引導(dǎo)方式包括鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)或與創(chuàng)新者商洽制定新行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。最典型的推動(dòng)型規(guī)制莫過(guò)于將某一項(xiàng)創(chuàng)新歸為規(guī)制上的新類型，并為其“量身定做”規(guī)制體系，正式“豁免”創(chuàng)新企業(yè)背負(fù)的某些傳統(tǒng)法律責(zé)任。例如，加利福尼亞和賓夕法尼亞等地允許Uber 發(fā)展，并進(jìn)行專門立法，將Uber 等專車類公司在法律上界定為“運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)公司”（Transрortation Network Comрany），〔10〕See Josh Krauss, “The Sharing Economy: How State and Local Governments are Failing and Why We Need Congress to get Involved”, 44 Southwestern Law Review 365-384 （2014）.對(duì)其施行有別于傳統(tǒng)出租車公司的針對(duì)性規(guī)制。該規(guī)制策略需后續(xù)完善措施的配合，在稅法、競(jìng)爭(zhēng)法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法以及合同法等各相關(guān)法律領(lǐng)域進(jìn)行修法或解釋，以實(shí)現(xiàn)針對(duì)特定創(chuàng)新的法律規(guī)則體系性的“更新”。

（四）創(chuàng)新規(guī)制方式多樣

創(chuàng)新的規(guī)制方式與規(guī)制策略密切相關(guān)：阻斷型規(guī)制無(wú)須在規(guī)制上進(jìn)行調(diào)整，只需嚴(yán)格施行既有規(guī)制；放松型規(guī)制則需規(guī)制者對(duì)賦權(quán)性規(guī)則進(jìn)行擴(kuò)張解釋、對(duì)限制性規(guī)則進(jìn)行限縮解釋，以便為創(chuàng)新的存活留有空間，其主要涉及指導(dǎo)性規(guī)制和裁判性規(guī)制方式；在控制型和推動(dòng)型規(guī)制策略之下，需以多種方式展開(kāi)具體規(guī)制。尤其是隨著具體創(chuàng)新的發(fā)展，規(guī)制方式之間需相應(yīng)地轉(zhuǎn)換。大體上，依規(guī)制主體的不同，對(duì)創(chuàng)新的規(guī)制方式會(huì)有所區(qū)別：在創(chuàng)新初生期，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主導(dǎo)性規(guī)制，大多以指導(dǎo)性規(guī)制方式展開(kāi)；在創(chuàng)新成熟期，創(chuàng)新本身的規(guī)制問(wèn)題點(diǎn)充分發(fā)酵，可能需要將部分規(guī)制內(nèi)容上升為立法，由立法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)終極規(guī)制；司法機(jī)關(guān)則在創(chuàng)新的各個(gè)階段承擔(dān)裁判性規(guī)制，作為以上兩種規(guī)制方式的輔助。每種規(guī)制方式都有適用的時(shí)間段，在快速變動(dòng)的狀態(tài)下厘定妥當(dāng)規(guī)制時(shí)機(jī)并非易事。

其一，指導(dǎo)性規(guī)制為主導(dǎo)規(guī)制方式。以美國(guó)為例，從20 世紀(jì)90 年代開(kāi)始，立法與指導(dǎo)之爭(zhēng)逐漸成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)。Мendelson 統(tǒng)計(jì)了美國(guó)1996 年至1999 年的立法與指導(dǎo)情況，發(fā)現(xiàn)在此期間指導(dǎo)的數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)超立法。OSHA 在此期間發(fā)布了3000 多個(gè)指導(dǎo)，而同時(shí)期的立法數(shù)量卻只有20 個(gè)。〔11〕See Nina A. Мendelson, “Regulatory Вeneficiaries and Informal Agency Рolicymaking”, 92 Cornell Law Review 397-452（2006-2007）.可見(jiàn)，隨著信息革命的到來(lái)，復(fù)雜變動(dòng)的社會(huì)事實(shí)令指導(dǎo)性規(guī)制在整個(gè)規(guī)制框架內(nèi)扮演著愈加重要的角色。相應(yīng)地，指導(dǎo)性規(guī)制以靈活的特性成為最主要的創(chuàng)新規(guī)制方式。指導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)在于周期短、程序簡(jiǎn)單和具有靈活性，劣勢(shì)則在于權(quán)威性不足、缺乏司法適用性。指導(dǎo)的具體方式包括樹(shù)立標(biāo)桿、發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)和施加威脅等?！?2〕See Tim Wu, “Agency Threats”, 60 Duke Law Journal 1841-1857 （2010-2011）.近年來(lái)，“施加威脅”的指導(dǎo)方式引起了學(xué)者們的關(guān)注，〔13〕See Jerry Вrito, “Agency Threats and the Rule of Law: An Offer You Can't Refuse”, 37 Harvard. Journal of Law & Public Policy 553-577 （2014）.不同于一般的指導(dǎo)、報(bào)告和學(xué)術(shù)研究，“施加威脅”因具有較強(qiáng)目的性而成為在創(chuàng)新初期最常用的規(guī)制方式。指導(dǎo)性規(guī)制應(yīng)在適當(dāng)時(shí)機(jī)終結(jié)，轉(zhuǎn)向更為正式的規(guī)制方式。

其二，立法性規(guī)制為終極規(guī)制方式。立法性規(guī)制是成文法國(guó)家最重要的法律規(guī)制方式。經(jīng)過(guò)試驗(yàn)性規(guī)制，對(duì)某一項(xiàng)創(chuàng)新的規(guī)制態(tài)度已經(jīng)明確，規(guī)制措施也相對(duì)成熟，就有必要上升為更正式和權(quán)威的立法性規(guī)制方式。立法性規(guī)制具有明確、權(quán)威、持久、公開(kāi)、利于公眾參與和公眾獲知以及更容易加入宏觀的政策性考量等優(yōu)勢(shì)；同時(shí)也有周期長(zhǎng)、僵化、難以修改以及詳盡程度失當(dāng)?shù)攘觿?shì)。在數(shù)字時(shí)代，無(wú)論是技術(shù)創(chuàng)新還是商業(yè)模式創(chuàng)新的更新?lián)Q代頻率都指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，規(guī)制體系與更新?lián)Q代頻率日漸加快的創(chuàng)新體系之間的矛盾日益突出。為化解該矛盾，需在立法時(shí)對(duì)交易主體和交易標(biāo)的等方面不可預(yù)知的未來(lái)創(chuàng)新留有空間和余地。而解釋法律屬于較為溫和的立法性規(guī)制方式，包括立法機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋以及司法機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋。創(chuàng)新的體系性規(guī)制有賴于立法、修法和釋法的平衡。對(duì)創(chuàng)新的立法性規(guī)制的起始時(shí)間節(jié)點(diǎn)非常重要，立法之后每一步解釋和修訂也應(yīng)當(dāng)在合適時(shí)間段內(nèi)展開(kāi)。

