中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院 張棣偉
我國(guó)傳統(tǒng)行政法學(xué)認(rèn)為,行政權(quán)作為一種高權(quán)權(quán)力,具有天然的優(yōu)益性。在理論和實(shí)踐中,行政主體與行政相對(duì)人形成的行政法律關(guān)系中,兩者的地位是不平等的,行政主體能夠?qū)π姓鄬?duì)人發(fā)號(hào)施令,對(duì)其權(quán)利加以限制或克減。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,現(xiàn)代行政國(guó)家和服務(wù)型政府觀念的日漸深入,互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和民主理論的進(jìn)一步發(fā)展,越來(lái)越多的公民有了國(guó)家參與意識(shí),通過(guò)各種途徑和形式參與到行政工作中來(lái),對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督。合作行政或者開放行政作為一種柔和、平等、開放的行政管理手段,區(qū)別于過(guò)去上下級(jí)命令式的行政管理方式,在當(dāng)前的社會(huì)治理中發(fā)揮著日益重要的作用,比如最為人們熟知的行政協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、公私合作等現(xiàn)代行政治理模式,這些治理模式不僅有利于私主體和行政主體之間的交流合作,同時(shí)也極大地提高了行政效率。但是從另一角度分析,這一新的發(fā)展模式,也在一定程度上影響著政府的決策和現(xiàn)代行政管理模式,對(duì)傳統(tǒng)行政法意義上的行政優(yōu)益權(quán)帶來(lái)了挑戰(zhàn),我們需要重新審視和解構(gòu)行政優(yōu)益權(quán)的概念特征、合法性來(lái)源、權(quán)利范圍、規(guī)制的必要性和可行性,對(duì)在公眾廣泛參與下的現(xiàn)代行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行重構(gòu),進(jìn)一步規(guī)范行政法律關(guān)系的運(yùn)行。
優(yōu)益權(quán)的概念應(yīng)該如何界定,學(xué)術(shù)界和理論界有著不同的看法,主要有兩種不同的理論解釋,第一種觀點(diǎn)認(rèn)為:“行政優(yōu)益權(quán)的目的是為了行政管理以及公共利益,為了此目的的實(shí)現(xiàn),賦予一定的特權(quán)是必要的?!钡诙N觀點(diǎn)認(rèn)為:“行政機(jī)關(guān)通過(guò)協(xié)商與協(xié)議相對(duì)人簽訂行政協(xié)議,其目的是為了公共利益,實(shí)際是國(guó)家意志的體現(xiàn),因此優(yōu)益權(quán)必須符合比例原則,是一種適當(dāng)?shù)臓顟B(tài)?!惫P者認(rèn)為,行政優(yōu)益權(quán)是行政主體基于自身的特殊性而單方享有的,這種特殊性必須是基于國(guó)家利益和公共利益的考量,基于現(xiàn)代行政國(guó)家的實(shí)際需要,在行政合同的簽訂履行中為了實(shí)現(xiàn)行政管理目的或者為了維護(hù)公共利益,可以直接行使的強(qiáng)制性權(quán)力,并且這種強(qiáng)制力的直接行使必須在公法的有效約束下和救濟(jì)體制完善的背景下。
筆者在查閱和總結(jié)了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的基礎(chǔ)上,認(rèn)為行政優(yōu)益權(quán)主要包括變更權(quán)、解除權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、處罰權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)等權(quán)力,且這是權(quán)力都是行政主體在一定條件下單方擁有和行使的權(quán)力,這也是行政優(yōu)益權(quán)的特點(diǎn)。同時(shí)行政優(yōu)益權(quán)具有單方強(qiáng)制性、權(quán)力的法定性和專屬性、權(quán)力和責(zé)任的不可分性等特征。基于行政優(yōu)益權(quán)的特殊性,違法行使和濫用的可能性較大,必須有一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)督,采用法律的規(guī)制特別是公法行政法的規(guī)制是最好的方式。
隨著私法領(lǐng)域的合同理念、私法行政、公私合作治理等理念與公法領(lǐng)域的行政理念相融合,兼具行政性和合意性的現(xiàn)代行政法治治理模式應(yīng)運(yùn)而生。現(xiàn)代行政既然強(qiáng)調(diào)具有合意性,行政優(yōu)益權(quán)在現(xiàn)代行政國(guó)家是否還有存在的必要性?有無(wú)減弱的趨勢(shì)?這些問(wèn)題都需要對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的合法性來(lái)源進(jìn)行探討。筆者認(rèn)為,之所以要賦予行政機(jī)關(guān)這些優(yōu)益權(quán),是因?yàn)楝F(xiàn)代行政治理是實(shí)現(xiàn)公共利益、履行行政管理職能的有效行為方式,其“應(yīng)有特殊手段予以保障,不能完全如私合同一樣,只有事后的私法救濟(jì)手段”。特別是隨著行政國(guó)家、福利國(guó)家的興起,面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)治理任務(wù)和多元化的利益模式,行政主體的角色和任務(wù)隨著時(shí)代的發(fā)展變化也在不斷地發(fā)生著變化,需要其履行的職責(zé)也在變化。行政主體不僅需要維護(hù)社會(huì)的一般秩序和基本安全等最低限度的任務(wù),還要積極提供各種公共福利和公共服務(wù),而且范圍也在進(jìn)一步擴(kuò)大,可以說(shuō)公共利益是行政法的核心。
