四川大學(xué)公共管理學(xué)院 張帆

一、我國(guó)地方治理

我國(guó)現(xiàn)代意義上的地方治理起源于清朝末期和民國(guó)早期，但直到西方治理理論被引入中國(guó)，我國(guó)才開(kāi)始將治理理念與我國(guó)實(shí)際國(guó)情相結(jié)合，目前在我國(guó)地方治理中面臨著許多棘手問(wèn)題。

（一）地方治理概念界定

國(guó)外的地方治理概念是非常多樣和復(fù)雜的，但它們都主張權(quán)力下放和多中心化，承認(rèn)并主張政府、社會(huì)和市場(chǎng)的結(jié)合與相互滲透，多級(jí)治理和多種工具的使用并存。治理理論被引入我國(guó)之后，孫柏英認(rèn)為地方治理是依托于政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織、公民組織等各種組織的網(wǎng)絡(luò)體系，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的過(guò)程[1]。

（二）我國(guó)地方治理的困境

我國(guó)經(jīng)歷過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，因此地方政府也經(jīng)歷了從全面管理到下放權(quán)限給市場(chǎng)再到多元主體參與地方治理的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中不可避免會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題。

治理理論出現(xiàn)的重要原因之一是為了更好地為公民提供公共服務(wù)，在我國(guó)目前的多元主體地方治理中，社會(huì)組織是除地方政府外最主要的治理主體，社會(huì)組織承擔(dān)著重要的提供公共服務(wù)的功能。然而，一方面雖然政府逐步放寬對(duì)社會(huì)組織的限制，但仍缺乏必要的法律支撐。另一方面，地方政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式讓社會(huì)組織參與到地方治理中，使得社會(huì)組織的自身發(fā)展也在一定程度上受到地方政府的限制。

企業(yè)與公民目前在我國(guó)的地方治理中參與程度非常低。國(guó)有企業(yè)作為我國(guó)非常特殊的企業(yè)，與政府的關(guān)系非常密切，此處所討論的企業(yè)為私營(yíng)企業(yè)。我國(guó)私營(yíng)企業(yè)是在改革開(kāi)放之后才開(kāi)始發(fā)展的，發(fā)展的時(shí)間較短，企業(yè)社會(huì)責(zé)任的說(shuō)法還未完全普及。同時(shí)，在中國(guó)由于環(huán)境和文化的影響，公民參與發(fā)展較為落后，公民素質(zhì)整體較低。

二、治理理論在我國(guó)地方治理中的適用性

治理理論的起源和發(fā)展均是從西方開(kāi)始的，處于西方的話語(yǔ)體系與政治環(huán)境中，若不加思考直接將治理理論放在中國(guó)任何情境中進(jìn)行運(yùn)用必定會(huì)出現(xiàn)一系列問(wèn)題，因此必須先對(duì)治理理論的概念進(jìn)行界定，并了解治理理論的背景和發(fā)展歷程，之后討論治理理論在我國(guó)地方治理中的適用性問(wèn)題。

（一）治理理論概念界定

治理理論是在政府出現(xiàn)管理危機(jī)、統(tǒng)治失效的背景下發(fā)展出來(lái)的，國(guó)際上關(guān)于“治理”的定義有許多種，我國(guó)著名學(xué)者俞可平教授認(rèn)為，治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿(mǎn)足公眾的需要[5]。

治理理論也有許多二級(jí)理論，二級(jí)理論分別側(cè)重了治理理論中的某一個(gè)方面，例如，治理主體的多元化、治理權(quán)利的多中心化、政府權(quán)力的有限化、主題間的互動(dòng)性等。當(dāng)然眾多治理理論的特點(diǎn)中，最基本、最基礎(chǔ)的就是治理主體的多元化，只有治理主體多元化才能夠?qū)崿F(xiàn)互相之間的協(xié)同、互動(dòng)，才能使治理權(quán)利多中心化。

