華北電力大學人文與社會科學學院 王勝男

一、我國電力市場準入監(jiān)管法律制度現(xiàn)狀

（一）電力市場準入情況

目前電力領域發(fā)電、輸電、配電、售電四個環(huán)節(jié)的市場準入情況不同。

發(fā)電領域：雖然發(fā)電領域早已向民間資本開放，但實際上國有資本在發(fā)電環(huán)節(jié)仍占有絕對支配地位，由于國有資本占有規(guī)模優(yōu)勢、價格優(yōu)勢，以及國有資本壟斷后續(xù)的輸電、配電、售電環(huán)節(jié)，其利用多種手段阻礙民營資本進入。

輸配電領域：鑒于電力市場四個環(huán)節(jié)并未徹底分離，所以國有資本的利益與公共利益難以分開，自然壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務的兼營使得電網(wǎng)企業(yè)既是公共利益的載體又是市場利益的合法追逐者，民間資本進入電網(wǎng)的問題也因此擱置[1]。

售電領域：由于目前配電、售電業(yè)務尚未與輸電業(yè)務分離，民間資本無法直接投資售電領域，所以只能借助投資配電業(yè)務而兼營售電業(yè)務[1]。

（二）電力監(jiān)管模式

與大多數(shù)國家一樣,我國監(jiān)督體系的改革開始于自然壟斷行業(yè)，即打破國營企業(yè)壟斷模式，允許多元主體進入壟斷市場參與競爭，2003年政府機構改革中，國家電監(jiān)會的組建拉開了我國電力壟斷行業(yè)監(jiān)管制度改革的序幕，“政監(jiān)分開”邁出了實質(zhì)性的一步，但是受市場經(jīng)濟環(huán)境薄弱、法律法規(guī)不健全等因素制約，我國現(xiàn)行的電力監(jiān)管模式本質(zhì)上仍屬于非獨立的監(jiān)管模式，且實行的是雙軌制監(jiān)督。

（三）電力市場準入監(jiān)管法律制度現(xiàn)狀

近年來我國出臺了多部與電力監(jiān)管有關的政策文件和法律法規(guī)，其中主要有1995年《電力法》（2018年修訂）、2002年電力體制改革方案5號文、2005年《電力監(jiān)管條例》《電力業(yè)務許可管理規(guī)定》《電力市場運營基本規(guī)則》《電力市場監(jiān)管辦法》、2015電力體制改革方案9號文等，政策法規(guī)的出臺為電力監(jiān)管提供了制度保障，2005年《電力監(jiān)管條例》明確設立電力監(jiān)管委員會，代表著我國電力監(jiān)管進入有法可依、有律可循的新發(fā)展階段。

具體來看，有關電力市場準入監(jiān)管的法律政策與條文：

（1）《電力法》第六條明確了電力監(jiān)管的權利主體，各級電力管理部門分別負責相對應級別的電力監(jiān)管工作；第二十五條規(guī)定了供電企業(yè)“電力業(yè)務許可證”及供電營業(yè)區(qū)的劃分辦法。（2）電改5號文的總體目標是打破壟斷，引入競爭，構建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭的電力市場體系；實施廠網(wǎng)分開，重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)；設立國家電力監(jiān)管委員會；逐步實行輸配分開，在售電環(huán)節(jié)引入競爭。（3）《電力監(jiān)管條例》賦予了電監(jiān)會如頒發(fā)和管理電力業(yè)務許可證及對市場交易主體公平開放情況進行監(jiān)管等職責，試圖建立有序的、公平的、適度開放的電力市場。（4）配套法規(guī)如《電力業(yè)務許可管理規(guī)定》《電力市場運營基本原則》等對監(jiān)管事項進行了細化規(guī)定，使包括許可證申請、市場交易在內(nèi)的多個監(jiān)管事項具備可操作性。（5）電改9號文在5號文基礎上深化改革，計劃除向社會資本放開輸配電環(huán)節(jié)以外，在發(fā)電側和售電側也進行改革，構建主體多元競爭有序的電力交易格局；同時加強監(jiān)管，建立電力市場準入與退出機制，加大電監(jiān)會監(jiān)管力度。

從當前我國針對電力監(jiān)管的政策文件及法律法規(guī)的制定及實施情況來看，除新修訂的《電力法》和電改9號文外，其他法律法規(guī)制定的時間較久遠，隨著政企分開、廠網(wǎng)分離和各環(huán)節(jié)逐步引入競爭的推進，顯然已經(jīng)不能適應新情況新問題，而且從前述條文中，直接提到電力市場準入的條款更是寥寥無幾，電改9號文的相關內(nèi)容也很是籠統(tǒng)，落地性不強，電力市場準入的法律依據(jù)并不充分。

