西安市數(shù)字化城市管理信息處置中心 李聃

一、什么是“門前三包”？

“門前三包”指沿街單位與城市管理部門簽訂“門前三包”責(zé)任書，擔(dān)負(fù)起各自單位門前的市容秩序、環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護(hù)責(zé)任?！伴T前三包”制度作為城市管理發(fā)展過(guò)程中的一項(xiàng)重要措施，最早可追溯到20世紀(jì)70年代，因其具有廣泛的群眾性、自覺(jué)性、現(xiàn)實(shí)性和長(zhǎng)期性基礎(chǔ)特點(diǎn)，是長(zhǎng)效化治理的重要抓手，在城市管理中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。“門前三包”制度以其不可替代的優(yōu)越性，現(xiàn)今在我國(guó)相當(dāng)一部分城市中仍有廣泛應(yīng)用和發(fā)展。

二、西安的“門前三包”辦法

2002年12月20日，西安市人民政府令第6號(hào)公布了《西安市市容環(huán)境衛(wèi)生“門前三包”責(zé)任制管理辦法》（下文稱“門前三包”辦法），后經(jīng)過(guò)2003年1月28日、2010年11月3日兩次修正，形成了現(xiàn)行的“門前三包”辦法。

“門前三包”辦法頒布的初衷就是落實(shí)沿街單位市容秩序的主體責(zé)任，為高效的城市管理和綜合執(zhí)法工作奠定基礎(chǔ)，形成共治共建共享的城市治理格局和環(huán)境治理齊參與的良好氛圍。該辦法在西安城市管理中應(yīng)用多年，是城市管理特別是街面秩序和市容環(huán)境衛(wèi)生管理的有力抓手。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐應(yīng)用，發(fā)展出“西安市市容環(huán)境衛(wèi)生門前‘三包’責(zé)任書”“‘城管+商戶’共建共管承諾書”等多種形式，同時(shí)結(jié)合城市管理階段性重點(diǎn)工作要求，在創(chuàng)建文明城市、創(chuàng)建森林城市活動(dòng)中，取得了良好的效果，積累了大量管理經(jīng)驗(yàn)。

全國(guó)各地“門前三包”的內(nèi)容不盡相同，但大體內(nèi)容一致。西安“門前三包”的具體內(nèi)容指的是沿街單位對(duì)門前一定區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境秩序、綠化維護(hù)承擔(dān)維護(hù)責(zé)任?！伴T前三包”的范圍包括，縱向?yàn)榻ǎ?gòu)）筑物沿街的總長(zhǎng)，橫向?yàn)榻ǎ?gòu)）筑物（包括圍墻）的墻基至車行道，清掃積雪時(shí)延伸至車行道范圍。環(huán)境衛(wèi)生包括地面、墻壁、門頭牌匾、門前積雪水以及其他設(shè)施衛(wèi)生；環(huán)境秩序包括禁止在責(zé)任區(qū)內(nèi)晾曬衣物、亂搭亂建棚亭、亂堆雜物、亂放車輛、出店經(jīng)營(yíng)，負(fù)責(zé)清除責(zé)任區(qū)內(nèi)建筑物上亂貼、亂掛和亂寫亂畫等，做到門前秩序井然有序；綠化維護(hù)包括負(fù)責(zé)責(zé)任區(qū)草坪、花卉、樹(shù)木和綠化設(shè)施的維護(hù)。

三、“門前三包”問(wèn)題是市民關(guān)注重點(diǎn)

大數(shù)據(jù)、智能化、移動(dòng)互聯(lián)、云計(jì)算已經(jīng)成為了驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要力量，“讓數(shù)據(jù)說(shuō)話，用數(shù)據(jù)決策，靠數(shù)據(jù)管理”應(yīng)該成為公共管理和國(guó)家治理的重要原則。面對(duì)城市運(yùn)行的復(fù)雜性和艱巨性，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)城市管理創(chuàng)新要求必須改變傳統(tǒng)的治理思路，必須對(duì)城市運(yùn)行數(shù)據(jù)實(shí)施預(yù)測(cè)和分析，建立監(jiān)測(cè)靈敏的反應(yīng)和治理體系。

2005年12月30日，西安市城市管理綜合執(zhí)法局開(kāi)通了“12342城管特服熱線”，接聽(tīng)市民城市管理相關(guān)訴求。2013年“12342城管特服熱線”與數(shù)字化城市管理平臺(tái)合并運(yùn)行，7×24小時(shí)不間斷接聽(tīng)市民群眾來(lái)電超200萬(wàn)次，并伴隨著多次機(jī)構(gòu)改革和系統(tǒng)平臺(tái)升級(jí)完善，不斷擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍、增加功能、擴(kuò)展投訴渠道和方式、改造辦理流程和建立制度，形成了以西安城市管理“接訴即辦”為牽引的城市管理新引擎。

