國(guó)家信息中心 馮利華

PPP模式的英文全稱(chēng)為Public-Private-Partnership，是公私合作的簡(jiǎn)稱(chēng)。不同國(guó)家與機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的定義不同，目前并沒(méi)有一個(gè)得到普遍公認(rèn)的PPP定義。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)（Natiional Council for Public Private Partnership of the USA）給出的定義為：一個(gè)公共部門(mén)主體與一個(gè)私人盈利主體之間的契約安排，在合作中資源和風(fēng)險(xiǎn)在雙方主體間分擔(dān)，其最終目標(biāo)是提供某種基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)；加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)（Canadian Council for Public Private Partnership） 將PPP定義為：在公共部門(mén)與私人部門(mén)之間成立的一個(gè)合營(yíng)企業(yè)，發(fā)揮雙方各自的特長(zhǎng)，通過(guò)將資源、風(fēng)險(xiǎn)和收益進(jìn)行合理的分配，對(duì)特定的公共需求實(shí)現(xiàn)最優(yōu)供給（CCPPP，1998）。從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，用“公私合作”概念與現(xiàn)實(shí)不符，因?yàn)樵S多企業(yè)很難用“公”或“私”來(lái)界定。我國(guó)推出政府與社會(huì)資本合作，作為一項(xiàng)改革，旨在更有效地動(dòng)員社會(huì)資本增加投資，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品或服務(wù)，提升項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行效率，控制政府債務(wù)，提高企業(yè)投資收益。這里的社會(huì)資本包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和混合所有制企業(yè)。

財(cái)政部于2014年9月23日出臺(tái)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金［2014］76號(hào)文），確立了PPP模式是社會(huì)資本與政府在公共服務(wù)領(lǐng)域或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域形成的一種長(zhǎng)久合作模式。其一般是由政府部門(mén)負(fù)責(zé)公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)格制定和質(zhì)量監(jiān)督，而社會(huì)資本負(fù)責(zé)承擔(dān)公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)工作，以保證公共利益的最大化。

一、信用風(fēng)險(xiǎn)

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，信用風(fēng)險(xiǎn)指的是由于主觀或者客觀原因，交易雙方中的某一方不能履行雙方事先簽訂的契約的風(fēng)險(xiǎn)。比如，債務(wù)人由于經(jīng)營(yíng)不善而不能如期償還債務(wù)，從而給債權(quán)人帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，信用風(fēng)險(xiǎn)可以分為狹義的信用風(fēng)險(xiǎn)與廣義的信用風(fēng)險(xiǎn)兩類(lèi)。狹義的信用風(fēng)險(xiǎn)主要是指銀行與借款人之間產(chǎn)生的信貸風(fēng)險(xiǎn)。廣義的信用風(fēng)險(xiǎn)指的是任何簽訂經(jīng)濟(jì)合約的行為主體面臨的對(duì)方不履約的風(fēng)險(xiǎn)，比如，拒付貨款、不提供服務(wù)、不償還借款等，這種因交易對(duì)方不履約行為導(dǎo)致一方受損的都可以稱(chēng)為信用風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)上通常所說(shuō)的信用風(fēng)險(xiǎn)都是指廣義信息風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)為項(xiàng)目主體的不作為和無(wú)法作為的風(fēng)險(xiǎn)，這種信用風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)帶來(lái)結(jié)果的不確定。一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅需要積累大量的物質(zhì)資本、人力資本和知識(shí)，而且需要積累大量信用資本。面對(duì)市場(chǎng)發(fā)展導(dǎo)致的日益增加的不確定性和交易的復(fù)雜性，信用資本已經(jīng)成為一種越來(lái)越重要的“生產(chǎn)要素”。信用也是PPP項(xiàng)目順利簽約和有效實(shí)施的前提條件，信用風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防不僅僅是其風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)影響損失的削減、規(guī)避問(wèn)題，而是將其行為限定在法律制度框架之下，從根本上預(yù)防違約信用風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生?；诤霞s簽訂基礎(chǔ)之上的違約風(fēng)險(xiǎn)，包括政府或企業(yè)不按合同標(biāo)準(zhǔn)履行責(zé)任、義務(wù)，或者無(wú)法按照合同標(biāo)準(zhǔn)履行職責(zé)、義務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)。即履約能力無(wú)法有效發(fā)揮，或喪失履約能力，以及由于履約意愿發(fā)生變化導(dǎo)致的違約風(fēng)險(xiǎn)。由于信用風(fēng)險(xiǎn)是政府與企業(yè)合作過(guò)程中面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，因此對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防控制和管理是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。

