長沙學(xué)院 蔣偉龍，肖飛

一、我國《公司法》關(guān)于法定公積金行政監(jiān)管的規(guī)定

我國《公司法》在法律責(zé)任一章中，設(shè)定了公司違法行為的行政監(jiān)管主體。其中公司提取法定公積金的監(jiān)管主體是縣級以上政府財(cái)政部門。公司法定公積金的違法問題體現(xiàn)在法定公積金的提取和使用兩個(gè)方面。法定公積金制度在我國的起步時(shí)間較晚，目前關(guān)于法定公積金的監(jiān)管規(guī)定尚不完善。我國《公司法》僅對公司不依法提取法定公積金的違法行為規(guī)定了監(jiān)管主體和相應(yīng)的違法責(zé)任。根據(jù)《公司法》規(guī)定，縣級以上政府財(cái)政機(jī)關(guān)對公司提取法定公積金的行為進(jìn)行監(jiān)管。公司不依法提取法定公積金的，由縣級以上政府財(cái)政部門責(zé)令其改正，可以對違法公司處以最高二十萬元的罰款。我國現(xiàn)行《公司法》明確規(guī)定了法定公積金提取的行政監(jiān)管主體，即縣級以上人民政府財(cái)政部門。同時(shí)，我國現(xiàn)行《公司法》明確規(guī)定了不依法提取法定公積金的法律責(zé)任僅限于行政處罰責(zé)任。現(xiàn)行《公司法》對法定公積金的提取明確規(guī)定了行政監(jiān)管的內(nèi)容，并且現(xiàn)行《公司法》對法定公積金的用途和使用的限制進(jìn)行了明確的規(guī)定，但是現(xiàn)行《公司法》對法定公積金使用的行政監(jiān)管未作任何規(guī)定，也就不存在相應(yīng)的行政違法責(zé)任。

“兩公司規(guī)范意見”是指《有限責(zé)任公司規(guī)范意見》和《股份有限公司規(guī)范意見》。兩個(gè)“規(guī)范意見”由國家體改委會同有關(guān)部門制定，具有部門規(guī)章的法律效力?！豆煞萦邢薰疽?guī)范意見》《有限責(zé)任公司規(guī)范意見》規(guī)定了股份有限公司、有限責(zé)任公司違法使用法定公積金的，由財(cái)政機(jī)關(guān)或者稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰?！皟晒疽?guī)范意見”的發(fā)布時(shí)間是1992年，比我國第一部《公司法》的頒布時(shí)間還要早一年，其內(nèi)容并不完善，雖然對公司違法使用法定公積金的情況規(guī)定了監(jiān)管主體，但并未規(guī)定對應(yīng)的法律責(zé)任，有關(guān)部門對違法使用法定公積金的處罰缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?！皟晒疽?guī)范意見”于2015年由國家發(fā)改委決定廢止，現(xiàn)已失效?！皟晒疽?guī)范意見”廢止后，我國并無對應(yīng)的法律條款對公司違法使用法定公積金的處罰進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定，公司違法使用法定公積金的處罰失去了法律依據(jù)。

二、我國《公司法》關(guān)于公司法定公積金行政監(jiān)管的缺失

（一）虛提法定公積金難以核查

對于公司提取法定公積金時(shí)作假賬，進(jìn)行虛假提取的違法行為，財(cái)政部門核查起來難度較大，難以監(jiān)管。公司法定公積金并非專項(xiàng)管理和使用的資金，和其他所有者權(quán)益的貨幣部分混同儲存在公司基本存款賬戶中，公司提取法定公積金無須進(jìn)行銀行賬戶之間的資金流轉(zhuǎn)，不會產(chǎn)生銀行流水記錄，只需要在對應(yīng)會計(jì)賬戶進(jìn)行核算。股東為分配更多利潤，虛假提取法定公積金，只在會計(jì)賬戶上進(jìn)行虛假核算，實(shí)際將部分或所有應(yīng)當(dāng)提取留存的法定公積金于分配股利。股東的出資形式在我國除了貨幣出資外還有實(shí)物出資和其他，同時(shí)以實(shí)物新增注冊資本時(shí)，資本溢價(jià)計(jì)入資本公積，資本公積的賬面數(shù)額并非全部為貨幣形式，企業(yè)銀行賬戶存款數(shù)額的核對較難，特別是我國對企業(yè)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為會計(jì)基礎(chǔ)，應(yīng)收賬款和應(yīng)付賬款，預(yù)收賬款和預(yù)付賬款增加了公司銀行賬戶核查的難度。因此，公司通過做假賬，虛假提取法定公積金，以現(xiàn)金股利的形式分配稅后利潤引起的公司銀行賬戶數(shù)額變化難以被發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門難以進(jìn)行監(jiān)管。

