臺州科技職業(yè)學院社會治理研究所 魏廣志

我國鄉(xiāng)村社會治理模式的發(fā)展，經(jīng)歷了由“政社合一”的統(tǒng)一集中管理，向基層行政自治、民主治理的轉(zhuǎn)變過程。自1978年十一屆三中全會以來，鄉(xiāng)村社會治理開始建立起以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民為主的行政結構，針對鄉(xiāng)村社會基本問題的來源、運作機制、發(fā)展狀況，制定與之相對應的政治制度、行政政策、產(chǎn)業(yè)建設、環(huán)境保護方案，解決鄉(xiāng)村社會發(fā)展中面臨的結構性、管理性治理難題。

一、我國鄉(xiāng)村社會治理模式的發(fā)展演變流程

在鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟不斷向前發(fā)展形勢下，鄉(xiāng)村社會治理的政治結構、治理模式，也由傳統(tǒng)的“人民公社”統(tǒng)一治理向“鄉(xiāng)政村治”的方向轉(zhuǎn)變。自改革開放以來，鄉(xiāng)村社會基層的村集體、村民等主體，在鄉(xiāng)村社會治理方面獲得了較大的事務參與、民主行使的權利，包括選舉權、決策權、管理權與監(jiān)督權等，多種民主權利、民主制度的設計與實施，有效推動了鄉(xiāng)村社會治理體系、治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

1978年十一屆三中全會以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在鄉(xiāng)村大力推行，這使得農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營、糧食流通機制、戶籍管控制度等，作出進一步的改革與完善。這一情況下，“政社合一”的統(tǒng)一集中管理模式被摒棄，鄉(xiāng)村農(nóng)民可以自主安排自身的生產(chǎn)、生活內(nèi)容，如包產(chǎn)耕種、進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工、自主開展商品買賣，但鄉(xiāng)村農(nóng)民在社會治理中的“身份”，仍舊與集體土地產(chǎn)權之間存在著緊密聯(lián)系。

隨后20世紀90年代我國鄉(xiāng)村社會治理，開始向國家政治管理、基層自治、法治與德治融合的方向發(fā)展，特別在社會主義市場經(jīng)濟深入發(fā)展的環(huán)境下，原有的鄉(xiāng)村社會治理體系，也需要在行政權力規(guī)制、公眾事務辦理方面，作出進一步管理模式的改革創(chuàng)新。其中中央政府起到領導作用，而地方政府開展鄉(xiāng)村自治，堅持民主選舉、決策、管理與監(jiān)督，統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)村治理的各個要素、各項工作實施流程，為基層鄉(xiāng)村公民提供不同事務的參與治理空間，而鄉(xiāng)村公民在社會治理過程中，也扮演著非常重要的參與、監(jiān)督角色。

二、目前我國鄉(xiāng)村社會治理面臨的基本問題分析

（一）中央政府、基層行政主體之間的權力博弈矛盾

當前我國“強國家——強社會”是國家治理正在走的發(fā)展道路，引申到鄉(xiāng)村治理方面應該為“強政府——強村民”或者“強政府——強社區(qū)”。但由于近年來我國實施以國家為主導的鄉(xiāng)村自治制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的部分行政權力被下放到村一級，這導致村黨支部書記、村委會主任的權力過大，而鄉(xiāng)村公民的政治參與、行政管理權利得不到充分保證。如部分地區(qū)僅僅依靠著良好的鄉(xiāng)風鄉(xiāng)俗進行治理，在村委會成員選舉、公共基礎設施建設、路橋建設等方面，極少咨詢普通村民的意見，黑惡勢力在鄉(xiāng)村行政事務、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的干預問題逐漸顯現(xiàn)。

