黑龍江大學(xué) 王芯蕊

一、研究現(xiàn)狀

隨著城市的集聚，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和中國(guó)城市區(qū)域都在尋求一種理想的區(qū)域治理模式，因此區(qū)域一體化治理在學(xué)術(shù)界和政治界引起了人們的關(guān)注，各種理論模型也在不斷涌現(xiàn)?？傮w而言，西方國(guó)家的公共治理理論在不同的協(xié)調(diào)立場(chǎng)上具有不同的理論，可以概括為一個(gè)理論譜系，譜系中有兩種集權(quán)化類型，左側(cè)是區(qū)域治理的集權(quán)化，而右側(cè)是區(qū)域治理的分權(quán)化。它的兩端分別為單中心治理理論，新區(qū)域主義和多中心性主義。

（一）單中心治理理論

單中心治理理論又被稱為“傳統(tǒng)區(qū)域主義”。單中心治理理論認(rèn)為單一管理組織模型是最有效的。公共治理的問(wèn)題是由于權(quán)力下放導(dǎo)致資源分配不均，以及地方政府對(duì)整個(gè)地區(qū)的利益缺乏興致。該理論認(rèn)為，大都市地區(qū)過(guò)多的獨(dú)立行政單位是阻礙政府公共服務(wù)效率和平衡的主要障礙，因此區(qū)域治理機(jī)制主要從結(jié)構(gòu)和政府角度進(jìn)行研究。所以，促進(jìn)合并的實(shí)施，提倡司法管轄區(qū)合并，大都市政府成立或中心城市和郊區(qū)的合并，簡(jiǎn)化政府規(guī)模，促進(jìn)資源匱乏的地方發(fā)展并允許公民參與和討論決策。這不僅有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且平衡了地方財(cái)政并提供了跨部門的服務(wù)。盡管單中心治理屬于傳統(tǒng)區(qū)域治理理論，但是，單中心治理在理論與實(shí)踐兩個(gè)維度對(duì)當(dāng)代中國(guó)區(qū)域一體化治理具有重要的啟示價(jià)值。

（二）新區(qū)域主義

單中心主義、多中心主義與新區(qū)域主義這三種區(qū)域治理流派并非完全對(duì)立，它們既存在相對(duì)獨(dú)立的核心價(jià)值，又存在著一定的交疊與重合。新區(qū)域主義試圖在集權(quán)治理與多中心競(jìng)爭(zhēng)之間找到一條中間道路。與多中心主義相比，新區(qū)域主義更為強(qiáng)調(diào)集權(quán)；而與單中心治理相比，新區(qū)域主義則顯得相對(duì)分權(quán)。新區(qū)域主義在實(shí)踐上不斷發(fā)展與轉(zhuǎn)型。區(qū)域合作治理形成機(jī)制的研究主要經(jīng)歷了兩個(gè)轉(zhuǎn)型：第一是制度轉(zhuǎn)型。第二是尺度轉(zhuǎn)型。一些研究者認(rèn)為，城市要經(jīng)歷尺度重構(gòu)，提高大都市的決策能力，并將地方服務(wù)轉(zhuǎn)移給更低層次的治理單位。

在新區(qū)域主義影響下，中國(guó)學(xué)術(shù)界開始展開對(duì)該理論流派的研究，并進(jìn)而衍生出不同的理論、觀點(diǎn)。新區(qū)域主義包含眾多理論分支，在新區(qū)域主義視角下，區(qū)域協(xié)調(diào)組織的權(quán)能與結(jié)構(gòu)各異，既存在著權(quán)威性的區(qū)域權(quán)力中心，又存在著松散的地方政府聯(lián)合體；既有官方性質(zhì)、半官方性質(zhì)的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，又存在非官方性質(zhì)的區(qū)域協(xié)調(diào)組織。“它針對(duì)區(qū)域共同面對(duì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或制約區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，組建成區(qū)域治理的互惠協(xié)作網(wǎng)絡(luò),以共同發(fā)展?！?/p>

（三）多中心治理理論

多中心體制突破了單位的地域約束，集合區(qū)域內(nèi)大、中、小政府及非政府組織，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)同合作，形成自身秩序，提供公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化。在多中心治理模式中，權(quán)力不再集中于集權(quán)政府，而是分散于諸多治理主體,這些治理主體往往存在不同程度和不同形式的競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)建立公私合作伙伴關(guān)系、簽訂跨地區(qū)協(xié)議、建立特區(qū)等具體運(yùn)作方式，滿足公眾的需求。