二、PPP信用風(fēng)險(xiǎn)

PPP信用風(fēng)險(xiǎn)主要是指在PPP模式下，政府與社會(huì)資本的履約意愿、能力以及其信用保證結(jié)構(gòu)的效用。對(duì)于PPP模式而言，項(xiàng)目的持續(xù)期往往比較長(zhǎng)，一般在10年到30年之間，此外，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往需要巨大的投資。從項(xiàng)目本身來(lái)說(shuō)，較長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)期限和大規(guī)模的投資涉及多種不確定性因素。此外，由于中國(guó)政府推行PPP合作模式的時(shí)間較短，不論是政府還是企業(yè)，合作雙方的經(jīng)驗(yàn)都比較少，在整個(gè)合作過(guò)程中產(chǎn)生利益沖突就在所難免。但真正重要的問(wèn)題或許是伴隨政府與企業(yè)合作項(xiàng)目的信用風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于中國(guó)的社會(huì)信用體系還不完善，導(dǎo)致各級(jí)政府在內(nèi)的行為主體時(shí)常發(fā)生違約行為。另一方面，作為一種創(chuàng)新機(jī)制，合作雙方對(duì)于投資的收益和風(fēng)險(xiǎn)的把握往往過(guò)于樂(lè)觀，而當(dāng)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，政府和企業(yè)都會(huì)努力維護(hù)自身的利益。如果不能很好地解決和規(guī)避政府與企業(yè)合作發(fā)展過(guò)程中的信用風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，那么這種有著多種優(yōu)勢(shì)的創(chuàng)新型公共產(chǎn)品的發(fā)展必然受阻，而中國(guó)社會(huì)本就脆弱的信用體系也將會(huì)再次面臨考驗(yàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)之一就是建立一個(gè)良好的信用體系，在PPP項(xiàng)目中，政府信用是實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本方合作的核心，如果政府部門(mén)能夠建立良好的信用和契約精神，那么社會(huì)資本將會(huì)大量進(jìn)入到PPP項(xiàng)目中，否則將會(huì)將資本投資到其他領(lǐng)域。當(dāng)前國(guó)家推出政府與社會(huì)資本合作的模式即PPP模式，有利于非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于提高公共項(xiàng)目服務(wù)的有效供給，提升公共服務(wù)水平。雙方的誠(chéng)實(shí)守信不僅是實(shí)現(xiàn)投融資的基礎(chǔ)，同時(shí)也是資本組織形式及公共資本與社會(huì)資本雙方在項(xiàng)目管理方面的合作紐帶，這不僅影響參與項(xiàng)目的企業(yè)的生存與發(fā)展，同時(shí)也關(guān)系到項(xiàng)目所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、PPP信用風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生

PPP以社會(huì)資本和政府合作的方式，利用社會(huì)資本來(lái)建設(shè)公共項(xiàng)目，提供公共服務(wù)。對(duì)于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)是所有PPP項(xiàng)目共同的風(fēng)險(xiǎn)因素。除此之外，PPP模式還涉及多種風(fēng)險(xiǎn)因素，比如，政治風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)往往與PPP項(xiàng)目的持續(xù)期、多利益相關(guān)主體等復(fù)雜性有關(guān)。我國(guó)PPP發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，現(xiàn)有的政策、法規(guī)等外部環(huán)境還不足以滿足PPP發(fā)展的需要。相應(yīng)的外部環(huán)境完善也是有效預(yù)防和管理PPP信用風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、保障PPP順利有效實(shí)施的條件。