（二）違法使用法定公積金缺少行政監(jiān)管

現(xiàn)行《公司法》只在第二百零三條規(guī)定了縣級以上財(cái)政部門對公司依法提取法定公積的行為進(jìn)行行政監(jiān)管，對于法定公積金的違法使用情況并未設(shè)定行政監(jiān)管主體，也未規(guī)定相對應(yīng)的法律責(zé)任?！豆煞萦邢挢?zé)任公司規(guī)范意見》第一百零五條規(guī)定了股份有限公司違法使用法定公積金由財(cái)政機(jī)關(guān)或者稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰，《有限責(zé)任公司規(guī)范意見》第七十四條規(guī)定了有限責(zé)任公司違法使用法定公積金由財(cái)政機(jī)關(guān)和稅務(wù)機(jī)關(guān)參照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。但“兩公司規(guī)范意見”于2015年由國家發(fā)改委廢止，現(xiàn)已失效。而目前并無新的法律補(bǔ)充規(guī)定公司違法使用法定公積金的監(jiān)管主體和處罰內(nèi)容，對違法使用法定公積金的處罰失去法律依據(jù)。

三、完善我國《公司法》關(guān)于法定公積金行政監(jiān)管的建議

（一）完善法定公積金相關(guān)違法的處罰規(guī)定

《公司法》只明文規(guī)定了對不依法提取法定公積金的違法行為進(jìn)行處罰，對于公司違法使用法定公積金的情況未作任何規(guī)定，導(dǎo)致公司違法使用法定公積金的行為缺少對應(yīng)的懲治措施。關(guān)于法定公積金的違法行為，不依法提取是主要問題，違法使用法定公積金同樣是常見的違法行為。法定公積金屬于公司財(cái)產(chǎn)，違法使用法定公積金是對公司利益的損害。公司違法分配法定公積金會導(dǎo)致提取法定公積金淪為形式，依法提取法定公積金后轉(zhuǎn)而違法將其分配給股東，實(shí)質(zhì)上是將稅后利潤全部分配，致使之前提取法定公積金的行為失去實(shí)際意義。

對公司違法使用法定公積金的行為規(guī)定過處罰內(nèi)容的是已經(jīng)失效了的《股份有限公司規(guī)范意見》和《有限責(zé)任公司規(guī)范意見》，兩個(gè)“規(guī)范意見”對公司違法使用法定公積金的行為有著相同的規(guī)定，即由財(cái)政機(jī)關(guān)或者稅務(wù)機(jī)關(guān)予以處罰，但現(xiàn)已失效，其關(guān)于公司違法使用法定公積金行為處罰的規(guī)定喪失效力，對違法使用法定公積金的處罰缺少相關(guān)依據(jù)，完善對違法使用法定公積金處罰的相關(guān)法律規(guī)定確有必要?！豆痉ā返诙倭闳龡l規(guī)定了縣級以上政府財(cái)政部門對公司提取法定公積金的行為進(jìn)行監(jiān)管，對違法情況予以處罰。根據(jù)過去和現(xiàn)有的規(guī)定，筆者建議以《公司法》司法解釋的形式補(bǔ)充對違法使用法定公積金處罰的規(guī)定，讓財(cái)政機(jī)關(guān)統(tǒng)一對法定公積金的提取和使用進(jìn)行監(jiān)管。這既保證了法定公積金提取和使用的監(jiān)管主體一致，有利于政府部門職權(quán)統(tǒng)一，保證監(jiān)管效率。同時(shí)也使得對公司不依法提取法定公積金和違法使用法定公積金的處罰規(guī)定具有統(tǒng)一性，并且相關(guān)條文效力位階一致。