其三，裁判性規(guī)制為輔助規(guī)制方式。近年來(lái)，裁判性規(guī)制在創(chuàng)新規(guī)制體系中的作用逐漸凸顯。有學(xué)者研究了美國(guó)自1946 年到2005 年的六十年間知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件對(duì)“創(chuàng)新”的援引情況，發(fā)現(xiàn)在1966年至1975 年這十年，援引“創(chuàng)新”進(jìn)行裁判的案件數(shù)量明顯增加。較之前一個(gè)十年，1986 年至1995年這十年援引“創(chuàng)新”案件的占比幾乎翻倍（0.6% vs 1.1%）?！?4〕See Gaia Вernstein, “In the Shadow of Innovation”, 31 Cardozo Law Review 2257-2312 （2009）.可見(jiàn)，越來(lái)越多的案件將“創(chuàng)新”作為一個(gè)裁判要素。基于不告不理原則，裁判性規(guī)制作為一種被動(dòng)啟動(dòng)的規(guī)制方式，難以自主決定其起始和終結(jié)的時(shí)間。因此，裁判性規(guī)制是對(duì)創(chuàng)新進(jìn)行持續(xù)性規(guī)制的一種方式，該方式需要充分考量包括促進(jìn)創(chuàng)新、健康以及可持續(xù)性發(fā)展等根本性的社會(huì)政策目標(biāo)。裁判性規(guī)制在創(chuàng)新發(fā)展初期可作為試驗(yàn)性規(guī)制的一部分，有待于在合適時(shí)機(jī)將相關(guān)規(guī)制經(jīng)驗(yàn)上升為立法性規(guī)制。在創(chuàng)新變老階段，該方式將發(fā)揮更重要的作用，應(yīng)在合理時(shí)段內(nèi)加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新企業(yè)的約束。

三、創(chuàng)新規(guī)制起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)的時(shí)間邏輯

創(chuàng)新處于發(fā)展變化之中，對(duì)創(chuàng)新的規(guī)制又需時(shí)時(shí)作出利弊權(quán)衡，力求既促進(jìn)創(chuàng)新的健康發(fā)展又不過(guò)分損害公共利益。創(chuàng)新的多樣性要求規(guī)制具有多元性，創(chuàng)新的多變性又要求規(guī)制具有變動(dòng)性。因此，規(guī)制策略需要相互轉(zhuǎn)換，規(guī)制方式也需要適時(shí)調(diào)整。而規(guī)制內(nèi)容的起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)均需考慮到創(chuàng)新發(fā)展的具體情況。在兼顧多元與多變的情形下，規(guī)制者既難以厘定普遍適用于所有創(chuàng)新類型的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，又難以就一個(gè)或一類創(chuàng)新設(shè)置每一項(xiàng)規(guī)制措施的準(zhǔn)確時(shí)間點(diǎn)。但具體規(guī)制措施的采用與實(shí)施并非全然無(wú)序，在靈活多變的現(xiàn)象之下仍有規(guī)律可循，即每一項(xiàng)創(chuàng)新規(guī)制措施都面臨起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)，而起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)時(shí)間的確定標(biāo)準(zhǔn)具有一定規(guī)律性，可從邏輯層探究如何確定妥當(dāng)時(shí)機(jī)。妥當(dāng)規(guī)制時(shí)機(jī)并不局限于一個(gè)準(zhǔn)確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，而是容納連續(xù)時(shí)點(diǎn)的一個(gè)時(shí)間段。

（一）創(chuàng)新規(guī)制起始時(shí)段的確定邏輯

針對(duì)特定創(chuàng)新所有規(guī)制內(nèi)容（包括規(guī)制策略和規(guī)制方式）都涉及起始問(wèn)題，但在創(chuàng)新初生期把握針對(duì)性規(guī)制的起始時(shí)機(jī)尤為重要，在該階段主要涉及規(guī)制策略的選擇，以行政機(jī)關(guān)的規(guī)制為主。〔15〕立法性規(guī)制需要規(guī)制經(jīng)驗(yàn)的沉淀，不適用于剛出現(xiàn)的創(chuàng)新，裁判性規(guī)制則基于不告不理的原則，一般在創(chuàng)新初期也少有相關(guān)案件訴至法院。規(guī)制起始時(shí)段既不應(yīng)過(guò)早也不應(yīng)過(guò)遲。從規(guī)制事實(shí)來(lái)看，隨著規(guī)制者對(duì)創(chuàng)新的重視程度的增加以及“邊走邊看”的觀察型規(guī)制的普及，過(guò)早規(guī)制的問(wèn)題已經(jīng)在一定程度上被克服。隨著對(duì)信息依賴性的加強(qiáng)，過(guò)遲規(guī)制則呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)，成為當(dāng)下創(chuàng)新規(guī)制起始時(shí)間層面的重要問(wèn)題，因此本文以過(guò)遲起始為重點(diǎn)研究對(duì)象，來(lái)闡釋規(guī)制起始時(shí)段的確定邏輯。

避免過(guò)遲規(guī)制的重點(diǎn)在于破除對(duì)信息的過(guò)分倚重。規(guī)制者基于獲取更多信息、保留更大靈活度的考量，通常對(duì)創(chuàng)新選擇延遲規(guī)制。對(duì)新事物的規(guī)制存在不可預(yù)知的規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，人們?cè)诖藭r(shí)往往期待通過(guò)收集更多信息來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)。但規(guī)制者高估了收集信息的作用，認(rèn)為在掌握全部信息之前，應(yīng)保留規(guī)制的靈活度。當(dāng)規(guī)制者追求“完美信息”（即足夠充分全面的信息）時(shí)，忽略了決定規(guī)制質(zhì)量的是“好信息”（即關(guān)鍵信息），實(shí)質(zhì)上二者存在根本區(qū)別——在信息收集上，前者耗時(shí)更久，導(dǎo)致即便收集到關(guān)鍵信息，依然不能做出決策；在信息吸收上，前者追求信息量的龐大反而會(huì)使關(guān)鍵信息淹沒(méi)在細(xì)枝末節(jié)當(dāng)中。信息收集還存在悖論——往往收集信息越多在制定政策時(shí)犯錯(cuò)越多，從長(zhǎng)期來(lái)看，信息對(duì)規(guī)制甚至沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性幫助?！?6〕See Nathan Cortez, “Regulating Disruрtive Innovation”, 29 Berkeley Technology Law Journal 175-228 （2014）.因此，針對(duì)允許進(jìn)入市場(chǎng)的創(chuàng)新，及時(shí)規(guī)制既可避免創(chuàng)新企業(yè)處于不確定的規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)之中，也能及時(shí)平衡創(chuàng)新者與利益相關(guān)者之間的利益沖突、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和責(zé)任分配。