（二）治理理論在我國(guó)地方治理中的適用性

當(dāng)代中國(guó)面臨的一個(gè)突出問(wèn)題是過(guò)于依賴(lài)政府，市場(chǎng)與社會(huì)的作用并沒(méi)有充分發(fā)揮。我國(guó)政府的改革一直是基于政府的內(nèi)部，結(jié)果使得改革已成為“從擴(kuò)張到精簡(jiǎn)，再到擴(kuò)張?jiān)倬?jiǎn)”的惡性循環(huán)，治理理論為我們提供了從政府外部改革的新思路。治理理論提倡充分動(dòng)員和發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，這不僅是中國(guó)地方治理有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)變化并實(shí)現(xiàn)有效治理的途徑，而且還是有效促進(jìn)政府自身改革和進(jìn)步的途徑。

在應(yīng)用治理理論時(shí)，我們首先需要科學(xué)地了解它的核心含義，即治理主體的多元化，多元主體是治理理論的基礎(chǔ)。在中國(guó)，由于權(quán)威主義的歷史極其悠久，這使得政府天生具有比其他國(guó)家的政府更大的權(quán)力，因此各個(gè)主體之間的關(guān)系非常不對(duì)等。因此若想在我國(guó)地方治理中運(yùn)用治理理論，首先要克服的就是政府要從思想上認(rèn)清企業(yè)、社會(huì)組織、公民的主體地位，并有效運(yùn)用法治的方法來(lái)保證主體間的對(duì)等，不然多元主體的優(yōu)勢(shì)在我國(guó)地方治理中沒(méi)有辦法有效發(fā)揮。我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，法治建設(shè)作為其重要的一項(xiàng)，使得政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民的權(quán)力責(zé)任得到了有效的保護(hù)，保證了多元主體治理在我國(guó)地方治理中運(yùn)用的可能。

當(dāng)然，我國(guó)地方治理在運(yùn)用治理理論的過(guò)程中，也必須根據(jù)中國(guó)的國(guó)情進(jìn)行本土化，不能照搬國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)最大的特點(diǎn)就是企業(yè)、社會(huì)組織、公民的成長(zhǎng)發(fā)展與政府密切相關(guān)，因此政府在其他主體參與地方治理的過(guò)程中全程不參與是不太現(xiàn)實(shí)的，但是中國(guó)可以充分發(fā)揮政府的積極作用，引導(dǎo)其他企業(yè)、社會(huì)組織、公民運(yùn)用正確的方式方法、途徑來(lái)參與地方治理，從而在政府主導(dǎo)的背景下，使得多重主體在地方治理過(guò)程中的角色及作用達(dá)成共識(shí)。

三、建立多元主體的地方治理

如今社會(huì)情況越來(lái)越復(fù)雜，單一主體的地方政府無(wú)法解決地方治理問(wèn)題和回應(yīng)公民需求，因此在地方治理過(guò)程中充分發(fā)揮多元主體的優(yōu)勢(shì)變得越來(lái)越重要。然而目前在中國(guó)，雖然已經(jīng)形成了多元主體參與的地方治理，但是仍然存在著一系列問(wèn)題。

（一）政府掌舵

在我國(guó)當(dāng)前的政治行政體制中，地方治理中政府的首要主體地位不可動(dòng)搖，也不能動(dòng)搖，政府在多元主體參與的地方治理中并不是主導(dǎo)而是掌舵，政府并不是“全能型”政府，而是把握地方治理前進(jìn)的方向并給予保障。政府應(yīng)做好以下幾個(gè)方面：

首先，轉(zhuǎn)變地方政府治理觀念。治理理論是在政府的管理受到挑戰(zhàn)的全球背景下提出的，它根植的土壤是經(jīng)濟(jì)全球化，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步趨勢(shì)下的產(chǎn)物。之前我國(guó)地方政府的觀念一直是“全能型政府”，雖然改革開(kāi)放后逐步放開(kāi)部分權(quán)利給其他地方治理主體，但是地方政府的根本觀念仍舊是政府主導(dǎo)地方治理。因此地方政府必須從思想上認(rèn)清企業(yè)、社會(huì)組織、公民的主體地位，轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新治理理念，樹(shù)立新的治理思想。

