浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院 章靜儀

根據(jù)第七次全國(guó)人口普查結(jié)果，目前我國(guó)城鎮(zhèn)人口占比63.89%。城鎮(zhèn)人口密度大、流動(dòng)快，一旦有流感、傳染病等公共衛(wèi)生事件發(fā)生，極有可能造成大范圍、快速度的巨大影響，如2020年初由新型冠狀病毒引發(fā)的疫情，不僅給人民生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等造成了巨大的影響，也對(duì)城市規(guī)劃、治理和公共衛(wèi)生安全提出了難題與挑戰(zhàn)[1]。其實(shí)城市自誕生以來就伴隨著與疾病和災(zāi)害的斗爭(zhēng)，雖然隨著科技的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，城市應(yīng)對(duì)和治理突發(fā)事件及災(zāi)害的能力顯著提升，但人類在自然面前是無比渺小的，突發(fā)事件又具有極強(qiáng)的不可預(yù)料性，因此如何完善城市空間規(guī)劃、提高城市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力仍是我們一直需要攻克的難題。此次疫情的發(fā)生和處理過程使我們積累了經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也讓我們看到了城市在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，在空間規(guī)劃方面存在的不足與問題。

因此本文在總結(jié)抗疫經(jīng)驗(yàn)、學(xué)習(xí)現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，從突發(fā)公共衛(wèi)生事件的角度對(duì)我國(guó)城市空間規(guī)劃存在的問題進(jìn)行歸納和總結(jié)，并對(duì)多尺度城市空間規(guī)劃體系的構(gòu)建提出意見和建議，以期對(duì)我國(guó)城市空間規(guī)劃體系的完善提供理論支持。

一、我國(guó)城市空間規(guī)劃存在的問題

（一）區(qū)域尺度

一是缺少區(qū)域間應(yīng)急防控物資儲(chǔ)備空間的預(yù)留與規(guī)劃。目前我國(guó)以省為單位的區(qū)域公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備基地的規(guī)劃和建設(shè)缺失嚴(yán)重[2]，不利于公共衛(wèi)生事件突發(fā)時(shí)以區(qū)域?yàn)閱挝坏闹卫矸揽匦袆?dòng)的開展。

二是區(qū)域間缺乏公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同合作機(jī)制。這不利于城市出現(xiàn)醫(yī)療生活物資緊缺的情況時(shí)，周邊相鄰城市的及時(shí)供給和幫助，需要從較遠(yuǎn)的地區(qū)乃至國(guó)外緊急調(diào)用物資，降低了應(yīng)急效率，甚至增加物資被攔截或丟失等的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）城市尺度

一是缺少緊急用地和設(shè)施規(guī)劃的預(yù)留。以此次新冠疫情為例，多地臨時(shí)方艙醫(yī)院、隔離點(diǎn)、疫苗接種點(diǎn)等建設(shè)缺少緊急用地的預(yù)留，從而導(dǎo)致急用時(shí)倉(cāng)促上陣，緊急選址，不利于該類后備公共設(shè)施場(chǎng)館的選址論證和環(huán)境評(píng)估等前期工作。

二是城市人口密度和建筑密度過大。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量資本和人口流向城市，使得城市人口密集、高樓林立，不利于城市空氣流通和環(huán)境保護(hù)，更不利于突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時(shí)的應(yīng)急防控。