（二）將法定公積金納入專用存款賬戶管理范圍

法定公積金是從稅后利潤中提取的，因此可以將“法定盈余公積”科目賬面數(shù)額看作是貨幣形式的資產(chǎn)，它和其他貨幣資產(chǎn)混同儲存在基本存款賬戶。提取法定公積金僅是在會計(jì)賬戶上的核算，不涉及銀行賬戶的資金流轉(zhuǎn)。這種情況下，法定公積金核對困難，對此上文已進(jìn)行過分析，此處不再贅述。解決法定公積金核對困難的問題，筆者建議對法定公積金進(jìn)行專項(xiàng)管理，設(shè)置對應(yīng)的專用存款賬戶，公司提取法定公積金時(shí)，從基本存款賬戶將應(yīng)提取數(shù)額的存款轉(zhuǎn)賬存入專用存款賬戶。對法定公積金專用存款賬戶進(jìn)行管理和使用，則會計(jì)賬戶賬面余額與對應(yīng)專用存款賬戶存款數(shù)額一致，監(jiān)管部門核對起來較方便、快捷。

設(shè)立法定公積金專用存款賬戶，基于法定公積金特定提取和特定使用的特點(diǎn)，該賬戶的使用功能可以與專用存款賬戶中的業(yè)務(wù)支出賬戶一致。業(yè)務(wù)支出賬戶的使用，除了從基本存款賬戶向其劃撥款項(xiàng)外，不能收取款項(xiàng)，只能向外支出。并且該賬戶可以按照國家現(xiàn)金管理的規(guī)定支取現(xiàn)金。法定公積金由于是從稅后利潤中提取的，故可以全部以貨幣形式提取，從基本存款賬戶撥入款項(xiàng)到該專項(xiàng)存款賬戶。法定公積金只來源于稅后利潤，其用途存在支取現(xiàn)金的需求，業(yè)務(wù)存款賬戶的使用功能完全符合法定公積金提取和使用的特點(diǎn)。對法定公積金專用賬戶的管理使用，需要將應(yīng)提取的法定公積金從基本存款賬戶轉(zhuǎn)入到專用存款賬戶中，相應(yīng)的，公司提取的任意公積金可以用該專用存款賬戶一并進(jìn)行管理和使用。通過專用存款賬戶管理和使用法定公積金，既可以避免發(fā)生公司虛假提取法定公積金的違法行為，也可以明確區(qū)分股東抽逃出資和抽逃法定公積金的行為，極大地方便了財(cái)政部門對公司提取法定公積金的核查。

（三）增設(shè)法定公積金報(bào)備制度

通過專用存款賬戶對法定公積金進(jìn)行專項(xiàng)管理時(shí)，可以增設(shè)公司使用法定公積金的報(bào)備制度。法定公積金的性質(zhì)是法定的儲備金，作為儲備金，其使用范圍特定，在擴(kuò)大公司生產(chǎn)經(jīng)營上，使用公司基本存款賬戶中的貨幣形式的注冊資本是通常情況，法定公積金作為法定儲備金，一般在基本存款賬戶中存款不足時(shí)才會動用。法定公積金是從稅后利潤中提取的,被使用后需要繼續(xù)依法提取到注冊資本的二分之一。相比基本存款賬戶中的存款，法定公積金多繳納了一次所得稅。為實(shí)現(xiàn)公司利益最大化，同時(shí)股東為分配更多稅后利潤，當(dāng)公司基本存款賬戶中存款充足，是不會動用法定公積金擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營的。同理，公司存在余留的虧損時(shí)，公司有繼續(xù)盈利的可能的，為了實(shí)現(xiàn)公司利益最大化，公司不會動用法定公積金補(bǔ)虧。公司用稅前利潤補(bǔ)虧，可以減少公司當(dāng)年應(yīng)納稅所得額，從而減少公司繳納的所得稅。法定公積金用于增資后要繼續(xù)提取，公司在存有資本公積時(shí)，股東為分配更多利潤，會優(yōu)先使用資本公積金增資。通過以上分析可知，在公司運(yùn)營過程中，公司為實(shí)現(xiàn)公司利益最大化，使用法定公積金是最后選擇，法定公積金的使用頻率較低。故在增設(shè)報(bào)備制度后，由此產(chǎn)生的報(bào)備量較少，這對公司的日常運(yùn)營影響較小，給公司財(cái)務(wù)部門增加的工作量也極小。在公司使用法定公積金補(bǔ)虧、增資和擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營后，按時(shí)向財(cái)政部門進(jìn)行報(bào)備，財(cái)政部門可根據(jù)公司的報(bào)備情況對專項(xiàng)賬戶中法定公積金的存款額直接進(jìn)行初步核對。這極大地方便了財(cái)政部門的審查工作，有助于財(cái)政部門對公司法定公積金進(jìn)行及時(shí)、高效地監(jiān)管。