中國(guó)電子科技集團(tuán)公司第二十七研究所 楚燕,張平
軍工科研項(xiàng)目具有專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜、人力資源消耗大、軍事要求高、經(jīng)濟(jì)資源消耗大等特點(diǎn)。隨著國(guó)防科技工業(yè)的市場(chǎng)化水平越來(lái)越高,軍工科研院所逐漸進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)范疇,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化使得軍工科研院所對(duì)加強(qiáng)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、提高經(jīng)費(fèi)效能、降低成本以提高競(jìng)爭(zhēng)力提出了更為迫切的需求。長(zhǎng)久以來(lái)運(yùn)用的事后成本核算管理模式已很難適應(yīng)目前軍工科研院所對(duì)科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理要求,突出表現(xiàn)出以下的問(wèn)題:
當(dāng)前,盡管?chē)?guó)防科技工業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,但多數(shù)軍工科研院所的發(fā)展目標(biāo)仍是以研發(fā)項(xiàng)目為中心,而非經(jīng)濟(jì)效益為中心,這種導(dǎo)向直接導(dǎo)致了軍工科研院所各級(jí)人員市場(chǎng)意識(shí)不強(qiáng),重項(xiàng)目輕成本,預(yù)算管理意識(shí)淡薄。目前的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理普遍采取專(zhuān)項(xiàng)管控的方式,管理經(jīng)費(fèi)的主體是科研人員,科研人員在項(xiàng)目管理過(guò)程中主要關(guān)注技術(shù)研發(fā)和科技創(chuàng)新,對(duì)于經(jīng)費(fèi)的管理理念多停留在事后成本核算方面,未建立預(yù)算管理、成本計(jì)劃、成本管控的管理思路和概念,導(dǎo)致研發(fā)過(guò)程出現(xiàn)浪費(fèi)及重復(fù)投入等情況,從而出現(xiàn)成本費(fèi)用失控。
目前多數(shù)軍工科研院所在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用和管理過(guò)程中,科研人員與財(cái)務(wù)人員缺乏必要的交流溝通,財(cái)務(wù)部門(mén)未對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)有效的宣貫,導(dǎo)致科研人員在經(jīng)費(fèi)管理方面存在理解偏差。由于科研經(jīng)費(fèi)管理的主要參與者多為科研人員,無(wú)論是前期項(xiàng)目爭(zhēng)取所作的經(jīng)費(fèi)論證,還是后期承擔(dān)科研任務(wù)時(shí)編制的項(xiàng)目預(yù)算,往往因?yàn)槿狈?duì)單位財(cái)務(wù)知識(shí)的系統(tǒng)學(xué)習(xí),在進(jìn)行成本測(cè)算時(shí),僅局限于項(xiàng)目研制過(guò)程中所需的材料費(fèi)、專(zhuān)用費(fèi)、外協(xié)費(fèi)、事務(wù)費(fèi)和工資勞務(wù)費(fèi)等直接費(fèi)用,在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中所發(fā)生的燃動(dòng)、折舊以及水電氣暖等間接費(fèi)用往往會(huì)被忽略,但該部分費(fèi)用是項(xiàng)目成本支出的必要組成,因此導(dǎo)致測(cè)算與后續(xù)實(shí)際發(fā)生成本存在較大差異。
很多軍工科研院所在管理項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)上不能以系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的立場(chǎng)開(kāi)展工作,缺乏全面預(yù)算管理的理念和機(jī)制。目前軍工科研院所普遍存在科研運(yùn)行業(yè)務(wù)部門(mén)、管理部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)管理協(xié)同性缺乏的現(xiàn)象,科研運(yùn)行業(yè)務(wù)部門(mén)及管理部門(mén)在進(jìn)行項(xiàng)目爭(zhēng)取之初,經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)概算時(shí)缺乏專(zhuān)業(yè)的財(cái)務(wù)指導(dǎo)和策劃,導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際需求存在差異,項(xiàng)目批復(fù)文件或合同中關(guān)于經(jīng)費(fèi)支出的要求在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行中很難得到有效執(zhí)行。在科研項(xiàng)目的管理中,重科研申報(bào)立項(xiàng)、重驗(yàn)收,輕過(guò)程實(shí)施、忽略經(jīng)費(fèi)管理,立項(xiàng)之后缺乏對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的跟蹤管理和約束機(jī)制,即使是在項(xiàng)目運(yùn)行中對(duì)于經(jīng)費(fèi)和成本管理有所關(guān)注,也僅僅是考慮成本控制,而非從源頭建立系統(tǒng)和全流程的監(jiān)控與預(yù)警,無(wú)法兼顧經(jīng)費(fèi)的合理支出和項(xiàng)目的有效實(shí)施,不能形成良性的預(yù)算管理循環(huán),從而難以保障項(xiàng)目通過(guò)經(jīng)費(fèi)驗(yàn)收和審價(jià)審計(jì),合理實(shí)現(xiàn)效益的最大化。