其次，建立良好的治理制度。政府在從思想上認(rèn)清企業(yè)、社會(huì)組織、公民的主體地位之后，要從制度上鼓勵(lì)和支持發(fā)展多元主體地方治理，依法建立和保證各種治理主體的地位和職能。同時(shí)，政府作為地方治理的“掌舵者”，應(yīng)該有機(jī)地梳理治理過(guò)程中涉及的各個(gè)主體及其之間的權(quán)利和責(zé)任分配，以及各個(gè)主體之間的關(guān)系，有效地劃分政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民四大治理主體的角色，并用法律的形式將其權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定。只有這樣才能為多元主體的地方治理提供良好的制度基礎(chǔ)。

最后，創(chuàng)新治理的協(xié)調(diào)和合作機(jī)制。政府是地方治理的“掌舵者”，是公共權(quán)力的化身。在地方治理中，政府應(yīng)以更好的公共治理為目的，創(chuàng)新地方治理的協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，保障地方治理各個(gè)主體可以有序地運(yùn)作。

政府應(yīng)創(chuàng)建有利于各方主體進(jìn)行地方治理的機(jī)制，并積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織、公民努力創(chuàng)新，用多種多樣的方式渠道參與到地方治理中。

（二）社會(huì)組織協(xié)同

社會(huì)組織是重要主體，社會(huì)組織要主動(dòng)承擔(dān)一些政府做不了、做不好的事項(xiàng)。社會(huì)組織應(yīng)做好以下幾個(gè)方面：

首先，搭建政府與社會(huì)之間的橋梁。社會(huì)組織一方面可以與公民有良好的關(guān)系，另一方面可以與政府溝通，因此社會(huì)組織是最好的聯(lián)系政府與社會(huì)的組織，主要可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行聯(lián)系。一是社會(huì)組織將民眾的意見(jiàn)和建議轉(zhuǎn)達(dá)給政府。社會(huì)組織可以通過(guò)自身的渠道，將人們的意愿與需求收集起來(lái)進(jìn)行整理提交給地方政府，為地方政府制定政策提供參考，進(jìn)而提高地方政府制定決策的科學(xué)民主水平。二是社會(huì)組織承接公共服務(wù)項(xiàng)目。我國(guó)地方政府許多公共服務(wù)采用外包的方式，社會(huì)組織根據(jù)自身的專(zhuān)長(zhǎng)，承接地方政府相關(guān)領(lǐng)域的項(xiàng)目，為公民提供公共服務(wù)，滿(mǎn)足公民的需求。

其次，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。社會(huì)組織可以更好地聯(lián)系政府與公民，主要可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。一是社會(huì)組織幫扶弱勢(shì)群體。不同類(lèi)型的社會(huì)組織可以針對(duì)性地幫助不同的弱勢(shì)群體，維護(hù)弱勢(shì)群體的利益，提供公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平，例如，為婦女、兒童、老年人、殘疾人和貧困人口等提供教育、醫(yī)療、社會(huì)救助等服務(wù)，還可以在發(fā)生天災(zāi)人禍時(shí)積極為災(zāi)區(qū)群眾捐款捐物等。二是社會(huì)組織協(xié)助解決社會(huì)矛盾。社會(huì)矛盾的出現(xiàn)通常是因?yàn)檎c公民信息溝通不及時(shí)，同時(shí)民眾不信任政府，社會(huì)組織可以在政府與民眾之間進(jìn)行調(diào)節(jié)，為沖突雙方提供可信任的交流平臺(tái)，還可以把民眾組織起來(lái)進(jìn)行自我管理，促進(jìn)地方社會(huì)安定有序。

（三）企業(yè)履責(zé)

企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，尤其是在我國(guó)大量國(guó)有企業(yè)與國(guó)營(yíng)企業(yè)的背景下，企業(yè)是地方治理中不可或缺的一個(gè)主體。企業(yè)應(yīng)做好以下幾個(gè)方面：