（二）創(chuàng)新規(guī)制轉(zhuǎn)換時(shí)段的確定邏輯

創(chuàng)新規(guī)制具有強(qiáng)回應(yīng)性，規(guī)制內(nèi)容應(yīng)依規(guī)制對(duì)象的演化而轉(zhuǎn)換。作為規(guī)制對(duì)象的“創(chuàng)新”會(huì)不斷壯大甚至逐漸“變老”，因此規(guī)制內(nèi)容應(yīng)根據(jù)創(chuàng)新的變化而適時(shí)轉(zhuǎn)換。當(dāng)被允許進(jìn)入市場(chǎng)后，創(chuàng)新企業(yè)經(jīng)過(guò)了初生期能夠順利在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中存活，其生存能力進(jìn)一步增強(qiáng)，此時(shí)，應(yīng)該根據(jù)創(chuàng)新自身的演化而相應(yīng)調(diào)整規(guī)制策略。不同規(guī)制策略可能會(huì)相互轉(zhuǎn)換，且有可能持續(xù)轉(zhuǎn)換，因此存在多種轉(zhuǎn)換路線。而“允許”類規(guī)制策略既包含激勵(lì)性規(guī)制內(nèi)容，也包含約束性規(guī)制內(nèi)容，為簡(jiǎn)化邏輯，本文從規(guī)制作用力正負(fù)的類型化出發(fā)，以激勵(lì)性規(guī)制為主和約束性規(guī)制為主之間的轉(zhuǎn)換來(lái)探討規(guī)制策略轉(zhuǎn)換時(shí)段的確定邏輯?！?7〕從規(guī)制策略來(lái)看，阻斷型規(guī)制策略為約束性規(guī)制，放松型規(guī)制策略、控制型規(guī)制策略和推動(dòng)型規(guī)制策略則內(nèi)含著激勵(lì)與約束的組合內(nèi)容。從規(guī)制方式來(lái)看，指導(dǎo)性規(guī)制方式、立法性規(guī)制方式和裁判性規(guī)制方式既可能包含激勵(lì)性規(guī)制的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，也可能包含約束性規(guī)制的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。因此，本文以規(guī)制內(nèi)容上的激勵(lì)或約束為標(biāo)準(zhǔn)，嘗試探究規(guī)制內(nèi)容與時(shí)間相契合的一般性標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)創(chuàng)新展開(kāi)規(guī)制的典型特征，則往往是在正式規(guī)制之前進(jìn)行試驗(yàn)性規(guī)制。因此，本文也專門探討試驗(yàn)性規(guī)制向正式規(guī)制的轉(zhuǎn)換以及試驗(yàn)性規(guī)制的結(jié)束時(shí)間。此外，基于以往對(duì)具體創(chuàng)新的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，規(guī)制本身也在調(diào)整和進(jìn)化，例如，將某些非正式規(guī)制（指導(dǎo)性規(guī)制）或廢止或上升為權(quán)威性更強(qiáng)的規(guī)制方式（立法性規(guī)制），故本文以試驗(yàn)性規(guī)制向正式規(guī)制的轉(zhuǎn)換來(lái)探討規(guī)制方式轉(zhuǎn)換時(shí)段的確定邏輯?！?8〕這兩種分類標(biāo)準(zhǔn)是基于不同維度選取的，激勵(lì)性規(guī)制與約束性規(guī)制主要指向規(guī)制內(nèi)容，二者可成為并列關(guān)系，但這二者與試驗(yàn)性規(guī)制并非并列關(guān)系，后者主要指向規(guī)制的正式程度。