2019年、2020年西安市數(shù)字城管系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，事件類問(wèn)題中占比前三為街面秩序、市容環(huán)境和宣傳廣告，并且這三大類問(wèn)題的總和占到了當(dāng)年事件類問(wèn)題的94%和91%。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，這三類問(wèn)題是民生問(wèn)題，是群眾關(guān)注的重點(diǎn)?！伴T前三包”中環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境秩序、綠化維護(hù)內(nèi)容包含了60%以上的城市日常問(wèn)題，“門前三包”涵蓋的內(nèi)容仍然是城市管理問(wèn)題的重點(diǎn)內(nèi)容。

四、現(xiàn)代城市“門前三包”工作構(gòu)想

現(xiàn)代大型城市管理對(duì)象數(shù)量龐大、行業(yè)覆蓋面廣、服務(wù)人群復(fù)雜。如何處理好服務(wù)、管理和執(zhí)法的關(guān)系，是擺在城市管理部門面前的首要問(wèn)題。創(chuàng)新工作思路，利用“互聯(lián)網(wǎng)+門前三包”責(zé)任制，落實(shí)多方主體責(zé)任和工作內(nèi)容，打造政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體參與的多層次立體城市治理新格局，摸索一條嶄新的、柔性的、更順應(yīng)城市發(fā)展需要的服務(wù)方式，引導(dǎo)城市管理從“維護(hù)性”向“自律性”轉(zhuǎn)變。

（一）“門前三包”數(shù)據(jù)的全面數(shù)字化

2020年3月，西安市城管局要求全市統(tǒng)一更換沿街商戶“門前三包”責(zé)任書，已經(jīng)完成更換制作安裝“門前三包”責(zé)任牌9.5萬(wàn)塊，同時(shí)匯集的還有簽訂責(zé)任書商戶的基本信息，但數(shù)據(jù)以電子表格的形成存檔，并沒(méi)有發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值。

創(chuàng)新開(kāi)展“門前三包”工作，首先需要完成“門前三包”數(shù)據(jù)全面數(shù)字化，不僅包括商戶基本信息，還應(yīng)擴(kuò)大至多方面，應(yīng)包含GPS坐標(biāo)、門店面積、開(kāi)始經(jīng)營(yíng)時(shí)間、“門前三包”區(qū)域內(nèi)包含城市公用設(shè)施類別及數(shù)量、“門前三包”區(qū)域面積、門店照片（正面、45°側(cè)面、包含參照物各一張）、門頭牌匾審批資料、門店裝修審批資料、常駐門店管理人員及其聯(lián)系方式等。全面的數(shù)據(jù)掌握便于后續(xù)日常管理工作的開(kāi)展，也是數(shù)字化管理工作的基礎(chǔ)。

在“門前三包”責(zé)任牌上增加二維碼，將動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)向社會(huì)公示，不同人使用手機(jī)掃碼后會(huì)顯示不同內(nèi)容。普通市民掃碼后可以顯示當(dāng)前門店基本信息、城市管理動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)結(jié)果、市民對(duì)商戶服務(wù)（產(chǎn)品）的評(píng)價(jià)，也可以對(duì)商戶履行“門前三包”責(zé)任情況進(jìn)行投訴、提出建議等。

（二）數(shù)據(jù)互聯(lián)共享與動(dòng)態(tài)更新

常規(guī)的城市管理部件普查需要委托專業(yè)公司專項(xiàng)數(shù)據(jù)普查，往往耗費(fèi)大量人力和時(shí)間，資金負(fù)擔(dān)較大。專項(xiàng)普查從立項(xiàng)到資金申報(bào)、招投標(biāo)、實(shí)施普查、數(shù)據(jù)整理入庫(kù)，動(dòng)輒長(zhǎng)達(dá)半年，“門前三包”信息是鮮活的“市井”數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)性無(wú)法保障。實(shí)際工作中要求沿街門店商戶將全部信息甚至隱私信息提供給第三方公司這引起商戶抵觸，給普查工作帶來(lái)困難，數(shù)據(jù)真實(shí)性難以保證。

要保證“門前三包”數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)性和真實(shí)性，可以探索與“西安一碼通”進(jìn)行數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享?！靶鹿诜窝滓咔椤背B(tài)化防控下，西安市所有單位都已經(jīng)申領(lǐng)了“一碼通”固定碼，同時(shí)也完成了數(shù)據(jù)的健全認(rèn)證。與一碼通數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，確認(rèn)“門前三包”數(shù)據(jù)合法性和唯一性，是動(dòng)態(tài)管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

采用“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式完成“門前三包”專項(xiàng)數(shù)據(jù)登記錄入，并實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效動(dòng)態(tài)更新。全市沿街門店法人或管理人員利用“門前三包”微信小程序，完成與“一碼通”的關(guān)聯(lián)和相關(guān)資料填報(bào)上傳。將基本數(shù)據(jù)錄入工作分解至每個(gè)單位，填報(bào)數(shù)據(jù)的同時(shí)也完成了“門前三包”責(zé)任書的簽訂。新的商戶在簽訂“門前三包”責(zé)任書時(shí)，小程序會(huì)根據(jù)GPS定位相似程度，提示是否原有門店更新。此功能同時(shí)也可以滿足日常門店門頭更換、擴(kuò)大店面、變更經(jīng)營(yíng)類別等數(shù)據(jù)更新需求。門店的數(shù)據(jù)由商戶對(duì)真實(shí)性和實(shí)時(shí)性負(fù)責(zé)，也是符合“門前三包”自治共管的初衷。