從目前經(jīng)費(fèi)撥付和使用要求的角度看,軍工科研經(jīng)費(fèi)管理有著相對(duì)完善的制衡機(jī)制和約束考核制度,嚴(yán)格的項(xiàng)目審計(jì)和審價(jià)制度對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管起到了一定的促進(jìn)作用,但從項(xiàng)目的運(yùn)行主體,也就是承制項(xiàng)目的軍工科研院所來(lái)看,監(jiān)管機(jī)制相對(duì)就弱化得多,對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)的支出和管理以完成事后審計(jì)和經(jīng)費(fèi)驗(yàn)收為目的,普遍缺乏系統(tǒng)的過(guò)程監(jiān)管與制衡。由于科研項(xiàng)目具有不確定性和復(fù)雜性的特點(diǎn),在制定考核標(biāo)準(zhǔn)和要求時(shí)有一定的難度,導(dǎo)致多數(shù)軍工科研院所尚未建立完善的科研項(xiàng)目管理考核機(jī)制,對(duì)科研項(xiàng)目的評(píng)價(jià)重進(jìn)度、重交付、重成果而輕效益,整體考核體系滯后于市場(chǎng)化的規(guī)范和要求,考核不系統(tǒng)、評(píng)價(jià)不科學(xué),同時(shí)還存在著考核機(jī)制執(zhí)行不充分的情況,難以使科研經(jīng)費(fèi)發(fā)揮出真正的價(jià)值和功能,達(dá)不到提升軍工科研院所研制能力和整體競(jìng)爭(zhēng)力的作用。
要提升科研經(jīng)費(fèi)使用的科學(xué)性,最大化地發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)的科研、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值的目的,就必須建立全面預(yù)算管理理念,將預(yù)算管理作為落實(shí)發(fā)展目標(biāo)、統(tǒng)籌調(diào)配資源的重要手段和解決資源投入的關(guān)鍵途徑。必須全員、全層級(jí)轉(zhuǎn)變觀念,項(xiàng)目管理全流程上的每個(gè)節(jié)點(diǎn)都是預(yù)算目標(biāo)的參與者;變被動(dòng)要求為主動(dòng)需求,依據(jù)需要完成的業(yè)務(wù)目標(biāo),申請(qǐng)和測(cè)算相應(yīng)的資源投入,認(rèn)同編制預(yù)算是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基礎(chǔ);財(cái)務(wù)部門(mén)與科研管理部門(mén)及經(jīng)費(fèi)使用部門(mén)之間共同協(xié)作平衡,將預(yù)算作為統(tǒng)籌資源配置的平臺(tái),相信執(zhí)行預(yù)算是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑;項(xiàng)目預(yù)算制定之后,參與項(xiàng)目的全員,包括研發(fā)人員、管理人員、采購(gòu)及協(xié)作人員,都要樹(shù)立成本意識(shí),切實(shí)將預(yù)算作為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理和控制的標(biāo)準(zhǔn)。
在軍工科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中,為避免受到各種不良因素的影響,造成實(shí)際支出與成本測(cè)算存在較大偏差,建立一套系統(tǒng)的科研經(jīng)費(fèi)測(cè)算規(guī)范尤為重要。軍工科研院所要依據(jù)國(guó)家對(duì)于軍工科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)政策和文件要求,結(jié)合單位的實(shí)際情況,對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出成本測(cè)算進(jìn)行系統(tǒng)管理。科研人員在進(jìn)行經(jīng)費(fèi)成本測(cè)算時(shí)必須立足于項(xiàng)目實(shí)際情況,根據(jù)國(guó)家制定的項(xiàng)目管理與核算方法,符合軍工科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支出核算內(nèi)容,遵循單位內(nèi)部的成本測(cè)算規(guī)范,不能生搬硬套,要真正做到切合項(xiàng)目實(shí)際支出的測(cè)算??蒲薪?jīng)費(fèi)管理者要注重成本測(cè)算的重要性,做到全員具備一定的成本和經(jīng)費(fèi)支出相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí),明確成本測(cè)算的目標(biāo),進(jìn)而提升成本測(cè)算的準(zhǔn)確性、合理性。加大對(duì)科研人員有關(guān)成本和經(jīng)費(fèi)相應(yīng)知識(shí)的培訓(xùn)力度,提高科研人員的整體素質(zhì)和成本測(cè)算能力,讓成本測(cè)算工作得到有效實(shí)施。通過(guò)加強(qiáng)各部門(mén)之間人員的交流溝通,及時(shí)找出成本測(cè)算中存在的問(wèn)題并加以改善,從而為科學(xué)編制預(yù)算提供有效的數(shù)據(jù)支撐。