二、我國電力市場準入監(jiān)管法律存在的問題

（一）電力產(chǎn)業(yè)改革缺乏立法基礎引發(fā)電力監(jiān)管制度停滯不前

電力監(jiān)管是電力產(chǎn)業(yè)改革的必然要求,電力監(jiān)管法律制度應為電力市場改革提供制度保障。但目前我國與電力相關的法律法規(guī)嚴重滯后，雖然電改5號文、9號文已確定電力改革目標，但配套的法律卻時時不做更新或不曾出臺，法律滯后、缺位現(xiàn)象嚴重；不僅如此，在實際情況中還存在很多電力法規(guī)與現(xiàn)有法律相矛盾的情況。我國電力法領域的立法滯后是制約我國電力改革事業(yè)前進的問題之一，影響監(jiān)管機構職責的發(fā)揮，造成監(jiān)管低效、無力。

（二）電力監(jiān)管部門監(jiān)管職能缺失與職能不明導致監(jiān)管不力

我國“政企分開、廠網(wǎng)分開”的改革目的就是要打破行業(yè)壟斷，構建多元競爭的電力市場體系，在此基礎上，我國電力市場主體多元化的格局正在形成，由于對電力企業(yè)的投資審批權力仍然掌握在政府手中，所以民間資本對投資項目沒有決定權，市場對資源配置的作用大大降低，我國又沒有獨立的且權威的監(jiān)管機構，加之國有資本支配下的壟斷企業(yè)在行業(yè)中占有資金和信息的絕對優(yōu)勢地位，使得監(jiān)管部門處于尷尬境地[2]。

我國雖然設立了獨立的電力監(jiān)管機構，但在實踐中電監(jiān)會缺乏明確的職能界定，電監(jiān)會雖然具有名義上的電力改革監(jiān)管權，但職能分散且與其他政府部門權力存在交叉重疊，比如發(fā)改委掌控市場準入、價格監(jiān)管，國資委管理國有電力資產(chǎn)，企業(yè)的股份制改革和稅務相關政策又由財政部和國家稅務總局負責。不可忽視的是電力產(chǎn)業(yè)是一個大的產(chǎn)業(yè)鏈，包括市場準入在內(nèi)的一切監(jiān)督都是環(huán)環(huán)相扣而非能獨立出來的，所以多方監(jiān)管的模式使得電監(jiān)會難以充分發(fā)揮監(jiān)管職能，在改革過程中存在掣肘。

（三）發(fā)電市場準入環(huán)節(jié)監(jiān)管過度造成監(jiān)管成本增加

我國電力市場化尚處于探索階段，在現(xiàn)有電力市場環(huán)境下，政府忽略了對輸配電壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管而將重點放在了對發(fā)電市場的監(jiān)管上，對某些環(huán)節(jié)的規(guī)定過多過細，比如發(fā)電市場的準入環(huán)節(jié)上，電力項目的裝機規(guī)模、機組發(fā)電性質(zhì)、并網(wǎng)方式等先由投資主管部門批準確定，但在項目獲得投資主管部門批準的情況下，監(jiān)管機構還要通過行政許可的方式（發(fā)電業(yè)務許可）考慮是否同意加入[3]。監(jiān)督過度的結果就是監(jiān)管機構的監(jiān)管成本增加，電力企業(yè)的運行效率低下，電力市場化進程緩慢。

（四）行政權壟斷和地方政府干預進一步阻礙電力市場準入監(jiān)管

如前所述，我國電力監(jiān)管部門存在監(jiān)管職能缺失且職能劃分不明確的問題，受計劃經(jīng)濟模式的約束，產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督都可能歸屬同一部門，很容易導致管制裁量權的濫用和監(jiān)督權的失效；此外，行政干預和地方保護也是我國電力改革的一大阻礙，政府部門的意志和地方保護很強，監(jiān)管者難以站在中立公平的立場上行使權力，實現(xiàn)監(jiān)管目標，因此行政權力的介入阻礙了有序開放的電力市場的發(fā)展，這一點對于電力市場準入和電力價格調(diào)控的影響最為明顯，行政機關及地方政府可利用其職權之便保護國有資產(chǎn)和當?shù)仉娏ζ髽I(yè)優(yōu)勢，排斥甚至阻斷更多企業(yè)及資本進入電力行業(yè)。

（五）電力市場準入監(jiān)督機制缺乏可能引發(fā)權力濫用

電力監(jiān)管部門作為行使公共權力的職能部門，必須兼顧各方利益，一旦電力監(jiān)管部門濫用市場準入審批權力，根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，除了利益相關者可依法提請行政復議和進行行政訴訟外，其他各項審批程序和內(nèi)容是否合理，基本上由電力監(jiān)管機構本身或者其上級部門作出決斷，有意進入市場的申請者缺乏充分的維權渠道，公眾、消費者和被監(jiān)管者等利益相關者的民主監(jiān)督渠道也并不十分完善。

三、我國電力市場準入監(jiān)管法律制度構想

總的來說，我國電力市場準入監(jiān)管法律制度應遵循以下幾個原則：

（1）依法監(jiān)管原則。實現(xiàn)法治有兩個基本要求：一是有法可依，二是公正司法。現(xiàn)代監(jiān)管機構權力的行使必須遵守這一原則，其權力應來自于法律的授予，行使的權力必須在法定限度之內(nèi)，符合法定的要求和條件。目前我國電監(jiān)會的監(jiān)管依據(jù)是定機構、定職能、定編制的“三定”方案，未能與法律掛鉤，因此應盡快完善相關立法，賦予監(jiān)管機構充分的法律地位。