其一，規(guī)制轉(zhuǎn)換時(shí)段的確定標(biāo)準(zhǔn)?；谝?guī)制對(duì)象的演化和規(guī)制本身的進(jìn)化，規(guī)制方式和規(guī)制措施應(yīng)當(dāng)隨之轉(zhuǎn)換。對(duì)于創(chuàng)新這種不確定性極強(qiáng)的特殊規(guī)制對(duì)象，規(guī)制標(biāo)的本身需要規(guī)制者進(jìn)行“捕捉”，且每種創(chuàng)新的特點(diǎn)和發(fā)展周期各異，無(wú)法設(shè)定統(tǒng)一的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，需規(guī)制者根據(jù)實(shí)際情況“隨機(jī)應(yīng)變”。創(chuàng)新的“新”屬性會(huì)隨時(shí)間流逝而逐漸減弱進(jìn)而最終變?yōu)榕f事物，故應(yīng)及時(shí)調(diào)整對(duì)成長(zhǎng)起來(lái)的“舊”創(chuàng)新的規(guī)制措施——及時(shí)終結(jié)試驗(yàn)性規(guī)制，轉(zhuǎn)換為正式規(guī)制；及時(shí)終結(jié)針對(duì)創(chuàng)新的鼓勵(lì)和放松規(guī)制，轉(zhuǎn)換為一般性規(guī)制。隨著創(chuàng)新從初生期、發(fā)展期、成熟期到衰落期的過(guò)渡，其市場(chǎng)生存能力越來(lái)越強(qiáng)。但在“創(chuàng)新友好”的規(guī)制大潮中，激勵(lì)性規(guī)制有時(shí)會(huì)被放大使用。這就會(huì)造成對(duì)某些創(chuàng)新企業(yè)的偏頗保護(hù)，導(dǎo)致新的不公平。例如，電子商務(wù)平臺(tái)在發(fā)展初期，相較于傳統(tǒng)銷售模式具備一定的創(chuàng)新屬性，而當(dāng)電子商務(wù)已經(jīng)超過(guò)傳統(tǒng)行業(yè)成為市場(chǎng)主流，最初的創(chuàng)新企業(yè)也成長(zhǎng)為“巨無(wú)霸”，且在一定程度上擁有了壟斷特權(quán)，此時(shí)應(yīng)從產(chǎn)業(yè)布局、保護(hù)消費(fèi)者和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序等方面對(duì)其展開(kāi)約束性規(guī)制。從激勵(lì)為主轉(zhuǎn)向約束為主的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可采用以下兩個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)。第一，創(chuàng)新企業(yè)承受約束的能力。鑒于創(chuàng)新企業(yè)存活率低，為保證創(chuàng)新企業(yè)的“可持續(xù)”發(fā)展，在創(chuàng)新初期需要對(duì)其進(jìn)行放松、激勵(lì)和鼓勵(lì)等友好型規(guī)制。當(dāng)創(chuàng)新企業(yè)日漸壯大，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)一席之地，擁有基本生存能力時(shí)，應(yīng)該對(duì)其損害社會(huì)公共利益的一面適時(shí)加以約束，并隨之降低激勵(lì)性規(guī)制的比重。第二，創(chuàng)新企業(yè)造成破壞性后果的規(guī)模和程度。當(dāng)創(chuàng)新企業(yè)造成破壞性后果的規(guī)模擴(kuò)大、程度加重，其可能給社會(huì)帶來(lái)的福祉已經(jīng)難以彌補(bǔ)其所帶來(lái)的損害，或者其當(dāng)下?lián)p害的是社會(huì)核心價(jià)值和利益，此時(shí)就有必要從激勵(lì)轉(zhuǎn)向約束甚至阻斷。此外，規(guī)制轉(zhuǎn)換既可能是針對(duì)規(guī)制對(duì)象變化的回應(yīng)，也可能是規(guī)制本身的調(diào)整。創(chuàng)新規(guī)制也是一個(gè)探索的過(guò)程，既要對(duì)創(chuàng)新容錯(cuò)，也要對(duì)規(guī)制容錯(cuò)。當(dāng)規(guī)制內(nèi)容出現(xiàn)偏差時(shí)，應(yīng)進(jìn)行規(guī)制層面的修正，對(duì)相應(yīng)規(guī)制內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和轉(zhuǎn)換，而轉(zhuǎn)換的時(shí)點(diǎn)有賴于規(guī)制者何時(shí)能夠?qū)η吠滓?guī)制有所認(rèn)知以及轉(zhuǎn)換程序的繁簡(jiǎn)。

其二，規(guī)制轉(zhuǎn)換時(shí)段的確定方法。規(guī)制轉(zhuǎn)換時(shí)機(jī)可根據(jù)記錄、分析創(chuàng)新的業(yè)績(jī)和規(guī)制的社會(huì)反應(yīng)來(lái)確定。第一，可運(yùn)用追蹤技術(shù)和大數(shù)據(jù)來(lái)記錄和分析創(chuàng)新本身的績(jī)效。例如，可運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)探測(cè)和記錄新能源汽車的排污情況，進(jìn)而量化分析出新能源汽車對(duì)環(huán)境污染的緩解作用，以作為是否繼續(xù)激勵(lì)新能源汽車的政策依據(jù)。第二，針對(duì)創(chuàng)新對(duì)市場(chǎng)的作用以及規(guī)制策略的妥當(dāng)性，觀察社會(huì)反映。例如針對(duì)“專車”，可在試驗(yàn)性規(guī)制后觀察乘客、司機(jī)、租車公司和平臺(tái)等多方面的社會(huì)反映，據(jù)此來(lái)判斷規(guī)制策略的妥當(dāng)性。第三，跟蹤分析風(fēng)投公司對(duì)創(chuàng)新的投資情況，據(jù)此可分析出創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展前景和所處的發(fā)展階段。

（三）創(chuàng)新規(guī)制終結(jié)時(shí)段的確定邏輯

一般來(lái)說(shuō)，只要規(guī)制對(duì)象存在，規(guī)制就不應(yīng)結(jié)束。但創(chuàng)新這個(gè)規(guī)制對(duì)象本身具有迭代屬性，規(guī)制也應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)事實(shí)的迭代而更新?lián)Q代，這就要求對(duì)某一項(xiàng)創(chuàng)新的特定規(guī)制措施有開(kāi)始，也有終了。〔19〕既有法律體系中存在著諸多與“時(shí)間”相關(guān)的規(guī)范，用以設(shè)定立法和執(zhí)法等治理行為的期限，包括為某種行為設(shè)定必須完成的時(shí)點(diǎn)、某種行為的起始時(shí)點(diǎn)（如立法生效時(shí)間）和某種行為的持續(xù)周期等。See Jacob E. Gersen & Eric A. Рosner, “Timing Rules and Legal Institutions”, 121 Harvard Law Review 543-589 （2007）.當(dāng)“舊”創(chuàng)新被更新的創(chuàng)新所取代，那么“舊”創(chuàng)新的針對(duì)性規(guī)制也應(yīng)隨之結(jié)束，進(jìn)而轉(zhuǎn)向一般性規(guī)制。在同一個(gè)創(chuàng)新的發(fā)展過(guò)程中，會(huì)歷經(jīng)多樣化的規(guī)制措施，一些具體規(guī)制措施應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)時(shí)段終結(jié)。本文以激勵(lì)性規(guī)制、約束性規(guī)制和試驗(yàn)性規(guī)制三種類型為例，來(lái)探討規(guī)制終結(jié)時(shí)段的確定邏輯。

