中共涼山州委黨校 薛昌建

一、文明行為入法入規(guī)的背景

（一）立法規(guī)范的修訂和完善

2015年，修訂后的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）新增了地方性法規(guī)的立法主體相關(guān)內(nèi)容。根據(jù)地方的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，設(shè)區(qū)的市、自治州可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。①由此，《立法法》賦予了全國300余個設(shè)區(qū)的市及自治州在特定領(lǐng)域內(nèi)的地方立法權(quán)限，地方性法規(guī)的制定納入地方人大及其常委會的重要議程，地方性法規(guī)的數(shù)量與日俱增。以文明行為地方立法為例，截至目前，全國各地已經(jīng)制定出臺了170余部地方性法規(guī)、4部地方政府規(guī)章。同時，山東濰坊、河北滄州、陜西漢中、廣東中山等地，也正處于文明行為立法的起草階段。由此可見，文明行為入法已經(jīng)成為一種立法傾向、一種立法趨勢。

（二）推進精神文明建設(shè)的必然要求

黨的十九屆四中全會提出要創(chuàng)新治理手段，提升社會治理效能，四川省委十一屆六次全會提出要推進城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)，提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。精神文明建設(shè)是社會治理的重要抓手，也是社會長治久安的有力保障?！胺煞ㄒ?guī)是推廣社會主流價值的重要保證”②，要“注重把一些基本道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，把實踐中行之有效的政策制度及時上升為法律法規(guī)，推動文明行為、社會誠信、見義勇為、尊崇英雄、志愿服務(wù)、勤勞節(jié)儉、孝親敬老等方面的立法工作。推動設(shè)區(qū)的市提高立法精細(xì)化水平，促進社會文明建設(shè)”③。文明行為促進條例是一部建設(shè)精神文明的促進性法規(guī)，通常采用通俗易懂、朗朗上口的表述方式就保護生態(tài)、文明出行、鄰里和諧、家庭和美、尊老愛幼、熱心公益、文明節(jié)慶、喜事簡辦、厚養(yǎng)薄葬、文明用餐等內(nèi)容作出倡導(dǎo)性規(guī)范，同時包括鼓勵見義勇為、醫(yī)療緊急救護、無償獻血等方面的內(nèi)容，切實發(fā)揮法治的規(guī)范和保障作用，推動社會主義核心價值觀內(nèi)化于心、外化于行。當(dāng)下，地方急需以法律規(guī)范的形式對文明行為進行規(guī)范，以法的形式推進精神文明建設(shè)。

（三）創(chuàng)建全國文明城市的重要依據(jù)

按照《全國文明城市測評體系操作手冊（2019年版）》測評要求，全國文明城市和正在創(chuàng)建中的城市的有關(guān)推進文明行為立法情況將作為全國文明城市測評時評分的重要依據(jù)。因此，文明行為地方立法也成為一項重要的任務(wù)。但是，無論是成都、綿陽等已獲得全國文明城市榮譽稱號的地方，還是德陽、眉山、西昌等正處于創(chuàng)建全國文明城市過程中的地方，在公共秩序、公共環(huán)境衛(wèi)生、交通出行、風(fēng)俗習(xí)慣等領(lǐng)域依然存在許多現(xiàn)實問題。例如，在公共場所吸煙、機動車不主動禮讓行人、遛狗不拴繩、隨地亂扔垃圾等不文明行為仍屢見不鮮。此外，新冠疫情期間，推行分餐制、使用公勺公筷、革除濫食野生動物陋習(xí)等文明行為受到社會廣泛關(guān)注，全國人大及其常委會適時發(fā)布了《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，四川省文明辦也大力倡導(dǎo)樹立在社交禮儀、行為規(guī)范、日常交往、愛護環(huán)境、衛(wèi)生習(xí)慣、分食分餐、拒食野味、文明如廁、豢養(yǎng)動物、健康運動10個領(lǐng)域的社交文明新風(fēng)尚。在沒有一部關(guān)于規(guī)范文明行為的“中華人民共和國文明行為促進法”或者國務(wù)院頒布的“文明行為促進條例”的情況下，地方急需將文明行為的鼓勵、倡導(dǎo)和規(guī)范，促進與保障等內(nèi)容上升到法的層面。因此，文明行為地方立法勢在必行。