通常情況下，人們往往對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行單獨(dú)的分析和處理，但是PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性、持續(xù)性以及多個(gè)利益相關(guān)主體等特點(diǎn)決定了PPP項(xiàng)目的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)之間往往不是彼此獨(dú)立的，而是交織在一起的。對(duì)于一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，其本身的復(fù)雜性就決定了系統(tǒng)是不穩(wěn)定的，系統(tǒng)中的多種因素是交織在一起的，難以像簡(jiǎn)單系統(tǒng)那樣將風(fēng)險(xiǎn)追溯到某個(gè)單獨(dú)因素上。傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理往往是將風(fēng)險(xiǎn)分析和處理局限到一個(gè)單位中，但對(duì)于復(fù)雜系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，比如PPP項(xiàng)目，往往涉及多個(gè)主體，因此風(fēng)險(xiǎn)管理不能通過(guò)對(duì)單個(gè)的組織或個(gè)體的分析和管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。

政府與企業(yè)合作項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不但建設(shè)周期長(zhǎng)，而且牽涉面廣。在PPP項(xiàng)目中，政府和企業(yè)在相互信任的基礎(chǔ)上發(fā)揮各自的職能，提高PPP項(xiàng)目框架內(nèi)公共產(chǎn)品供給能力與效率，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)與政府的合作共贏。企業(yè)主要追求的是經(jīng)濟(jì)效益以及市場(chǎng)中的商譽(yù)。政府因自身職能特點(diǎn)，追求的不僅是社會(huì)效益（公眾利益），還有自身政治利益，這種政治利益體現(xiàn)為公眾的支持，政府只有滿足公眾的利益才能實(shí)現(xiàn)政治利益。實(shí)踐中，由于適用于PPP的相關(guān)政策制度不完善，在PPP簽約項(xiàng)目中，由于種種原因?qū)е履骋环綗o(wú)法履行合同約定的違約風(fēng)險(xiǎn)案例，這種因違約帶來(lái)的信用風(fēng)險(xiǎn)最終導(dǎo)致政府對(duì)企業(yè)、企業(yè)對(duì)政府、公眾對(duì)政府、公眾對(duì)企業(yè)產(chǎn)生信任危機(jī)，影響合作，帶來(lái)項(xiàng)目相關(guān)方的利益損失，如果對(duì)這種問(wèn)題不加以預(yù)防和控制，最終將影響市場(chǎng)效率，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、PPP信用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

政府信用風(fēng)險(xiǎn)是指由于政府拒絕履行或不履行合約規(guī)定的責(zé)任與義務(wù)，從而給項(xiàng)目造成的直接或間接影響。首先，政府信用風(fēng)險(xiǎn)是導(dǎo)致我國(guó)PPP項(xiàng)目失敗最主要的原因。為了防止發(fā)生政府信用風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)當(dāng)依法行政，不斷增強(qiáng)自身的契約意識(shí)和法律意識(shí)，認(rèn)真做好項(xiàng)目前期的論證工作。一方面要對(duì)傳統(tǒng)的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估和論證，另一方面要積極借鑒物有所值（walue for money，VFM）的評(píng)價(jià)方法和理念。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益需求的角度來(lái)看，通過(guò)將定量與定性評(píng)價(jià)方法相結(jié)合，物有所值法為PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供了一種科學(xué)的論證途徑。在許多國(guó)家，VFM所使用的評(píng)估是公共部門(mén)作為決策工具幫助比較項(xiàng)目采購(gòu)選項(xiàng)和由此產(chǎn)生的決策支持。評(píng)估方法可以不同，反映出政府政策、行政流程和意見(jiàn)的方法。另外，社會(huì)資本應(yīng)做好對(duì)政府的調(diào)研，認(rèn)真考慮社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中的訴求（關(guān)注點(diǎn)），仔細(xì)考察當(dāng)?shù)氐姆森h(huán)境、政府效率、人文素質(zhì)、政府的財(cái)政實(shí)力、城市基礎(chǔ)設(shè)施、消費(fèi)水平以及對(duì)民營(yíng)企業(yè)的支持力度等，從而為投資環(huán)境的評(píng)估提供充分的依據(jù)。重點(diǎn)關(guān)注商業(yè)模式和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的可行性，依靠雙方簽訂的合約來(lái)防控風(fēng)險(xiǎn)，避免因片面追求高額的投資回報(bào)或過(guò)度依賴(lài)某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人關(guān)系以及不切實(shí)際的承諾，導(dǎo)致各方責(zé)任約定不夠清晰或合同法律文件不完備，從而造成難以防范的政府信用風(fēng)險(xiǎn)。由于社會(huì)資本的股權(quán)比例小，缺乏話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，在合作中處于絕對(duì)弱勢(shì)地位，導(dǎo)致其參與PPP項(xiàng)目合作的積極性越來(lái)越低。