其一，激勵(lì)性規(guī)制終結(jié)時(shí)段的確定邏輯。規(guī)制措施不僅要考慮具體創(chuàng)新的發(fā)展，還要綜合考慮更廣泛的公共利益和公共政策目標(biāo)?！按龠M(jìn)創(chuàng)新”是一個(gè)持續(xù)的公共目標(biāo)，作為宏觀層面的創(chuàng)新激勵(lì)，具有相當(dāng)?shù)难永m(xù)性。從概觀層面來(lái)看，規(guī)制者需在創(chuàng)新的各個(gè)階段都為創(chuàng)新者留有激勵(lì)的余地，但某些特定的激勵(lì)性規(guī)制措施只適合于創(chuàng)新的特定階段，應(yīng)在妥當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)予以終結(jié)。激勵(lì)性規(guī)制的適用空間主要存在于市場(chǎng)準(zhǔn)入和主體資格領(lǐng)域，此外還包括一些為確保創(chuàng)新企業(yè)存活發(fā)展的適當(dāng)“容錯(cuò)”規(guī)制措施。不同層面的激勵(lì)性規(guī)制，其終結(jié)時(shí)段的確定標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。第一，財(cái)政補(bǔ)貼、公共采購(gòu)以及減免稅收等財(cái)務(wù)性的激勵(lì)措施。這類措施對(duì)于概觀層面的創(chuàng)新支持是持續(xù)不斷的，但對(duì)于某一項(xiàng)創(chuàng)新的支持和激勵(lì)，需根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)某一項(xiàng)創(chuàng)新不再處于被保護(hù)和促進(jìn)的行業(yè)，應(yīng)結(jié)束相關(guān)財(cái)務(wù)性補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)向其他更具激勵(lì)價(jià)值的創(chuàng)新類別進(jìn)行激勵(lì)。第二，市場(chǎng)準(zhǔn)入和主體資格的放松規(guī)制。該激勵(lì)措施的適用空間被界定，適用時(shí)間也同時(shí)具有“瞬時(shí)性”，即一旦創(chuàng)新者業(yè)已設(shè)立主體或進(jìn)入特定市場(chǎng)，該階段的激勵(lì)措施就已經(jīng)“用完”，也宣示著這類激勵(lì)性規(guī)制在該對(duì)象上的適用終結(jié)。第三，針對(duì)某一項(xiàng)創(chuàng)新，將既有規(guī)制進(jìn)行“軟化”實(shí)施的激勵(lì)性規(guī)制。該類措施的終結(jié)體現(xiàn)為向約束為主規(guī)制措施的轉(zhuǎn)換，該時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)如何確定已在上文論述。

其二，約束性規(guī)制終結(jié)時(shí)段的確定邏輯。通常來(lái)說(shuō)，針對(duì)某一項(xiàng)創(chuàng)新的規(guī)制，如果規(guī)制者在規(guī)制之初選擇放松型策略，允許創(chuàng)新者進(jìn)入市場(chǎng)，那么隨著時(shí)間發(fā)展，約束性規(guī)制的適用空間將逐漸擴(kuò)大、適用強(qiáng)度將逐漸增大。在規(guī)制對(duì)象存續(xù)期間，針對(duì)其傷害消費(fèi)者、損害公共利益行為的約束性規(guī)制應(yīng)一直持續(xù)。而某些特定領(lǐng)域的特定約束則應(yīng)在適當(dāng)時(shí)機(jī)終結(jié)，尤其在某些傳統(tǒng)管控過(guò)嚴(yán)的行業(yè)，過(guò)于嚴(yán)格的規(guī)制會(huì)影響行業(yè)的健康發(fā)展。這類措施包括廢止某些領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，減少行政許可的類別、內(nèi)容和數(shù)量等。約束性規(guī)制的終結(jié)時(shí)段主要與規(guī)制寬嚴(yán)程度的調(diào)整相關(guān)。宏觀上的放松規(guī)制會(huì)體現(xiàn)為在多個(gè)領(lǐng)域和行業(yè)的廢止市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，該類規(guī)制涉及國(guó)家對(duì)政府與市場(chǎng)界限的重新劃定，時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)并不嚴(yán)格，可依一國(guó)整體規(guī)制方略的調(diào)整以及產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化來(lái)確定時(shí)機(jī)。而微觀上的放松規(guī)制，則是針對(duì)具體領(lǐng)域和行業(yè)展開(kāi)的。該類規(guī)制的時(shí)機(jī)取決于對(duì)特定行業(yè)的激勵(lì)必要性，主要依產(chǎn)業(yè)政策而調(diào)整。

其三，試驗(yàn)性規(guī)制終結(jié)時(shí)段的確定邏輯。試驗(yàn)性規(guī)制也稱“試點(diǎn)”，是指在規(guī)制初期還不能完全把握創(chuàng)新特性和規(guī)制問(wèn)題點(diǎn)的情形下的“嘗試”性規(guī)制，具有臨時(shí)性特點(diǎn)?！?0〕參見(jiàn)張守文：《我國(guó)稅收立法的“試點(diǎn)模式”——以增值稅立法“試點(diǎn)”為例》，載《法學(xué)》2013 年第4 期，第59-66 頁(yè)。當(dāng)創(chuàng)新在事實(shí)層面趨于穩(wěn)定時(shí)，規(guī)制者有必要適時(shí)終結(jié)試驗(yàn)性規(guī)制。以“立法草案”這種試驗(yàn)性規(guī)制為例，其結(jié)束方式包括試驗(yàn)性規(guī)制上升為法律和廢除試驗(yàn)性規(guī)制——前者是指經(jīng)過(guò)創(chuàng)新初生期、發(fā)展期及成熟期規(guī)制的調(diào)整、修改，如果試驗(yàn)性規(guī)制成功，則應(yīng)適時(shí)上升為正式規(guī)制，以增強(qiáng)規(guī)制的權(quán)威性和確定性?！?1〕試驗(yàn)性規(guī)制上升的方式，包括直接將“草案”轉(zhuǎn)換為正式規(guī)范，也可在“草案”為單項(xiàng)立法的情形下，將“草案”內(nèi)容分散到其他相關(guān)立法之中。此外，這種終結(jié)試驗(yàn)性規(guī)制的方式，也屬規(guī)制方式的轉(zhuǎn)換，系從非正式規(guī)制轉(zhuǎn)換為正式規(guī)制。后者區(qū)分為兩種情形：一是在“草案”為單項(xiàng)立法的情形下，其他相關(guān)立法規(guī)范經(jīng)過(guò)修改已經(jīng)涵蓋了“草案”內(nèi)容，基于立法體系的考量，廢除試驗(yàn)性規(guī)制；二是在一定時(shí)間后重新轉(zhuǎn)向阻斷型規(guī)制，直接適用傳統(tǒng)規(guī)制而廢除試驗(yàn)性規(guī)制。試驗(yàn)性規(guī)制可謂在既有規(guī)制框架下開(kāi)辟了一塊“試驗(yàn)田”，無(wú)論其成敗，都不宜持續(xù)時(shí)間過(guò)久，以防損害整個(gè)規(guī)制框架的權(quán)威性。如果試驗(yàn)性規(guī)制以壓制某一項(xiàng)創(chuàng)新而終結(jié)，則試驗(yàn)性規(guī)制將自動(dòng)結(jié)束。如果試驗(yàn)性規(guī)制上升為正式規(guī)制，其終結(jié)時(shí)機(jī)的確定應(yīng)根據(jù)創(chuàng)新企業(yè)的成熟度、對(duì)約束性規(guī)制的耐受能力以及創(chuàng)新者對(duì)傳統(tǒng)規(guī)制所造成的沖擊的程度和規(guī)模來(lái)綜合考量。