二、文明行為入法的法理分析

（一）文明行為促進條例的法律屬性

目前，由于沒有一部統(tǒng)籌全國文明行為促進工作的行業(yè)上位法，所以缺乏全國統(tǒng)一的行業(yè)術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)及其解釋。這給地方立法帶來一定的難度，但也為地方立法創(chuàng)造了一定的“自由裁量”?？v觀全國八十余部地方立法例，無論是章、節(jié)、條、款的設(shè)計還是對具體內(nèi)容、核心概念的理解，各地各有其特色。但文明行為的鼓勵和倡導(dǎo)、不文明行為的禁止、保障與促進工作等內(nèi)容仍然是地方立法例的共性。

文明行為促進條例規(guī)范的行為并非法律行為，而是與道德、文明密切相關(guān)的事實行為。道德評價內(nèi)容是文明行為促進條例的重要組成部分，例如《北京市文明行為促進條例》第二章“文明行為規(guī)范”，在維護公共衛(wèi)生、公共場所秩序、交通安全秩序、社區(qū)和諧、文明旅游、文明觀賞、網(wǎng)絡(luò)文明、醫(yī)療秩序、健康文明、綠色環(huán)保生活等方面內(nèi)容屬于道德評價內(nèi)容，同時也是一種倡導(dǎo)性規(guī)范，即使行為人違反相關(guān)規(guī)定也不需要承擔(dān)法律責(zé)任。④由此可見，與普通行政法相比，文明行為促進條例的剛性較低，規(guī)范的彈性較大，具有一定的“軟法規(guī)范”⑤特征。

（二）文明行為促進條例的結(jié)構(gòu)體例

從條例名稱來看，除了深圳的《深圳經(jīng)濟特區(qū)文明行為條例》、廈門的《廈門經(jīng)濟特區(qū)促進社會文明若干規(guī)定》和石家莊的《石家莊市公共文明行為條例》等以外，全國大部分地方立法例的名稱較為統(tǒng)一，即《某某?。ㄊ校┪拿餍袨榇龠M條例》。從條例結(jié)構(gòu)來看，各地的立法例一般都設(shè)置為五章或者六章，第一章和最后一章都是“總則”和“附則”，“附則”前一章為“法律責(zé)任”，中間部分大致包括“文明行為的鼓勵與倡導(dǎo)（支持）”“文明行為的規(guī)范”“實施（保障）與監(jiān)督”等內(nèi)容。

從條例核心內(nèi)容來看，全國已有的立法例的核心內(nèi)容大致相同，但在文明行為的類型化處理上，各地大都采用了不同標(biāo)準(zhǔn)，差異較大，尤其是對構(gòu)成《文明行為促進條例》結(jié)構(gòu)性要素的幾個支點作用的重要概念的理解缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，具體表現(xiàn)在對文明行為的“鼓勵”“倡導(dǎo)（支持）”“規(guī)范”幾個重要的概念理解不一致，對相互之間的邏輯關(guān)系處理的方法也不盡相同。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是將“鼓勵與倡導(dǎo)（支持）”作為“規(guī)范”的下位概念，例如日照市、遂寧市；二是將“鼓勵與倡導(dǎo)（支持）”和“規(guī)范”作為同位概念，例如瀘州市、自貢市、西安市、西寧市；三是以“重點治理”代替“規(guī)范”，例如無錫市、溫州市、濟南市；四是部分城市沒有邏輯分類，采用了混合式表達方式，例如寧波市；五是對文明行為“規(guī)范”的內(nèi)涵理解差異也較大，有一些城市將“規(guī)范”理解為一般性要求，例如天津市、日照市。有一些城市則將“規(guī)范”定性為具有強制性義務(wù)屬性的規(guī)則，例如湖州市、瀘州市。六是在條例的剛?cè)岫仍O(shè)計方面，各地的選擇也不盡相同。有一些城市以“鼓勵”和“倡導(dǎo)”為主，只設(shè)置了很少的法律責(zé)任條款，例如濟寧市、昆明市；而有一些城市的條例則剛度較高，例如臨沂市設(shè)置了多達十七條法律責(zé)任條款。