三是城市空間規(guī)劃與公共衛(wèi)生逐漸分離。社會(huì)文明的進(jìn)步使得專業(yè)分工越來越細(xì)。為應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生問題而產(chǎn)生的空間規(guī)劃，在發(fā)展過程中與公共衛(wèi)生學(xué)科的專業(yè)鴻溝越來越深。公共衛(wèi)生行業(yè)以疾病預(yù)防和治療為主線，關(guān)注的重點(diǎn)是藥品研發(fā)和治療技術(shù)的提升，對(duì)影響公共衛(wèi)生安全的物質(zhì)空間環(huán)境缺乏有效的干預(yù)手段?？臻g規(guī)劃則強(qiáng)調(diào)對(duì)空間資源的優(yōu)化配置，地方政府開展空間規(guī)劃的主要目的仍是提高空間資源的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)公共衛(wèi)生的內(nèi)在需求和發(fā)展規(guī)律關(guān)注不夠?？臻g規(guī)劃編制中對(duì)于公共衛(wèi)生設(shè)施的配置常常讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在實(shí)施管理中隨意調(diào)整或減少公共衛(wèi)生設(shè)施的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。專業(yè)界限涇渭分明、溝通協(xié)調(diào)不暢導(dǎo)致空間規(guī)劃系統(tǒng)與公共衛(wèi)生系統(tǒng)之間缺乏相互深入的理解，是產(chǎn)生這些問題的原因之一[3]。

（三）社區(qū)尺度

一是社區(qū)空間規(guī)劃無法滿足公共衛(wèi)生安全需求。此次新冠疫情防控戰(zhàn)中，醫(yī)院和社區(qū)是最主要的“戰(zhàn)場(chǎng)”。社區(qū)作為人們生活的主要場(chǎng)所及疫情防控的主要單位，其基本生活物資的緊急供應(yīng)和隔離作用是極為重要的，此次疫情也暴露出了社區(qū)在相關(guān)公共衛(wèi)生安全方面存在的問題，如對(duì)社區(qū)居民隔離的監(jiān)管力度不夠、對(duì)應(yīng)急物資和居民生活必需品的儲(chǔ)備和采購(gòu)保障不足、對(duì)社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境的治理力度不足等。

二是城市棚戶區(qū)和老舊小區(qū)公共衛(wèi)生安全需求無法得到保障。目前城市中還是存在部分城市棚戶區(qū)和老舊小區(qū)，居住環(huán)境、建筑安全、基本生活設(shè)施等不能得到有效保障，雖然近年來政府對(duì)城市棚戶區(qū)和老舊小區(qū)進(jìn)行了一系列改造和治理，但主要是針對(duì)建筑本體和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行修繕和改建，針對(duì)公共衛(wèi)生安全相關(guān)的綜合治理少有開展。

二、基于公共衛(wèi)生安全危機(jī)的城市空間規(guī)劃體系構(gòu)建

（一）區(qū)域尺度

李迅提出城市災(zāi)害具有全域性的特點(diǎn)，具體表現(xiàn)為:一方面當(dāng)某一災(zāi)害發(fā)生時(shí)，常有多個(gè)城市同時(shí)受其影響；另一方面，城市災(zāi)害的影響面較廣，往往不局限于城市范圍，而是輻射到城市周邊地區(qū)和其他城市，甚至無國(guó)界性，表現(xiàn)為全空間、全球化[4]。因此，基于區(qū)域尺度對(duì)城市空間規(guī)劃體系構(gòu)建進(jìn)行思考十分必要，主要可從以下幾個(gè)角度進(jìn)行思考：

一是建設(shè)區(qū)域公共衛(wèi)生應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)體系。從區(qū)域視角建立公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同機(jī)制，利用現(xiàn)代高速交通工具將不同城市的“災(zāi)備設(shè)施”連接成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)區(qū)域協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)急體系，布局區(qū)域公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備空間和輸送通道，保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)各區(qū)域能夠協(xié)同治理，共同應(yīng)對(duì)。

二是慎重全面地考慮高風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施的選址問題。全國(guó)性的病毒研究、儲(chǔ)存等高風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施的選址也需要通盤考慮，應(yīng)盡量避開人口密度大、交通便捷的大城市，至少要避開交通樞紐城市，做到有備無患[5]。

（二）城市尺度

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市成為人口和資本的聚集地。城市具有人口密度高、建筑密度大、封閉空間多等特點(diǎn)，是病毒的天然“培養(yǎng)皿”。因此，基于城市尺度對(duì)城市空間規(guī)劃體系構(gòu)建進(jìn)行思考迫在眉睫，主要可從以下幾個(gè)角度進(jìn)行思考：