首先，增強(qiáng)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的思想意識(shí)。企業(yè)在社會(huì)上的角色不僅僅是單純的“物”，企業(yè)的生存發(fā)展必須要與公民、政府等打交道，它存在獨(dú)立的“人格”，因此企業(yè)若想更好地發(fā)展就必須與其他社會(huì)主體互利共生，主動(dòng)參與到地方治理中，只有這樣企業(yè)才能更好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)要有社會(huì)責(zé)任的意識(shí)，不能把其視為負(fù)擔(dān)，而應(yīng)把其視為一種投資。

其次，優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)機(jī)制。要想將企業(yè)社會(huì)責(zé)任落到實(shí)處，必須有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)或人員負(fù)責(zé)，并形成一套運(yùn)行良好的體制機(jī)制。一方面，在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中納入企業(yè)社會(huì)責(zé)任。企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃決定著企業(yè)將如何發(fā)展、企業(yè)發(fā)展的重心與目標(biāo)是什么，所有的體制機(jī)制業(yè)務(wù)等都是圍繞企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略開(kāi)展的，只有這樣企業(yè)才可以更好地建立承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的體制機(jī)制，自覺(jué)主動(dòng)地進(jìn)行社會(huì)責(zé)任的履行。另一方面，要完善企業(yè)社會(huì)責(zé)任管理體系，設(shè)立企業(yè)社會(huì)責(zé)任部門(mén)，結(jié)合企業(yè)的實(shí)際情況對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的履行進(jìn)行規(guī)劃，制定企業(yè)社會(huì)責(zé)任守則。

（四）公民參與

公民是地方治理的重要主體，公民參與不僅能夠增加公民對(duì)政府的了解，還可以減少地方政府的權(quán)力尋租，保障公民的政治權(quán)利，增進(jìn)社會(huì)和諧，為改善地方治理論提供支持。公民參與應(yīng)做好以下幾個(gè)方面：

首先，提高公民參與意識(shí)。一方面，消除中國(guó)傳統(tǒng)文化對(duì)公民參與的消極影響。中國(guó)傳統(tǒng)文化使得我國(guó)公民對(duì)參與公共治理興趣不大，因此，公民要擺脫和突破傳統(tǒng)文化中被動(dòng)消極的政治心態(tài)，積極讓自己參與到地方治理之中。另一方面，積極培育公民文化。積極的公民文化可以讓公民更加自覺(jué)地參與地方治理，具有主人翁意識(shí)，公民要積極參與政治生活，對(duì)地方治理有自己的認(rèn)識(shí)、責(zé)任感，認(rèn)清自己在地方治理中的主體地位。

其次，提升公民參與能力。提高公民參與意識(shí)之后，由于我國(guó)公民素質(zhì)差別較大，部分公民地方治理參與能力較低，只有提升公民自身的參與能力，才能讓公民更好地參與地方治理。

一方面，要提升公民整體的綜合素質(zhì)，公民自身也應(yīng)認(rèn)識(shí)到文化素質(zhì)的重要性，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，具備一定的參與地方治理的能力。

另一方面，要提高公民的參與技能，公民要多參與地方治理活動(dòng)，實(shí)踐是提高參與技能最好的方法，通過(guò)親身參與到地方治理活動(dòng)中，在實(shí)踐中逐漸提高，不僅可以逐漸了解更多地方治理的知識(shí)、參與的規(guī)則程序方法等，還可以加強(qiáng)公民自身的主體意識(shí)，提高公民地方治理參與水平。

四、結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)地方治理中已經(jīng)注意到了社會(huì)組織、企業(yè)、公民參與治理的重要性，然而還未形成完善的政府掌舵、社會(huì)組織協(xié)同、企業(yè)履責(zé)、公民參與的地方治理體系。多主體共同參與的地方治理需要在實(shí)踐中不斷摸索，才能最大程度地發(fā)揮各主體的力量，更好地進(jìn)行地方治理。