近年來(lái),行政公私合作治理模式在理論和實(shí)踐中已得到廣泛認(rèn)可和推廣,但是關(guān)于行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)范和約束明顯滯后和不足,嚴(yán)重制約了行政權(quán)力模式的正常運(yùn)行,阻礙了政府法治化的進(jìn)程和現(xiàn)代社會(huì)治理的發(fā)展。新修訂的《行政訴訟法》將因行政權(quán)行使引發(fā)的行政協(xié)議糾紛納入了行政訴訟,《行政協(xié)議司法解釋》中也明確了行政協(xié)議的審理問(wèn)題,這在一定程度上緩解了有關(guān)行政協(xié)議在履行過(guò)程中的一些現(xiàn)實(shí)法律問(wèn)題。但是關(guān)于行政協(xié)議和行政優(yōu)益權(quán)的立法依舊很分散,對(duì)于行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)范也比較散亂和不明確,在立法和司法上對(duì)于行政優(yōu)益權(quán)的具體內(nèi)容、性質(zhì)、法律地位都沒有確切定位,急需在學(xué)理和法理上作出回應(yīng)。
立法上對(duì)于行政優(yōu)益權(quán)規(guī)定的模糊和混亂,當(dāng)然也造成了實(shí)踐中權(quán)力行使和權(quán)利保障的一系列問(wèn)題,對(duì)于行政主體行政優(yōu)益權(quán)的正確行使造成了困惑,也給公民的權(quán)利和自由造成了風(fēng)險(xiǎn)甚至是現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)。在實(shí)踐中,濫用行政優(yōu)益權(quán)的行為違反了誠(chéng)實(shí)信用原則、法治原則,忽視了合法行政、合理行政的基本法治要求,這不僅嚴(yán)重?fù)p害協(xié)議相對(duì)人的權(quán)益,也給國(guó)家利益和公共利益造成了現(xiàn)實(shí)的損害,造成政府與公民關(guān)系緊張,阻礙法治政府、法治國(guó)家的建設(shè)。
正是由于行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)制存在現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,比如行政優(yōu)益權(quán)的基本原則不明確、權(quán)能不清晰、程序不規(guī)范、救濟(jì)制度缺位等問(wèn)題,筆者認(rèn)為有必要結(jié)合行政協(xié)議,對(duì)行政優(yōu)益權(quán)從必要性和可行性兩個(gè)維度進(jìn)行分析。行政協(xié)議相較于傳統(tǒng)行政高權(quán)行為,雖然行政相對(duì)人不再只是單純的被支配的一方,相對(duì)方有協(xié)商的余地和機(jī)會(huì),但與民事合同中雙方當(dāng)事人相比,依然具有很明顯的不平等性,行政主體處于優(yōu)勢(shì)地位,這種不平等和優(yōu)勢(shì)就體現(xiàn)在行政主體對(duì)于行政優(yōu)益權(quán)的擁有和支配。由于行政主體的這種天然優(yōu)勢(shì),極易導(dǎo)致行政主體基于其管理支配地位,從而輕易損害相對(duì)人的合法權(quán)益,甚至侵害國(guó)家利益和公共利益。從另外一個(gè)角度分析,根據(jù)前面論述,我國(guó)涉及行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的法律法規(guī)還不完善,相關(guān)的概念界定和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都不明確,從而導(dǎo)致了在司法實(shí)踐中存在諸多現(xiàn)實(shí)困境,特別是給法官的自由裁量權(quán)適用造成困擾,因此有必要對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制,以擺脫現(xiàn)實(shí)的治理困境,從而充分發(fā)揮行政優(yōu)益權(quán)在司法實(shí)踐中的重要作用,從根本上保障公民合法權(quán)益和保護(hù)公共利益。