1.構(gòu)建多部門(mén)協(xié)同的預(yù)算編制體系
預(yù)算是經(jīng)費(fèi)管理的基礎(chǔ)和源頭,從入口抓起,真正做到對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的籌措和規(guī)劃,才能提升科研經(jīng)費(fèi)的合理性和可執(zhí)行性,有利于科研經(jīng)費(fèi)的使用和實(shí)施。在科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制過(guò)程中,必須建立跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制,加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門(mén)、科研管理部門(mén)和經(jīng)費(fèi)使用部門(mén)之間的溝通,以發(fā)揮其各自的特長(zhǎng)。財(cái)務(wù)部門(mén)從科研經(jīng)費(fèi)撥付和使用、審價(jià)和審計(jì)的相關(guān)政策與具體制度角度出發(fā),對(duì)預(yù)算中項(xiàng)目資金使用的規(guī)范性以及單位基本費(fèi)用分?jǐn)偟确矫娴暮侠硇蕴岢錾陥?bào)和編制的建議;科研管理部門(mén)從宏觀上把握資金到位和進(jìn)度計(jì)劃的合理性與可實(shí)現(xiàn)性;經(jīng)費(fèi)使用部門(mén)依據(jù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的具體使用內(nèi)容和時(shí)間規(guī)劃承擔(dān)預(yù)算編制的核心工作。只有建立以上三方通力配合的協(xié)同機(jī)制,才能在編制過(guò)程中做到優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),保障重點(diǎn)支出,提高經(jīng)費(fèi)使用效率,制訂出合理可執(zhí)行的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案,從根本上減小項(xiàng)目預(yù)決算差異,為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期效益打好基礎(chǔ)。
2.形成預(yù)算全流程跟蹤的管控體系
經(jīng)費(fèi)管理的關(guān)鍵內(nèi)容在于預(yù)算的執(zhí)行,制定預(yù)算執(zhí)行相關(guān)的管理制度,明確管理流程,強(qiáng)調(diào)過(guò)程控制,做到經(jīng)費(fèi)使用全過(guò)程跟蹤,預(yù)算執(zhí)行全流程管控,形成項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)制,及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài),才能切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量和效益。同時(shí)要堅(jiān)持全面管控的原則,不僅做到全過(guò)程管控,更要做到全員管控、人人有責(zé),將預(yù)算管理滲透到項(xiàng)目運(yùn)行的方方面面,才是真正意義上的項(xiàng)目預(yù)算管理。財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)定期反饋?lái)?xiàng)目的成本支出情況,核算各項(xiàng)基本分?jǐn)傎M(fèi)用,以便于實(shí)時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度;科研管理部門(mén)結(jié)合項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)度,對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行比對(duì),對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后的項(xiàng)目提出預(yù)警并分析原因,督促其及時(shí)整改;經(jīng)費(fèi)使用部門(mén)要嚴(yán)格遵照預(yù)算的內(nèi)容、開(kāi)支范圍使用資金,確保經(jīng)費(fèi)使用與預(yù)算的一致性。在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中從各個(gè)環(huán)節(jié)入手,充分考慮科研經(jīng)費(fèi)使用的特殊性,建立預(yù)算執(zhí)行管控體系,做到對(duì)科研經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)化地跟蹤,體現(xiàn)預(yù)算對(duì)整個(gè)科研經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的過(guò)程和環(huán)節(jié)的調(diào)控功能。