四、創(chuàng)新規(guī)制時(shí)間邏輯的適用

從厘定創(chuàng)新規(guī)制時(shí)機(jī)的四類挑戰(zhàn)來(lái)看，創(chuàng)新與規(guī)制的兩面性要求創(chuàng)新者時(shí)時(shí)權(quán)衡利弊，而創(chuàng)新自身的發(fā)展變化要求規(guī)制者基于創(chuàng)新的發(fā)展階段給予回應(yīng)，這都體現(xiàn)了把控規(guī)制策略和規(guī)制方式時(shí)段的重要性。進(jìn)入數(shù)字時(shí)代后，創(chuàng)新規(guī)制措施更加靈活多樣且多變，很難就每一個(gè)規(guī)制措施探討準(zhǔn)確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。但依據(jù)創(chuàng)新規(guī)制的時(shí)間邏輯標(biāo)準(zhǔn)，與規(guī)制內(nèi)容結(jié)合考量可進(jìn)一步厘定創(chuàng)新規(guī)制的妥當(dāng)時(shí)機(jī)。本文以創(chuàng)新的四種規(guī)制策略和三種規(guī)制方式為切入點(diǎn)，依上文規(guī)制時(shí)段確定標(biāo)準(zhǔn)力圖厘定創(chuàng)新規(guī)制內(nèi)容的起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)的妥當(dāng)時(shí)段。

（一）創(chuàng)新規(guī)制策略的起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)時(shí)段的厘定

規(guī)制策略分為禁止和允許兩種類型，具體可分為阻斷型、放松型、控制型和推動(dòng)型。規(guī)制策略并非一成不變，而是根據(jù)創(chuàng)新發(fā)展的情況隨時(shí)做出調(diào)整，在禁止類與允許類策略之間存在著相互轉(zhuǎn)換。禁止一般體現(xiàn)為阻斷型策略，禁止類的規(guī)制可能轉(zhuǎn)向允許；允許則首先體現(xiàn)為放松型策略，然后針對(duì)創(chuàng)新的發(fā)展特點(diǎn)，可能轉(zhuǎn)回禁止類規(guī)制，也可能進(jìn)一步選擇控制型策略或推動(dòng)型策略。

其一，阻斷型策略的起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)時(shí)段的厘定。阻斷型策略主要涉及禁止和約束某一項(xiàng)創(chuàng)新。其規(guī)制時(shí)機(jī)的厘定主要參照約束性規(guī)制的時(shí)間確定標(biāo)準(zhǔn)。該策略起始時(shí)機(jī)的厘定主要在于突破對(duì)信息的過(guò)度依賴，以避免過(guò)遲規(guī)制。該策略轉(zhuǎn)換時(shí)機(jī)的厘定標(biāo)準(zhǔn)在于創(chuàng)新對(duì)象的發(fā)展變化。在少數(shù)情形下，阻斷型策略可能會(huì)轉(zhuǎn)向允許類策略。轉(zhuǎn)換時(shí)機(jī)應(yīng)根據(jù)具體創(chuàng)新之兩面性的比重轉(zhuǎn)換來(lái)厘定，當(dāng)有益性大于破壞性時(shí)，則應(yīng)從禁止轉(zhuǎn)為允許。一般來(lái)說(shuō)，該策略并不涉及終結(jié)時(shí)機(jī)的選擇問(wèn)題，當(dāng)規(guī)制禁止了某一項(xiàng)創(chuàng)新，就宣告著對(duì)該創(chuàng)新的全面否定，一旦該創(chuàng)新被徹底壓制且在市場(chǎng)上消失，就不再有涉及該創(chuàng)新的任何規(guī)制內(nèi)容，阻斷型策略也隨著其規(guī)制任務(wù)的完成而告終。

其二，放松型策略的起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)時(shí)段的厘定。放松型策略一般會(huì)表現(xiàn)為允許創(chuàng)新進(jìn)入市場(chǎng)，并一定限度地容忍創(chuàng)新對(duì)規(guī)制秩序的挑戰(zhàn)，以便給創(chuàng)新提供成長(zhǎng)空間。雖然放松型規(guī)制既包含激勵(lì)性規(guī)制內(nèi)容，又包含約束性規(guī)制內(nèi)容，但其性質(zhì)仍以激勵(lì)為主，因此其規(guī)制時(shí)機(jī)的厘定主要參照激勵(lì)性規(guī)制的時(shí)間確定標(biāo)準(zhǔn)。該策略的起始時(shí)機(jī)主要在于突破對(duì)信息的過(guò)度依賴，以避免過(guò)遲規(guī)制。該策略的轉(zhuǎn)換方向較為多樣，在不同情形下，可能會(huì)轉(zhuǎn)向阻斷型策略，也可能會(huì)轉(zhuǎn)向推動(dòng)型策略，亦有可能轉(zhuǎn)向控制型策略。厘定該策略轉(zhuǎn)換的時(shí)機(jī)，主要標(biāo)準(zhǔn)為創(chuàng)新發(fā)展程度和創(chuàng)新兩面性之間的轉(zhuǎn)化關(guān)系——當(dāng)創(chuàng)新的破壞面大于有益面時(shí)，如果出現(xiàn)威脅人類生存環(huán)境、人身安全等重大風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)轉(zhuǎn)向阻斷型規(guī)制策略；當(dāng)創(chuàng)新的破壞面大于有益面時(shí)，如果破壞面可以在規(guī)制的控制下得以壓縮，其有益面又對(duì)社會(huì)發(fā)展具有積極意義，則應(yīng)轉(zhuǎn)向控制型策略；當(dāng)有益面更大時(shí)，則應(yīng)轉(zhuǎn)向推動(dòng)型策略。其轉(zhuǎn)換時(shí)機(jī)的厘定采用創(chuàng)新規(guī)制轉(zhuǎn)換時(shí)段的確定邏輯。其終結(jié)時(shí)機(jī)的厘定主要參照激勵(lì)性規(guī)制終結(jié)時(shí)段的確定標(biāo)準(zhǔn)，考慮創(chuàng)新者的創(chuàng)新屬性、創(chuàng)新企業(yè)承受約束的能力以及創(chuàng)新企業(yè)造成顛覆性后果的規(guī)模和程度等要素，根據(jù)不同的激勵(lì)內(nèi)容適時(shí)終結(jié)激勵(lì)，回歸規(guī)制的常態(tài)秩序。