（二）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟建設滯后、村民參與認同感不強

相比于城市第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)而言，鄉(xiāng)村地區(qū)第一、第二產(chǎn)業(yè)所占的比重較大，以服務為主的第三產(chǎn)業(yè)非常少，過于偏重于繁重勞動的產(chǎn)業(yè)結構，使得大量鄉(xiāng)村年輕群體流向城市，而留在鄉(xiāng)村的普通民眾本身的失業(yè)問題也日益凸顯。農(nóng)業(yè)、重工業(yè)及小商品制造業(yè)，在多數(shù)鄉(xiāng)村占據(jù)了80%以上的比例，從事這些工作的工時過長、薪酬較低，雖然能夠一定時間內(nèi)，吸引大量農(nóng)村居民參與就業(yè)，但也容易造成現(xiàn)有的工作人員迅速流失，而鄉(xiāng)村地區(qū)又沒有更多優(yōu)質(zhì)的行政崗位、服務產(chǎn)業(yè)，因此鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟建設滯后，導致鄉(xiāng)村居民就業(yè)呈現(xiàn)出兩難局面。

另一方面，隨著鄉(xiāng)村行政區(qū)劃、社區(qū)規(guī)模等的調(diào)整，以及宅基地換房、移民安居房工程的開展，原有的村莊聚落、村民關聯(lián)關系被打破，鄉(xiāng)村宗族、村落內(nèi)居民的集體意識逐漸喪失，鄉(xiāng)村村民在失去原有村落居住地的情況下，難以及時融入新的社區(qū)生產(chǎn)生活之中，也就無法產(chǎn)生鄉(xiāng)村行政參與的認同感。

（三）鄉(xiāng)村社會基礎設施建設、福利保障水平不高

鄉(xiāng)村公共道路、農(nóng)產(chǎn)品服務站及健身設施等的建設，是帶動鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、村民安居樂業(yè)的重中之重。但由于農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃編制相比于城市而言過于滯后，使得農(nóng)村居民的基本生產(chǎn)、生活需求得不到滿足。如部分偏遠地區(qū)鄉(xiāng)村的公路建設，仍舊沒有實現(xiàn)“村村通”，農(nóng)副產(chǎn)品在運輸、加工、銷售、宣傳上難度較大，而且多數(shù)鄉(xiāng)村在農(nóng)業(yè)機械化、水利灌溉、防洪防澇上，缺乏相關硬件設施的支持，使得鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)生活的困難很大。

而且從鄉(xiāng)村社會各項福利保障來看，還有部分鄉(xiāng)村缺少中小學校、醫(yī)院診所、商場等服務性場所，普通村民難以享受到教育、醫(yī)療、文化娛樂方面的支持。同時老人贍養(yǎng)、留守婦女兒童、鄉(xiāng)村醫(yī)療服務等問題，也是鄉(xiāng)村社會治理面臨的重點難題，看病難看病貴、兒童心理問題厭學輟學事件的出現(xiàn)，也反映出鄉(xiāng)村社會的福利保障制度有待改革與完善。

（四）鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染、污染物管理的問題突出

生態(tài)環(huán)境污染問題是鄉(xiāng)村社會面臨的又一基本問題，也是決定鄉(xiāng)村發(fā)展的重要因素。當前部分鄉(xiāng)村仍處于工業(yè)化發(fā)展階段，工廠在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，會排放出大量的廢水、廢氣等污染物，還有鄉(xiāng)村居民會將生活垃圾隨意丟棄在家門口、馬路邊等區(qū)域，對周邊環(huán)境造成嚴重的破壞或污染。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村社會治理的創(chuàng)新策略研究

（一）構建國家政府、基層村委、村民等的共同治理體系

鄉(xiāng)村社會治理工作的開展，需要剛性、柔性治理模式的互相結合，這一情況下就要堅持國家行政制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級主體的有效聯(lián)動，根據(jù)《關于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的指導意見》《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)扶持農(nóng)業(yè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃（2019—2021年）》文件的要求，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導，對村黨支部書記、村委會主任等村委成員，作出行政服務、管理工作的明確規(guī)定，強化村委會組織的日常事務管理屬性、服務屬性。而且在基層黨政工作、產(chǎn)業(yè)建設工作開展的實際情況下，應給予普通村民相應的行政參與、社會治理權利，引導其深入到民主選舉、產(chǎn)業(yè)決策、民事糾紛處理、公共監(jiān)督管理的工作之中，做好村委日常事務信息的公示公開，以促進鄉(xiāng)村社會民主管理、規(guī)范治理的有序發(fā)展。