一是規(guī)劃布局應(yīng)急物資輸送與救援的生命通道。我國(guó)在2020年初的疫情防控工作中，采用隔離的措施在很大程度上抑制了疫情的擴(kuò)散，取得了顯著的成效。但從城市空間規(guī)劃的角度而言，隔離措施也導(dǎo)致了城市交通系統(tǒng)的停擺，給應(yīng)急物資傳輸和醫(yī)護(hù)人員的交通帶來了極大的不便。

因此，在對(duì)城市空間進(jìn)行規(guī)劃時(shí)布局預(yù)留應(yīng)急物資輸送與救援的生命通道至關(guān)重要，尤其是緊急狀態(tài)下城市交通的分級(jí)管理和控制，有利于在管制一般生活出行的同時(shí)，保障緊急出行的穩(wěn)定高效[6]。

二是重視城市通風(fēng)廊道的建設(shè)和完善。室內(nèi)通風(fēng)可以有效地改善空氣質(zhì)量，降低空氣中病毒的濃度，而城市也需要相應(yīng)的通風(fēng)措施，不僅可以優(yōu)化空氣質(zhì)量、緩解城市熱島效應(yīng)以及增強(qiáng)城市自凈能力等，還可以疏散病毒、細(xì)菌等有毒有害物質(zhì)，有利于城市的通風(fēng)透氣。武漢市早在2005年就將城市通風(fēng)道建設(shè)作為研究課題納入武漢市總體規(guī)劃，并在《武漢城市總體規(guī)劃 （2010—2020 年）》中提出建立聯(lián)系城市內(nèi)外的生態(tài)廊道和城市風(fēng)道的規(guī)劃，實(shí)施運(yùn)作后效果甚好[7]。因此城市空間規(guī)劃需要對(duì)城市通風(fēng)廊道進(jìn)行合理規(guī)劃，不僅有利于改善城市空氣循環(huán)，還對(duì)通過空氣、氣溶膠傳播的疫病擴(kuò)散具有積極的改善作用。

三是重視模塊化彈性空間的設(shè)計(jì)和規(guī)劃[6]。方艙醫(yī)院在我國(guó)應(yīng)對(duì)疫情過程中為緩解醫(yī)院救治壓力發(fā)揮了重要作用。與方艙醫(yī)院具有異曲同工之妙的，還有移動(dòng)廁所、基站、封閉環(huán)衛(wèi)倉(cāng)等配套設(shè)施系統(tǒng)。在城市空間規(guī)劃過程中，對(duì)此類可移動(dòng)公共設(shè)施模塊進(jìn)行設(shè)計(jì)和布局，有利于提高城市空間的利用彈性，便于公共衛(wèi)生事件突發(fā)時(shí)，將此類模塊化空間進(jìn)行改造和再利用。因此，模塊化彈性空間在布局時(shí)，需要對(duì)其選址的可達(dá)性、安全性等進(jìn)行充分的考慮。

四是重視應(yīng)急場(chǎng)所的規(guī)劃留白。一方面，急需加大公共衛(wèi)生應(yīng)急設(shè)施建設(shè)的投入力度，并且需要改變永久性規(guī)劃的傳統(tǒng)規(guī)劃手法，引入以公共衛(wèi)生應(yīng)急管理為導(dǎo)向的“應(yīng)急暫定利用空間和設(shè)施規(guī)劃”，合理布局疫情防控應(yīng)急場(chǎng)所的用地和設(shè)施，均衡規(guī)劃布局和建設(shè)以服務(wù)人口規(guī)模為對(duì)象的城市公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備點(diǎn)[2]。另一方面，正如上文所說，城市空間規(guī)劃并不可能提前做好所有的準(zhǔn)備，因此本文認(rèn)為可以通過可移動(dòng)的“小型化”設(shè)施的巧妙運(yùn)用，提高城市空間利用率的基礎(chǔ)上保證一定的空間規(guī)劃留白。