（三）與其他法律法規(guī)的銜接

文明行為的界定通常是一種價值判斷，也是一種道德評價，具有較強的主觀性。但除了道德評價內(nèi)容外，文明行為促進條例中的法律評價內(nèi)容也是不可或缺的，某些行為應(yīng)當(dāng)被賦予法律上的文明或者不文明屬性。倡導(dǎo)性規(guī)范和道德評價雖然是文明行為立法中的重要內(nèi)容，但若缺少一定程度的剛性約束，那么文明行為促進條例難以實現(xiàn)立法的原意，難以真正提升社會文明程度和公民文明素養(yǎng)?！吨腥A人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國獻血法》《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《志愿服務(wù)條例》《人體器官移植條例》等上位法是文明行為立法的重要依據(jù)，地方出臺的《城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治條例》《保護和獎勵見義勇為條例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《物業(yè)管理條例》等同違法也是文明行為立法的重要參考，如何界定文明行為與不文明行為，如何銜接上位法，如何取舍同位法等問題都是文明行為地方立法需要認(rèn)真思考和解決的。

三、文明行為入法存在的問題

（一）文字語言和邏輯結(jié)構(gòu)規(guī)范問題

立法是一項非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)技術(shù)活動，是行政相對人守法、行政主體執(zhí)法的重要前提。在文明行為地方立法過程中，起草者應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究地方性法規(guī)的文字語言，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奈淖终Z言來表述法律規(guī)則，盡量避免歧義。起草者需要掌握基本的立法技術(shù)規(guī)范，例如什么情形下使用“應(yīng)當(dāng)”或者“可以”，什么語境下使用“不得”或者“禁止”，“或”和“或者”、“應(yīng)”和“應(yīng)當(dāng)”、“可”和“可以”、“如”和“如果”中哪些是規(guī)范表述，數(shù)量應(yīng)當(dāng)使用阿拉伯?dāng)?shù)字還是大寫漢字表述，行政主體應(yīng)當(dāng)表述為“行政管理部門”還是“行政主管部門”等等。特別是在文明行為地方立法中，許多核心概念并非法律術(shù)語，大多表現(xiàn)為日常用語，起草過程中有很大的自由裁量空間，例如“不亂搭亂建、亂牽亂掛、亂涂亂畫、亂貼亂刻”“不隨地焚燒、拋灑冥幣紙錢、紙扎物等祭品”“自覺排隊等候”⑥“正確使用110、119、120、122等特殊電話號碼”“不在公共場所高聲喧嘩”⑦等等。這也是文明行為促進條例與一般行政法的重要區(qū)別，起草者需要對文本內(nèi)容字斟句酌。

除了文字語言表述，文明行為地方立法還面臨文本內(nèi)容缺乏邏輯性的問題。根據(jù)法律規(guī)則的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)，如果“文明行為的規(guī)范”一章規(guī)定了禁止的不文明行為，那么“法律責(zé)任”一章中應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的處罰內(nèi)容，對應(yīng)當(dāng)禁止的不文明行為進行否定性評價。但在立法實踐中，有的地方立法例僅規(guī)定了不得或禁止實施的不文明行為，未設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任，這種有行為模式而無法律后果的規(guī)則是不完整的。

（二）立法目的和基本原則問題

“促進”是文明行為地方立法的根本目的，即“促進”社會文明程度和公民文明素質(zhì)的提升。與“管理”不同，“促進”側(cè)重于正向激勵，強調(diào)循序漸進，而“管理”則更強調(diào)約束。這也是文明行為地方立法的一個特點，使道德評價內(nèi)容上升為了法律條文。如果地方立法者沒有真正理解文明行為立法原意，從“管理”的角度入手，設(shè)定了大量的與公民義務(wù)和法律責(zé)任相關(guān)的內(nèi)容，則無法體現(xiàn)“促進”的立法原意。例如有些地方為公民設(shè)定了很多法律責(zé)任，篇幅占據(jù)文本內(nèi)容的三分之一左右⑧?；驹瓌t是立法目的的重要體現(xiàn)，貫穿于文明行為促進條例內(nèi)容始終，也是立法目的的成文體現(xiàn)?？v觀全國八十余部地方立法例，文明行為促進工作的基本原則的表述有很多共同之處，通常表述為“德治與法治相結(jié)合”“教育與處罰相結(jié)合”“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同”等等。只有在充分理解立法目的的前提下，才能確定文明行為促進工作的基本原則，否則會出現(xiàn)基本原則與立法目的不協(xié)調(diào)的問題。