（二）加強鄉(xiāng)村扶貧產(chǎn)業(yè)、基礎服務設施的建設與完善

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村脫貧致富、治理有效的重要路徑，如何針對不同鄉(xiāng)村地理地貌、生產(chǎn)生活設施、產(chǎn)業(yè)結構狀況，制訂合理的社會基礎服務設施建設、產(chǎn)業(yè)扶貧方案，成為鄉(xiāng)村振興發(fā)展需要關注的重中之重。首先要加快鄉(xiāng)村內(nèi)部公共基礎設施、服務項目的建設，建立村鎮(zhèn)一級的幼兒園、中小學校、診所或醫(yī)院、菜場、商店，在生產(chǎn)生活基礎設施方面，也要大力建設農(nóng)村交通網(wǎng)絡、垃圾處理設施、污水處理設施、水利灌溉、人畜飲水設施、供熱燃氣設施等，為鄉(xiāng)村多種特色產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供支持。

其次，要因地制宜選擇優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目，通過招商引資方式進行產(chǎn)業(yè)建設，建構起農(nóng)副產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)銷一體系統(tǒng)，來保證多種產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。如寧夏閩寧鎮(zhèn)在福建省對口幫扶的支持下，先后投入產(chǎn)業(yè)建設資金33.69億元，建立起葡萄酒、奶制品生產(chǎn)加工、新型材料生產(chǎn)，以及肉牛羊養(yǎng)殖、綠色食品等的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)由對口售賣渠道完成產(chǎn)品的宣傳、銷售工作，充分帶動了區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民增收和脫貧致富。

（三）完善鄉(xiāng)村治理的基本福利政策、弱勢群體幫扶機制

鄉(xiāng)村基層政府作為服務性政府，應轉(zhuǎn)變“經(jīng)濟效益至上”的政績考核理念，制定與鄉(xiāng)村村民相關的基本福利制度、弱勢群體幫扶機制，將基層政府的行政事務、工作運作邏輯，聚焦于鄉(xiāng)村居民的現(xiàn)實需求方面，解決鄉(xiāng)村治理中遇到的基本問題。如面對當下鄉(xiāng)村社會存在的貧困戶補助、老年人贍養(yǎng)、留守婦女兒童、鄉(xiāng)村醫(yī)療服務等問題，要通過建立專項福利保障資金、心理疏導隊伍、下鄉(xiāng)醫(yī)療小組的方案，為鄉(xiāng)村居民提供更為貼切的、導向性的服務，深化基層政府、鄉(xiāng)村民眾之間的情感聯(lián)結。

（四）重視鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)風文明治理

在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展理念指導下，鄉(xiāng)村社會自然生態(tài)環(huán)境、人文生活情境的治理，要結合鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀實際，制訂與之相適應的社會治理方案。因此，加大鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染的管理、治理力度，加快鄉(xiāng)村人居環(huán)境修復與改善，包括工廠污染排放檢測、污水處理、垃圾管理和廁所革命等，是鄉(xiāng)村社會治理未來需要努力的重要方向。此外，對于文明鄉(xiāng)風環(huán)境的打造與建設，需堅持民主與法治、思想道德教育相結合的治理方法，引導村民遵循《基層群眾自治制度》的相關要求，開展各項行政事務辦理、公共產(chǎn)業(yè)活動，以社會主義核心價值觀為導向，通過協(xié)商交流解決民事糾紛。

四、結語

在新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展背景下，鄉(xiāng)村基層黨組織、普通民眾的社會治理參與活動，應根據(jù)已制定的法律法規(guī)、村規(guī)民約，開展鄉(xiāng)村行政、產(chǎn)業(yè)建設、生態(tài)保護等工作，對其中存在的權力濫用、管理失當問題進行監(jiān)督，來保證地方政府、鄉(xiāng)村公民、社會經(jīng)營企業(yè)、服務機構共治目標的實現(xiàn)。