二、研究意義

（一）新區(qū)域主義對(duì)于我國(guó)區(qū)域發(fā)展的借鑒

一般而言，隨著新時(shí)代資本流動(dòng)頻率的增加，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與資本的空間重新選擇和重組，以及資源的互補(bǔ)性和地理關(guān)系的特征，對(duì)城市區(qū)域合作與發(fā)展提出了要求。新的區(qū)域主義是通過(guò)大城市治理的新方法促進(jìn)城市地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，以應(yīng)對(duì)空間轉(zhuǎn)型和資本重組的挑戰(zhàn)。

在南京都市圈，新的治理標(biāo)準(zhǔn)正在現(xiàn)有的區(qū)域體系和區(qū)域治理中逐步形成。簡(jiǎn)而言之，發(fā)展論壇提供了一個(gè)多政府交流與合作的平臺(tái)，并促進(jìn)了非政府和私營(yíng)部門的參與。該過(guò)程實(shí)現(xiàn)了對(duì)發(fā)展愿景的認(rèn)可，并逐漸轉(zhuǎn)向治理轉(zhuǎn)化。經(jīng)驗(yàn)總結(jié)：（1）市場(chǎng)分割障礙得到部分清除；（2）區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力不斷得到增強(qiáng)；（3）區(qū)域合作意識(shí)不斷深入人心；（4）區(qū)域合作制度機(jī)制的建立健全。

（二）多中心區(qū)域治理對(duì)于我國(guó)區(qū)域發(fā)展的借鑒

埃利諾·奧斯特羅姆認(rèn)為：“多中心性不僅限于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，還可以擴(kuò)展到各種政治進(jìn)程的組織中?！痹诙嘀行氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模型中，權(quán)力不集中在大城市政府中，而是分散主體之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作，以滿足公共的需求。具體的運(yùn)作方法包括：建立公私伙伴關(guān)系，簽署區(qū)域間協(xié)議以及建立特殊區(qū)域等。

改革開放后，上海浦東新區(qū)陸家嘴街道很快成為上海的金融中心。自2015年以來(lái)，陸家嘴開始建立名為“金色紐帶”的基層黨建模型。一是全面推進(jìn)轄區(qū)黨建工作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域、街道、基層黨組織的三級(jí)聯(lián)系。其次，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)多元主體的需求，建立相應(yīng)的運(yùn)行項(xiàng)目和評(píng)估機(jī)制。最后，為促進(jìn)社會(huì)資源的有效配置，建立了信息工作平臺(tái)，帶動(dòng)了社區(qū)的發(fā)展。

經(jīng)驗(yàn)總結(jié)：（1）加強(qiáng)鼓勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)公眾參與決策；（2）培育意識(shí)，提高其社會(huì)服務(wù)能力；（3）完善機(jī)制，引導(dǎo)公眾積極參與基層社會(huì)治理；（4）搭建信息平臺(tái)，促進(jìn)多元主體的溝通交流。

三、區(qū)域治理的實(shí)踐探索—城市群的崛起

隨著區(qū)域一體化的不斷發(fā)展，大量區(qū)域公共問(wèn)題的出現(xiàn)使傳統(tǒng)的單一形式的政府管理模式必須要有所改變。所以，為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展，尋求一種新型區(qū)域治理模式是十分必要的?；趥鹘y(tǒng)的單中心治理理論和多中心治理理論之間的爭(zhēng)論，都市圈形成了一種新的治理模式—新區(qū)域主義。通過(guò)總結(jié)世界各地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，研究不同情況的地區(qū)，解決地區(qū)發(fā)展中的公共問(wèn)題以及在該地區(qū)建立不同主題的聯(lián)合體系，因此創(chuàng)建了新區(qū)域主義。目的是提高公司的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。它為地方政府之間在地方經(jīng)濟(jì)中的合作提供了很好的參考和建議。治理的民主化，參與水平和合作形式的多樣化，使治理充滿了生機(jī)與活力。改革開放以來(lái)，我國(guó)沿海地區(qū)發(fā)展很快，三大代表城市的集聚迅速擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)，政治和文化等取得了長(zhǎng)足發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也取得了很大進(jìn)步。能夠取得這些成就主要包括以下的發(fā)展規(guī)律：（1）經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)吸引了大量的勞動(dòng)力，這促進(jìn)了城市的進(jìn)步，并形成了城市群發(fā)展的“良性循環(huán)”。（2）土地資源、水資源等優(yōu)良的地理資源，是城市群發(fā)展的基本條件。（3）通訊運(yùn)輸業(yè)的高度發(fā)達(dá)帶動(dòng)城市群的發(fā)展進(jìn)步。（4）城市群中的核心城市會(huì)帶動(dòng)周邊城市或整個(gè)城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、區(qū)域治理在醫(yī)療服務(wù)資源優(yōu)化配置中的應(yīng)用