政府要全面評(píng)估社會(huì)資本方。為了減少風(fēng)險(xiǎn)，法律和經(jīng)濟(jì)框架需要不斷改進(jìn)。PPP模式的成功依賴(lài)一個(gè)穩(wěn)定的政治環(huán)境，在國(guó)家和地方層面，制度框架正在迅速改變或仍不成熟。與此同時(shí)，這些變化的透明方式給社會(huì)資本方帶來(lái)極大的影響。

不同合作伙伴的企業(yè)規(guī)模、資源擁有量、信用等級(jí)以及參與目的也不盡相同，因而使得公私合作雙方之間存在一定的信息不對(duì)稱(chēng)。在不完全信息下，如何選擇最為合適的合作伙伴，才能使得各合作伙伴的資源達(dá)到協(xié)同和最佳整合，是確保PPP項(xiàng)目順利運(yùn)作的關(guān)鍵問(wèn)題之一。從政府角度出發(fā)，選擇合作伙伴時(shí)需要遵循一定的原則，才能保證合作關(guān)系的持久和順利。

五、結(jié)論

PPP在中國(guó)的發(fā)展時(shí)間尚短，經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)還有待積累，同時(shí)在政府與私人資本合作的過(guò)程中還存在著利益和目標(biāo)的沖突，因此，PPP的信用風(fēng)險(xiǎn)相比企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)之間的信用風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜，雙方都有違約的可能和動(dòng)機(jī)。實(shí)踐中，由于適用于PPP的相關(guān)政策制度不完善，在以往簽約的PPP項(xiàng)目中，無(wú)論政府方還是社會(huì)資本方都存在不按合同約定履行責(zé)任和義務(wù)，或者由于種種原因?qū)е履骋环綗o(wú)法履行合同約定的違約風(fēng)險(xiǎn)案例，這種因違約帶來(lái)的信用風(fēng)險(xiǎn)最終導(dǎo)致政府對(duì)企業(yè)、企業(yè)對(duì)政府、公眾對(duì)政府、公眾對(duì)企業(yè)的信任危機(jī)，影響合作，造成項(xiàng)目相關(guān)方的利益損失，如果對(duì)這種問(wèn)題不加以預(yù)防和控制，最終將影響市場(chǎng)效率，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，PPP模式已經(jīng)得到了廣泛應(yīng)用，涉及公共交通、電力、醫(yī)療等行業(yè)。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)公共物品的短缺與政府預(yù)算有限之間的矛盾相比發(fā)達(dá)國(guó)家更為嚴(yán)重，因此利用大量社會(huì)資本提供公共物品就顯得更有必要。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革進(jìn)程中，一些市場(chǎng)配套制度和機(jī)制還不完善，預(yù)防和控制PPP信用風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生是PPP相關(guān)機(jī)制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)條件，對(duì)政府和企業(yè)參與PPP項(xiàng)目具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，原有發(fā)展模式中的各種弊端也不斷暴露出來(lái)，比如地方債務(wù)問(wèn)題日趨嚴(yán)重，一方面，債務(wù)規(guī)模仍在不斷擴(kuò)大，另一方面，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。面對(duì)日益吃緊的地方政府預(yù)算和地方債擴(kuò)張接近極限，探索新的基礎(chǔ)設(shè)施投資方式，不僅是改善地方政府財(cái)務(wù)狀況的要求，也是進(jìn)一步提高基礎(chǔ)設(shè)施水平的要求。