（三）文明行為與不文明行為的界定問題

公民、法人和其他組織實施的行為在何種情形下應(yīng)當(dāng)界定為文明行為或者不文明行為，這是文明行為地方立法面臨的首要問題。如果一個行為違反了刑事法律制度，那么這個犯罪行為是否應(yīng)當(dāng)被界定為不文明行為；如果一個行為違反了民事或者行政法律制度，那么這個違法行為是否應(yīng)當(dāng)被界定為不文明行為。由于全國沒有一部文明行為促進法，以上這些問題都需要地方立法機構(gòu)進行深入研究和論證，要充分調(diào)研，結(jié)合法學(xué)理論和地方實際來界定文明行為與不文明行為的類型。通過對比全國八十余部地方立法例，如行人闖紅燈、機動車駕駛?cè)瞬欢Y讓行人、廣場舞噪音擾民、寵物狗不束狗繩、共享單車亂停亂放、公共場所大聲喧嘩、公共交通工具上使用電子設(shè)備外放聲音等都被界定為不文明行為，但這些行為不一定就在某地具有典型性，文明行為地方立法不能簡單照搬其他地方已經(jīng)出臺的立法例，否則會導(dǎo)致制定出臺的條例失去地方特色。

（四）調(diào)整新興事物問題

近年來，互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車（共享單車）、互聯(lián)網(wǎng)租賃汽車（共享汽車）、網(wǎng)約車等新興事物層出不窮，為社會公眾提供出行便利的同時也帶來了一些不可回避的法律問題。社會公眾不規(guī)范的使用共享交通工具是當(dāng)下很多城市管理者遇到的難點，也是很多城市在創(chuàng)建全國文明城市過程中的痛點，關(guān)切全社會文明程度和公民文明素質(zhì)的提升問題，是急需解決的城市管理問題。法律具有滯后性，難以預(yù)見新興事物的發(fā)展和變化，當(dāng)前全國還沒有一部關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車等共享交通工具相關(guān)的法律或者行政法規(guī)，有關(guān)共享交通工具的管理措施各地也不盡相同。除了共享交通工具的興起，未來還會涌現(xiàn)更多的新興事物，這給地方提供了非常大的立法空間。

四、文明行為地方立法的完善

（一）準(zhǔn)確界定文明行為與不文明行為

文明帶有較大的主觀色彩，什么樣的行為應(yīng)當(dāng)界定為文明行為或者不文明行為，在沒有直接上位法的情況下，不同的立法者會有不同的界定方式。如果一個行為違反了刑事法律制度，那么這個行為一定是犯罪行為，犯罪行為當(dāng)然是不文明的行為，但是文明行為促進條例屬于行政法范疇，不調(diào)整本應(yīng)由刑法調(diào)整的犯罪行為。如果一個行為違反了行政法律制度，那么這個行為一定是違法行為，違法行為是否應(yīng)當(dāng)被界定為不文明行為，還需要進一步分析。例如在張家界、廈門、青島、拉薩等等全國著名的旅游勝地，違反《中華人民共和國旅游法》《旅行社條例》的某一違法行為，因其具有典型性，也是地方比較突出的治理難題，那么應(yīng)當(dāng)將這一違法行為在文明行為地方立法中界定為不文明行為。這一不文明旅游行為在石嘴山、金昌、宜賓、德陽、達州等地不是突出的問題，所以不需要將其納入文明行為地方立法。同時，還需要準(zhǔn)確界定文明行為，結(jié)合地方實際情況，開展廣泛調(diào)研，征求社會公眾意見，正向激勵具有地方特色的文明行為。