信息時(shí)代中國(guó)區(qū)域公共治理呈現(xiàn)出實(shí)踐與理論范式的雙重嬗變:由新區(qū)域主義范式轉(zhuǎn)向區(qū)域共享公共服務(wù)范式。區(qū)域共享公共服務(wù)符合社會(huì)主義的本質(zhì)內(nèi)涵,使區(qū)域內(nèi)居民在更廣闊的范疇中共享生產(chǎn)力發(fā)展成果。區(qū)域共享公共服務(wù)通過(guò)去中介化與去行政化，從行政物理空間的不平衡分配到開放、集成和平衡的共享信息空間，從而促進(jìn)本地公共資源的使用。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，疫情期間，許多互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療平臺(tái)推出在線問(wèn)診服務(wù)，為新冠肺炎提供免費(fèi)線上診療或咨詢。這種形式的好處就是不用去實(shí)體醫(yī)院進(jìn)行咨詢，減少了患病風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家政策也鼓勵(lì)這種在線互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的方式。區(qū)域公共服務(wù)的核心是區(qū)域醫(yī)療服務(wù)，隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)與醫(yī)療服務(wù)的結(jié)合不僅重構(gòu)了區(qū)域醫(yī)療服務(wù)的模式，而且促進(jìn)了區(qū)域公共服務(wù)的發(fā)展。在這種區(qū)域衛(wèi)生服務(wù)治理模式中，互聯(lián)網(wǎng)衛(wèi)生部門的地位正在發(fā)生變化，從區(qū)域公共治理中的支持角色逐漸變?yōu)橹鹘?，從?guī)則執(zhí)行者變?yōu)楣卜?wù)領(lǐng)導(dǎo)者?；ヂ?lián)網(wǎng)醫(yī)療在重新構(gòu)造區(qū)域公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，不斷發(fā)展并超越了原有的新區(qū)域主義。

五、我國(guó)區(qū)域公共治理存在的問(wèn)題及反思

隨著大都市的發(fā)展，城市管理的難度越來(lái)越復(fù)雜，郊區(qū)的發(fā)展和城市面積的擴(kuò)大表明地方政府的原始機(jī)制已經(jīng)滯后。在城市空間和功能擴(kuò)展后，“誰(shuí)來(lái)治理”成為制度化的主要問(wèn)題，政府力求尋找一種新的區(qū)域模式來(lái)滿足城市發(fā)展的需要。盡管區(qū)域公共治理取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但仍有許多問(wèn)題需要解決。

相比于單中心和多中心治理理論，新區(qū)域主義不僅注重區(qū)域之間的內(nèi)部合作，而且影響區(qū)域發(fā)展的治理問(wèn)題也并非不能由私人部門解決，主要強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。公私部門合作是新區(qū)域治理模式的組成部分。這是因?yàn)闆](méi)有一個(gè)單獨(dú)的部門有足夠的能力解決該地區(qū)的區(qū)域公共問(wèn)題，而且這種部門間的合作不僅包括政府內(nèi)部各個(gè)部門之間以及上下級(jí)之間的合作，還包括政府與私營(yíng)部門之間也包括非政府組織之間的合作。

政策的主要目的是加強(qiáng)合作以及集體共識(shí)。治理工具相對(duì)簡(jiǎn)單，治理的內(nèi)容主要限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其他領(lǐng)域的公共服務(wù)受到的關(guān)注較少，需要改進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，使區(qū)域之間協(xié)調(diào)與合作。

所以，實(shí)施區(qū)域協(xié)商與合作的治理策略，提高區(qū)域合作的水平，充分調(diào)動(dòng)私營(yíng)部門和非政府組織、地方政府、企業(yè)和其他非政府組織參與積極性才是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。