（2）獨立性原則：監(jiān)管獨立首先要求監(jiān)管職能分離，監(jiān)管機構獨立監(jiān)管，減少與其他政府部門的職能交叉和混淆，其次要求政企分離，同一主體不能既是市場參與者又是職能制定者與實施者。電力市場準入監(jiān)管機構也涉及到政企不分、政監(jiān)不分的問題，因此，必須在具體程序設計上，避免政府職能錯位、缺位、重疊的現(xiàn)象，處處體現(xiàn)獨立性原則，使監(jiān)管部門公平公正公開有效地行使監(jiān)督權。

（3）透明度和公眾參與原則。監(jiān)管機構應當將監(jiān)管依據(jù)、執(zhí)法程序和監(jiān)管結果及時向社會公眾公開，給予公眾知情權，接受群眾監(jiān)督，公眾積極行使權利參與監(jiān)督，表達自身需求與意見，這同時也是對監(jiān)管機構的一種“反監(jiān)督”，電力市場準入涉及到行政權壟斷的問題，提高政府審批透明度和公共參與度在一定程度上有利于對抗行政壟斷和地方保護主義的惡性行為。

（一）通過制定《能源監(jiān)管法》確立電力市場準入監(jiān)管機制

為推動能源體制改革，構建多元主體競爭充分的市場結構和市場體系，我國必須轉變能源監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系，制定法律制度作為支撐，而且最好是高位階的法律，因此，有必要制定能源方面的監(jiān)管法律[4]。

制定能源方面的監(jiān)管法律可專設一章電力監(jiān)管制度，以保證電力市場有序競爭，公平開放；電力市場準入監(jiān)管是電力監(jiān)管的重要一環(huán)，可以明確電力市場準入制度，明確準入與退出機制。電力行業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)且關系到國計民生，所以電力行業(yè)的準入門檻較高，但由于一些企業(yè)具有壟斷地位，久而久之，企業(yè)效率低下、設備老舊、技術落后，然而電力行業(yè)缺少退出機制，這些企業(yè)仍存留在行業(yè)之中，最終造成整個行業(yè)生產(chǎn)效率降低；我國《行政法》中也規(guī)定了政府部門具有行政審批權，可以對取得行政許可的主體進行監(jiān)督，那么，一旦獲得行政許可的主體不具備進入行業(yè)的資格，就應該退出行業(yè)競爭，所以應盡快制定能源方面的監(jiān)管法律，在其中規(guī)定電力市場準入與退出機制，依法對電力市場進行監(jiān)管，充分發(fā)揮市場配置資源和政府監(jiān)管的作用，使生產(chǎn)效率最大化。

（二）借鑒西方國家電力監(jiān)管立法經(jīng)驗逐步放開電力市場環(huán)節(jié)

西方國家注重電力監(jiān)管的立法工作，制定了比較完整的電力監(jiān)管法律法規(guī)，英國在1989年電力改革中就引入了競爭機制，2001年又開始推行新電力交易制度，制定了全面開放的發(fā)電市場和售電市場的準入條件，并逐漸放開配電市場的準入條件，規(guī)定所有用戶均有用電選擇權[5]；美國1978年的國家能源法和公用事業(yè)管制政策法在發(fā)電市場引入競爭機制，1998年頒布的電力工業(yè)充分競爭計劃報告規(guī)定向零售商開放輸配電環(huán)節(jié)[6]。我國可以借鑒西方國家電力監(jiān)管立法經(jīng)驗，因時制宜逐步在各環(huán)節(jié)放開限制。

（三）電力監(jiān)管部門獨立性保證電力監(jiān)管的有效性

建立合理的電力監(jiān)管體系應該明確劃分監(jiān)管機構與管理部門的職責邊界，我國未來的能源管理體制應該符合我國能源發(fā)展戰(zhàn)略和目標要求，本文認為應當建立起政監(jiān)分離、獨立監(jiān)管、職能明確、高效監(jiān)督的大能源現(xiàn)代監(jiān)管機制。

（四）破除電力市場準入審批中的行政壟斷和地方保護主義

行政性壟斷導致新資金和新主體進入電力市場的難度增加,“權力尋租”和政府審批不透明是產(chǎn)生行政壟斷的兩個重要原因，因此要逐步消除電力市場準入的行政壟斷，避免“權力尋租”，提高政府審批的透明度。

（五）電力監(jiān)管部門保持中立鼓勵電力市場有效競爭

監(jiān)管中要支持競爭而不是競爭者[7]，電力監(jiān)管者不僅要保持獨立性，還要保持中立性，在監(jiān)管中要充分支持競爭行為，不偏向任意一方，凡是有利于電力市場充分有效競爭的行為都應予以支持。