五是建設(shè)城市隔離綠地。城市大型綠地就是城市的“衛(wèi)生隔離帶”。有學(xué)者提出在《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)范中，建議增設(shè)“衛(wèi)生隔離用地”，有效防止疾病傳播。城市隔離綠地應(yīng)位于城市外圍，城市功能分區(qū)之間和城市組團(tuán)之間，充分發(fā)揮綠化植物的物理阻擋作用，如降低風(fēng)速，減弱強(qiáng)風(fēng)所夾帶的傳染物等對(duì)城市的侵襲；并通過植物枝葉的光合作用、吸附作用、遮蔽作用等可吸收、降低大氣中的二氧化碳、有毒有害氣體，吸滯煙塵，降低噪聲，凈化水體，凈化土壤，殺滅病菌，降溫保溫，發(fā)揮衛(wèi)生防護(hù)作用。同時(shí)，城市隔離綠地也可以設(shè)置應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急輔助設(shè)施及應(yīng)急保障設(shè)備和物資，作為城市面對(duì)災(zāi)害的避險(xiǎn)綠地[8]。

（三）社區(qū)尺度

社區(qū)防控在我國(guó)新冠疫情防控中發(fā)揮了十分重要的作用。社區(qū)是城市行政管理的基本單元和空間規(guī)劃的基本對(duì)象，也是疫情具體的發(fā)生地、傳播地及防控重點(diǎn)。因此，基于社區(qū)尺度對(duì)城市空間規(guī)劃體系構(gòu)建進(jìn)行思考應(yīng)加以關(guān)注，主要可從以下幾個(gè)角度進(jìn)行思考：

一是完善社區(qū)規(guī)劃中的公共衛(wèi)生安全應(yīng)急設(shè)施，比如制定專門的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急隔離與監(jiān)管制度，指定或預(yù)留應(yīng)急物資儲(chǔ)存空間，使生活必需品的采購(gòu)、儲(chǔ)存與分配制度常態(tài)化等。以社區(qū)服務(wù)設(shè)施和生活環(huán)境能夠抵御一定程度災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，進(jìn)行規(guī)劃布局。社區(qū)內(nèi)鼓勵(lì)開放小區(qū)，以居民的步行能力為衡量尺度，完善生活服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和公共交往空間的配置，將社區(qū)和基本生活圈融合在一起，這也是城市精細(xì)化發(fā)展的重要提升，能夠有效解決疫情防控與生活保障的銜接。

二是強(qiáng)化社區(qū)無人化和智能化管理系統(tǒng)。此次疫情防控中，面對(duì)繁重的防疫工作，基層社區(qū)的疫情防控人員面臨巨大的被感染的危險(xiǎn)。未來的社區(qū)規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，開發(fā)和使用無人化和智能化的管理系統(tǒng)，如人臉識(shí)別門禁、遠(yuǎn)程監(jiān)控設(shè)備等科學(xué)技術(shù)，完成門禁管理、社區(qū)巡查等工作，以期在突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時(shí)可以迅速投入使用，進(jìn)一步保障社區(qū)基層工作人員及居民的安全。

三是嚴(yán)格把控社區(qū)建筑密度[5]和環(huán)境衛(wèi)生。城市尺度需要建設(shè)隔離綠帶、通風(fēng)廊道等，社區(qū)作為人民生活居住的主要場(chǎng)所，更需要保證其充分的日照、通風(fēng)、綠化、環(huán)境衛(wèi)生以及戶外活動(dòng)空間，保障居民身體健康。

三、結(jié)論與展望

隨著社會(huì)和城市的發(fā)展，突發(fā)公共衛(wèi)生事件越來越多樣化、復(fù)雜化，可能會(huì)是突然發(fā)生的“黑天鵝”事件，但更可能是已有苗頭甚至顯而易見卻被我們忽略的“灰犀?！笔录?。面對(duì)越來越復(fù)雜多樣的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件和突發(fā)性危機(jī)，人類既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的阻擊戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的主動(dòng)戰(zhàn)。因此，城市需要建立風(fēng)險(xiǎn)管理體制與機(jī)制，基于公共衛(wèi)生安全構(gòu)建多尺度的城市空間規(guī)劃體系，建設(shè)韌性城市。