（三）門前三包“三色”動(dòng)態(tài)管理

參考學(xué)習(xí)食品安全公示牌，“門前三包”責(zé)任制落實(shí)情況設(shè)置綠、黃、紅三色評(píng)價(jià)。綠色表示責(zé)任履行優(yōu)秀，黃色表示近期有違規(guī)行為，紅色表示近期因違反“門前三包”責(zé)任制被處罰過(guò)。

建立“兩個(gè)7天”動(dòng)態(tài)調(diào)整周期，第一個(gè)七天內(nèi)數(shù)字城管平臺(tái)收到關(guān)于門前三包責(zé)任書內(nèi)容的市民投訴、采集發(fā)現(xiàn)、媒體曝光等情況時(shí)，將由“門前三包”系統(tǒng)自動(dòng)給單位負(fù)責(zé)人（管理人員）發(fā)送警示推送或短信，提醒立即整改并在“門前三包”小程序?qū)φ那闆r進(jìn)行回復(fù)。如規(guī)定時(shí)限內(nèi)未回復(fù)整改，將由數(shù)字城管平臺(tái)將投訴案件派至街辦中隊(duì)，現(xiàn)場(chǎng)要求商戶整改，并使用城管通掃描門前三包責(zé)任書二維碼確認(rèn)（登記）違規(guī)行為，系統(tǒng)自動(dòng)為該商戶“門前三包”責(zé)任制落實(shí)評(píng)價(jià)扣1分。當(dāng)商戶積分≥-3，調(diào)整評(píng)價(jià)為黃色，商戶積分＜-3，調(diào)整評(píng)價(jià)為紅色。

第二個(gè)七天內(nèi)，如果又發(fā)現(xiàn)超過(guò)三件投訴，且評(píng)價(jià)為黃色或紅色，街辦中隊(duì)需上傳責(zé)令停止違法行為通知書或罰單號(hào)，同時(shí)評(píng)價(jià)為紅色。

（四）公益活動(dòng)積分修復(fù)失信負(fù)分

在“門前三包”微信小程序中開(kāi)設(shè)城市管理公益活動(dòng)招募欄目，商戶可以報(bào)名參加城市管理志愿者活動(dòng)，如市容大擦洗、清除野廣告、整理亂擺放的共享單車等。也可以自發(fā)行動(dòng)，如解除行道樹(shù)纏繞物、非裝飾性樹(shù)掛、少量散落生活垃圾打掃等。參加公益活動(dòng)時(shí)長(zhǎng)和次數(shù)可以累積積分，公益活動(dòng)積分由轄區(qū)中隊(duì)確認(rèn)，公益活動(dòng)的積分可以修復(fù)違反“門前三包”責(zé)任失信的負(fù)面積分。

用公益勞動(dòng)來(lái)“彌補(bǔ)”自己對(duì)環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序造成的影響，以此促進(jìn)商戶珍惜自己的“門前三包”責(zé)任制落實(shí)評(píng)價(jià)積分，做好責(zé)任書履約，探索城市管理從“維護(hù)性”向“自律性”轉(zhuǎn)變。

（五）信用信息共享，推動(dòng)跨部門聯(lián)動(dòng)共治

“門前三包”系統(tǒng)將實(shí)時(shí)匯集全市沿街單位“門前三包”責(zé)任制簽約及履約情況，建立城管領(lǐng)域紅黑名單制度，依據(jù)其信用情況，制定紅黑名單產(chǎn)生退出條件，并開(kāi)展行業(yè)信用分類分級(jí)監(jiān)管。建立城管領(lǐng)域信用監(jiān)管發(fā)起、響應(yīng)、反饋聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，進(jìn)一步提高城管執(zhí)法效率，減少城市管理違法違規(guī)行為。

與信用陜西（西安）平臺(tái)共享信用信息，實(shí)施信用信息共享共用，推動(dòng)建立跨部門聯(lián)席會(huì)議制度對(duì)組織實(shí)施聯(lián)合獎(jiǎng)懲。進(jìn)而在全市乃至更大范圍內(nèi)，形成守信受益、失信懲戒，處處守信、處處方便，一處失信，處處被懲的良好信用獎(jiǎng)懲機(jī)制和氛圍。

五、結(jié)束語(yǔ)

總之，開(kāi)展“門前三包”動(dòng)態(tài)管理的探索，就是要讓60%的城市管理問(wèn)題通過(guò)自我管理、自我約束的自治型管理來(lái)解決，30%靠街道和社區(qū)人員的教育、督查，通過(guò)獎(jiǎng)懲管理來(lái)解決，最后10%要堅(jiān)決依靠強(qiáng)有力的政府執(zhí)法來(lái)解決，這樣逐步降低城市管理成本，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)和市民的共治，真正實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。