（二）參照立法技術(shù)規(guī)范

針對立法技術(shù)層面的問題，文明行為地方立法應(yīng)當(dāng)規(guī)范使用文字語言，重視邏輯結(jié)構(gòu)。全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會制定的《立法技術(shù)規(guī)范（試行一）》《立法技術(shù)規(guī)范（試行二）》等等指導(dǎo)性文件，已經(jīng)對法律文本的結(jié)構(gòu)、條文表述和常用詞語進行了全面規(guī)范，具有很強的借鑒意義。一是法律文本的結(jié)構(gòu)規(guī)范，例如設(shè)章、條、款、項，各章連續(xù)排序；二是法律條文的表述規(guī)范，例如用漢字?jǐn)?shù)字表述序數(shù)詞、比例、人數(shù)、金額等計量數(shù)值；三是法律條文的常用詞語規(guī)范，例如表述義務(wù)性規(guī)范時使用“應(yīng)當(dāng)”，表述有主語或者有明確的被規(guī)范對象時使用“不得”，表述但書時使用“但是”，表述并列關(guān)系時根據(jù)前后成分是否有主次之分使用“和”和“以及”等。在文明行為地方立法起草工作中，應(yīng)當(dāng)參照《立法技術(shù)規(guī)范（試行一）》等等指導(dǎo)性文件不斷規(guī)范文字語言和邏輯結(jié)構(gòu)，提升立法質(zhì)量。

（三）明確“促進”的立法目的

從條例名稱即可判定，文明行為地方立法的核心在“促進”，有一個循序漸進的過程，重點在于對公民文明行為的正向激勵和政府及其相關(guān)職能部門的措施保障。如果過多的設(shè)定公民義務(wù)，強調(diào)對違反義務(wù)的處罰，這樣的立法模式就偏離了“促進”的立法目的，文明行為促進工作的基本原則也就偏離了“德治”的內(nèi)涵，會適得其反。設(shè)置過多的法律責(zé)任會在很大程度上加重行政管理部門的行政執(zhí)法負(fù)擔(dān)，社會公眾也會產(chǎn)生抵觸情緒，不利于構(gòu)建和諧社會。

（四）適時調(diào)整新興事物

新興事物的發(fā)展會帶來一些法律問題，例如互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車的使用與管理。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車亂停亂放的行為不僅影響了交通秩序還嚴(yán)重擾亂了市容秩序。有些城市至今還沒有出臺互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理辦法，這成為了城市治理的重大難題。事實上，互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車有專門的停放區(qū)域，且大多數(shù)城市的互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車停放區(qū)域是由城市管理部門負(fù)責(zé)劃定的。然而，亂停亂放的情形仍然隨處可見，這嚴(yán)重影響了一座城市的文明形象，是文明行為地方立法急需解決的問題。雖然立法目的在于“促進”，但也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)設(shè)置“剛性”條款，解決地方比較突出的不文明問題。因此，在文明行為地方立法中，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車的使用人的同時，還應(yīng)當(dāng)規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車的運營企業(yè)，對使用人亂停亂放行為、對運營企業(yè)不及時清理違規(guī)停放和不能正常使用的車輛等行為進行行政處罰。如果地方已經(jīng)出臺了互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理辦法，那么文明行為地方立法可以吸收其相關(guān)內(nèi)容，將規(guī)范性文件上升為地方性法規(guī)；如果地方尚未出臺互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理辦法，那么文明行為地方立法應(yīng)當(dāng)進行充分調(diào)研，廣泛征求相關(guān)職能部門的意見，結(jié)合本地實際情況制定相關(guān)內(nèi)容。

文明行為促進條例是一部考慮充分周全的前瞻性法規(guī)，時代不斷發(fā)展，不文明行為也將不斷演變，立法在設(shè)計重點不文明行為治理制度時，可以創(chuàng)設(shè)了一個接口制度安排，授權(quán)有關(guān)部門根據(jù)文明行為促進工作的實際，將其他違法行為列為重點治理的不文明行為，報立法機關(guān)備案后，適用條例有關(guān)規(guī)定。

五、結(jié)論

文明行為入法是提升社會文明程度和公民文明素質(zhì)的重要手段，立法者在起草文本時應(yīng)當(dāng)正確理解“促進”的立法原意，參照現(xiàn)行有效的立法技術(shù)規(guī)范使用文字語言，注重法律規(guī)則的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)，類型化符合地方特色和實際的文明行為與不文明行為，適時調(diào)整在地方比較突出的新興事物。

注釋

①《中華人民共和國立法法》第七十二條

②中辦《關(guān)于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》

③中辦國辦《關(guān)于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》

④《北京市文明行為促進條例》第十一條至第二十五條

⑤《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，羅豪才、宋功德北京大學(xué)研究生學(xué)志，2010, Vol. 26(3): 120-120

⑥《自貢市文明行為促進條例》第九條

⑦《宜賓市文明行為促進條例》第十八條

⑧《湖州市文明行為促進條例》