其三，推動(dòng)型策略的起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)時(shí)段的厘定。推動(dòng)型策略一般會(huì)表現(xiàn)為允許創(chuàng)新進(jìn)入市場(chǎng)后有針對(duì)性且有助于創(chuàng)新發(fā)展的規(guī)制措施。雖然推動(dòng)型策略也包含著一定的約束性規(guī)制內(nèi)容，但其具有明顯的激勵(lì)屬性，因此其規(guī)制時(shí)機(jī)的厘定主要參照激勵(lì)性規(guī)制的確定標(biāo)準(zhǔn)，其起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)與放松型策略基本一致。但該策略的激勵(lì)色彩濃于放松型策略，故對(duì)于所激勵(lì)的創(chuàng)新是否符合當(dāng)下的產(chǎn)業(yè)政策，以及該創(chuàng)新的性質(zhì)是否發(fā)生改變，應(yīng)當(dāng)投入更多的關(guān)注。一旦產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生轉(zhuǎn)向，或者所激勵(lì)的創(chuàng)新類型達(dá)到了產(chǎn)業(yè)布局的水平，又或者此類創(chuàng)新在發(fā)展中發(fā)生屬性變化而不符合產(chǎn)業(yè)布局，就應(yīng)盡快結(jié)束推動(dòng)型策略，根據(jù)實(shí)際情況轉(zhuǎn)向控制型策略或者一般性規(guī)制。

其四，控制型策略的起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)時(shí)段的厘定?？刂菩筒呗砸话銜?huì)表現(xiàn)為謹(jǐn)慎允許。雖然該策略既包含激勵(lì)性規(guī)制內(nèi)容，也包含約束性規(guī)制內(nèi)容，但激勵(lì)主要表現(xiàn)為允許準(zhǔn)入市場(chǎng)，針對(duì)創(chuàng)新者的市場(chǎng)行為，仍應(yīng)進(jìn)行約束性為主的規(guī)制。該策略的起始時(shí)機(jī)的厘定主要參照激勵(lì)性規(guī)制的確定標(biāo)準(zhǔn)。鑒于該策略是允許類策略中最為嚴(yán)格的一種，如果是在創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程中由其他較為寬松的策略轉(zhuǎn)換而來(lái)，則再轉(zhuǎn)向更寬松策略的可能性一般不大。少數(shù)再行轉(zhuǎn)換的情形下，是在預(yù)期的破壞面或風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)得到控制，但該創(chuàng)新具備較為重要社會(huì)意義的同時(shí)又仍未具備較強(qiáng)自我生存發(fā)展能力的情形下，轉(zhuǎn)換時(shí)機(jī)可按該標(biāo)準(zhǔn)來(lái)厘定。此外，控制型策略兼具激勵(lì)和約束規(guī)制內(nèi)容，對(duì)其策略所包含的規(guī)制內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分后，應(yīng)按照規(guī)制內(nèi)容的屬性來(lái)厘定規(guī)制時(shí)機(jī)：激勵(lì)性規(guī)制內(nèi)容部分，起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)按照激勵(lì)性規(guī)制時(shí)段的確定標(biāo)準(zhǔn)；約束性規(guī)制內(nèi)容部分，起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)按照約束性規(guī)制時(shí)段的確定標(biāo)準(zhǔn)。

（二）創(chuàng)新規(guī)制方式的起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)時(shí)段的厘定

如前所述，規(guī)范方式可以區(qū)分為指導(dǎo)性規(guī)制、立法性規(guī)制與裁判性規(guī)制。三種規(guī)制方式并非涇渭分明，它們不但需要相互配合，還存在相互轉(zhuǎn)化和轉(zhuǎn)換的可能。指導(dǎo)性規(guī)制和裁判性規(guī)制都有可能轉(zhuǎn)化為立法性規(guī)制，而立法的適用和實(shí)施又離不開(kāi)執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)。在具體創(chuàng)新發(fā)展的不同階段，指導(dǎo)性規(guī)制、立法性規(guī)制和裁判性規(guī)制的適當(dāng)運(yùn)用時(shí)段也不盡相同。除了在規(guī)制內(nèi)容上進(jìn)行激勵(lì)性和約束性的區(qū)分外，創(chuàng)新方式的轉(zhuǎn)換還涉及試驗(yàn)性規(guī)制的起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)。

其一，指導(dǎo)性規(guī)制的起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)時(shí)段的厘定。因指導(dǎo)性規(guī)制具有靈活性的特點(diǎn)，四種規(guī)制策略都有可能采用指導(dǎo)性規(guī)制的方式，尤其是在創(chuàng)新的初生期，會(huì)大量用到指導(dǎo)性規(guī)制方式。在創(chuàng)新初生期規(guī)制方向不明的情形下，該方式具有明顯優(yōu)勢(shì)。指導(dǎo)性規(guī)制方式的起始時(shí)段的厘定可參照四種規(guī)制策略的起始時(shí)間邏輯標(biāo)準(zhǔn)，在避免過(guò)早規(guī)制的同時(shí)還要破除對(duì)信息的過(guò)度依賴以避免過(guò)遲規(guī)制。隨著創(chuàng)新的發(fā)展，規(guī)制方向會(huì)逐漸明確，該規(guī)制方式應(yīng)隨之逐漸減少，有必要上升為立法性規(guī)制等更正式和權(quán)威的方式。該規(guī)制方式容易形成路徑依賴而運(yùn)用過(guò)度，從而難以在適當(dāng)時(shí)段終結(jié)。其轉(zhuǎn)換和終結(jié)時(shí)機(jī)的厘定主要參照試驗(yàn)性規(guī)制的時(shí)間邏輯標(biāo)準(zhǔn)，雙重考量創(chuàng)新發(fā)展?fàn)顩r和規(guī)制試驗(yàn)效果。