筆者認(rèn)為賦予行政機(jī)關(guān)行政優(yōu)益權(quán)不但是很有必要的,而且是具有高度可行性的,目的是要充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的管理優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì),相較于公民、法人和其他社會(huì)組織等非行政主體,行政機(jī)關(guān)掌握了更全面、更完整的社會(huì)各方面的信息,并且具有更強(qiáng)的社會(huì)公信力和資源管理的調(diào)配能力,行政機(jī)關(guān)通過(guò)行使行政優(yōu)益權(quán),可以更好地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代行政管理的目標(biāo),從而維護(hù)社會(huì)公共利益。另一方面,行政協(xié)議除了體現(xiàn)作為公權(quán)力主體一方的行政機(jī)關(guān)的高權(quán)性和權(quán)威性,還要維護(hù)作為合同當(dāng)事人另一方的相對(duì)人的合法權(quán)益,出于這樣的考慮,更需要對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行必要的限制,從而防止其濫用,所以行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政優(yōu)益權(quán)實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議目的的同時(shí),也要保障另一方當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵害,這也是現(xiàn)代行政法治國(guó)家的題中應(yīng)有之義。
賦予行政主體行政優(yōu)益權(quán),是為了在協(xié)議履行的過(guò)程中能夠更好地保障公共利益和行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),但此種權(quán)力具有強(qiáng)制性和侵略性,有被濫用的可能性,如果對(duì)其不能有效進(jìn)行法律規(guī)制,很容易造成權(quán)力濫用,從而對(duì)行政相對(duì)人乃至公共利益和行政管理秩序造成危害,背離行政優(yōu)益權(quán)的本質(zhì)。因此,筆者認(rèn)為有必要從多個(gè)角度對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行法律特別是行政法上的規(guī)制。
1.在行政立法上明確行政優(yōu)益權(quán)的概念和種類
目前,我國(guó)關(guān)于行政優(yōu)益權(quán)具體內(nèi)容的規(guī)定分散在各種法律法規(guī)之中,規(guī)定得不夠清晰,甚至相互之間的規(guī)定有矛盾,這既不利于行政機(jī)關(guān)明確自己的權(quán)力,也不利于協(xié)議相對(duì)人了解自己面臨的風(fēng)險(xiǎn),有必要對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。筆者認(rèn)為可以在既有法律法規(guī)的框架里明確行政優(yōu)益權(quán)的概念和種類,同時(shí)在今后條件成熟時(shí)出臺(tái)《行政程序法》《行政協(xié)議法》等法律法規(guī)中同樣需要明確行政優(yōu)益權(quán)。此外,還應(yīng)在立法中確立行政優(yōu)益權(quán)的基本原則,比如,比例原則、信賴?yán)姹Wo(hù)原則、正當(dāng)程序原則等等。
2.建立和規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)行使程序
程序正義是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的保障,在行政優(yōu)益權(quán)行使中雙方地位不對(duì)等的模式下,未避免行政優(yōu)益權(quán)的濫用,應(yīng)當(dāng)建立和規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)行使的法定程序。筆者認(rèn)為可以引入?yún)f(xié)商告知制度、聽證制度、回避制度等程序性制度,確保行政優(yōu)益權(quán)在合法軌道上運(yùn)行,以期通過(guò)程序達(dá)到對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)制。
3.賦予行政相對(duì)人相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)途徑
私權(quán)利能夠得到公平公正的對(duì)待,是現(xiàn)代法治國(guó)家的題中應(yīng)有之義,也是完善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)建立訴訟外和訴訟內(nèi)聯(lián)動(dòng)的行政優(yōu)益權(quán)糾紛解決機(jī)制,進(jìn)一步擴(kuò)寬救濟(jì)渠道,降低救濟(jì)門檻和成本,將行政優(yōu)益權(quán)糾紛切實(shí)納入行政復(fù)議、行政訴訟、行政補(bǔ)償、行政賠償范圍。此外《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十六條第一款規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在變更或解除行政協(xié)議時(shí),若給另一方當(dāng)事人造成損失應(yīng)給予賠償,但是對(duì)于賠償標(biāo)準(zhǔn)并未作出詳細(xì)具體的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善司法解釋或是裁判案例指導(dǎo)制度,進(jìn)一步完善賠償標(biāo)準(zhǔn)。