其二，立法性規(guī)制的起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)時(shí)段的厘定。立法性規(guī)制一般針對(duì)發(fā)展壯大、占據(jù)一定市場(chǎng)地位的創(chuàng)新，雖然立法性規(guī)制的內(nèi)容也可能來(lái)自裁判性規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，但其主要與指導(dǎo)性規(guī)制終結(jié)相銜接。因此，其起始時(shí)機(jī)的厘定主要適用試驗(yàn)性規(guī)制轉(zhuǎn)換和終結(jié)時(shí)段的確定標(biāo)準(zhǔn)。立法性規(guī)制的起始時(shí)間不宜過(guò)早，應(yīng)當(dāng)在試驗(yàn)性規(guī)制運(yùn)行一段時(shí)間之后作出。同時(shí)，立法性規(guī)制也不宜過(guò)晚，以防非正式規(guī)制對(duì)規(guī)制架構(gòu)的突破太大。該規(guī)制方式一旦運(yùn)用，不會(huì)在短期內(nèi)輕易更改，但可隨著創(chuàng)新情況和規(guī)制經(jīng)驗(yàn)的發(fā)展變化作出進(jìn)一步的解釋。立法性規(guī)制的終結(jié)體現(xiàn)為廢止某些規(guī)范，這一般發(fā)生在創(chuàng)新成熟、成為常態(tài)規(guī)制對(duì)象之后，在不妨礙規(guī)制體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)、不壓縮新的創(chuàng)新空間的情形下，該規(guī)制方式的終結(jié)并不緊迫。

其三，關(guān)于裁判性規(guī)制的起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)時(shí)段?；诓桓娌焕淼幕驹瓌t，裁判性規(guī)制的時(shí)間具有被動(dòng)性，對(duì)于訴至法院的案件，審理時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)按照程序法規(guī)定，并不會(huì)因?yàn)樯婕暗膭?chuàng)新處于初生期、發(fā)展期、成熟期還是衰退期而有所區(qū)別。但根據(jù)涉案創(chuàng)新的不同特點(diǎn)和不同階段，裁判性規(guī)制的功能會(huì)有所區(qū)別：在創(chuàng)新初生期可能涉及對(duì)現(xiàn)有立法的放松，應(yīng)加強(qiáng)“促進(jìn)創(chuàng)新”這個(gè)政策目標(biāo)的考量；在創(chuàng)新發(fā)展期及成熟期則是對(duì)上升為正式規(guī)制的立法的適用和細(xì)化，應(yīng)在運(yùn)用解釋學(xué)方法時(shí)納入適當(dāng)?shù)恼咝钥剂?；在?chuàng)新成熟期及衰退期則體現(xiàn)為基本按照一般規(guī)制對(duì)象進(jìn)行裁斷，僅在必要情況下加強(qiáng)約束性規(guī)制的狀態(tài)。裁判性規(guī)制有時(shí)也作為試驗(yàn)性規(guī)制的一部分，其轉(zhuǎn)換和終結(jié)時(shí)段的厘定可參照試驗(yàn)性規(guī)制的時(shí)間邏輯標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)語(yǔ)

理想的創(chuàng)新規(guī)制，需掌握好“寬嚴(yán)相濟(jì)”的規(guī)制內(nèi)容、“恰如其分”的規(guī)制措施和“恰逢其時(shí)”的規(guī)制時(shí)機(jī)，以達(dá)至促進(jìn)創(chuàng)新企業(yè)健康成長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新迭代和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。創(chuàng)新規(guī)制時(shí)機(jī)的抉擇至關(guān)重要，超前規(guī)制和滯后規(guī)制都會(huì)引發(fā)規(guī)制不當(dāng)。

就規(guī)制起始時(shí)間而言，在試驗(yàn)性規(guī)制大行其道的當(dāng)下，超前規(guī)制已經(jīng)很大程度上被避免，因此，應(yīng)著重避免過(guò)于延遲的規(guī)制——秉持盡早規(guī)制原則，破除對(duì)信息的過(guò)分倚重；就規(guī)制轉(zhuǎn)換時(shí)間而言，應(yīng)根據(jù)創(chuàng)新的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)做出規(guī)制上的調(diào)整，在創(chuàng)新企業(yè)承受力增強(qiáng)、“破壞力”加大時(shí)，適時(shí)施加約束性規(guī)制，應(yīng)將創(chuàng)新在實(shí)踐中的“試錯(cuò)”及糾錯(cuò)、創(chuàng)新規(guī)制的“試驗(yàn)”及調(diào)整的情況作為規(guī)制轉(zhuǎn)換的標(biāo)準(zhǔn)；就規(guī)制終結(jié)時(shí)間而言，規(guī)制對(duì)象消亡下針對(duì)性規(guī)制自然終結(jié)，激勵(lì)性規(guī)制的終結(jié)涉及適時(shí)向一般性規(guī)制甚至約束性規(guī)制轉(zhuǎn)換，約束性規(guī)制的終結(jié)與政府和市場(chǎng)界限的調(diào)整及產(chǎn)業(yè)布局相關(guān)，試驗(yàn)性規(guī)制的終結(jié)主要涉及向正式規(guī)制的轉(zhuǎn)換。將該標(biāo)準(zhǔn)用于分析四種創(chuàng)新規(guī)制策略和三種規(guī)制方式的起始、轉(zhuǎn)換和終結(jié)時(shí)段的厘定，除了一般性時(shí)間邏輯特性外，每種策略和方式的時(shí)機(jī)重點(diǎn)是不相同的：阻斷型規(guī)制策略的時(shí)機(jī)重點(diǎn)在于起始；放松型規(guī)制策略的時(shí)機(jī)重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)換；推動(dòng)型規(guī)制策略因具有強(qiáng)激勵(lì)性，應(yīng)將時(shí)機(jī)重點(diǎn)置于轉(zhuǎn)換和終結(jié)；控制型規(guī)制策略的時(shí)機(jī)重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)換；指導(dǎo)性規(guī)制的時(shí)機(jī)重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)換和終結(jié)；立法性規(guī)制的時(shí)機(jī)重點(diǎn)在于起始；裁判新規(guī)制的時(shí)機(jī)問(wèn)題并不突出，應(yīng)在不同類型和階段的創(chuàng)新相關(guān)案件裁判中加入“促進(jìn)創(chuàng)新”等政策性考量。歸根結(jié)底，時(shí)機(jī)問(wèn)題仍充滿了裁量色彩，影響時(shí)機(jī)抉擇的重要因素包括對(duì)創(chuàng)新的利弊權(quán)衡和對(duì)規(guī)制效果的評(píng)估，二者均涉及主觀判斷，仍需規(guī)制者恰當(dāng)裁量。提升創(chuàng)新規(guī)制質(zhì)量涉及甚廣，期待本文的論證結(jié)論在時(shí)間維度有助于提升創(chuàng)新規(guī)制的妥當(dāng)性。