預(yù)算管理能否實(shí)現(xiàn)其功能,取決于預(yù)算執(zhí)行的水平,確保預(yù)算執(zhí)行率就必須建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。財(cái)務(wù)部門(mén)和科研管理部門(mén)要承擔(dān)好成本支出的審核角色,做到無(wú)預(yù)算不支出、不審批,杜絕任何預(yù)算外支出和違規(guī)事項(xiàng),才能避免預(yù)算變成空中樓閣。同時(shí)在經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中,科研單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察部門(mén)的介入是預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督保障,從審計(jì)角度出發(fā),及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中存在的偏差和問(wèn)題,有助于避免經(jīng)費(fèi)支出的無(wú)序性和有可能出現(xiàn)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)。
績(jī)效考核是提高科研經(jīng)費(fèi)管理水平和預(yù)算執(zhí)行率的有效措施和內(nèi)在動(dòng)力,建立科學(xué)、合理、有效的考核制度才能激發(fā)全員參與項(xiàng)目?jī)r(jià)值創(chuàng)造的積極性。想要起到正向激勵(lì)作用,就必須建立多元化的績(jī)效考核體系,全面覆蓋科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施(預(yù)算執(zhí)行)、項(xiàng)目決算等各個(gè)階段,在關(guān)注科研成果的同時(shí),將經(jīng)費(fèi)使用管理水平納入考核范疇,避免預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)相脫節(jié),充分發(fā)揮預(yù)算對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的導(dǎo)向作用,提升科研項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中經(jīng)費(fèi)支出的可約束和可修正的能力,建立管理責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制,以科學(xué)、系統(tǒng)、可執(zhí)行的辦法和規(guī)范,實(shí)現(xiàn)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效的全過(guò)程考核和系統(tǒng)評(píng)價(jià),促使科研經(jīng)費(fèi)得到合理、有效的使用,完成預(yù)算的閉環(huán)管理。同時(shí),對(duì)于預(yù)算管理的過(guò)程控制與考核評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和投入產(chǎn)出比作為考量標(biāo)準(zhǔn),不能陷入只強(qiáng)調(diào)成本節(jié)約的誤區(qū),而是要注重經(jīng)費(fèi)支出的合理性,注重預(yù)算目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、資金資源的利用效率是否最大化。從軍工科研單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度來(lái)看,涵蓋全流程經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的全面考核體系將會(huì)是支持科研人員全面發(fā)展、持續(xù)成才的基礎(chǔ)支持體系。
目前多數(shù)軍工科研單位項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的手段落后,財(cái)務(wù)軟件只包含財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)和財(cái)務(wù)核算信息,項(xiàng)目運(yùn)行管理類(lèi)軟件只關(guān)注合同管理和項(xiàng)目進(jìn)度,物資采購(gòu)類(lèi)軟件僅用于原材料等成品的采購(gòu)審批與執(zhí)行,各系統(tǒng)之間運(yùn)行獨(dú)立,導(dǎo)致各個(gè)歸口管理部門(mén)之間信息不對(duì)稱(chēng),不能做到對(duì)于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的實(shí)時(shí)監(jiān)督與預(yù)警,以及對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的實(shí)時(shí)反饋與管控,工作效率低下。應(yīng)當(dāng)建立起包含項(xiàng)目運(yùn)行重點(diǎn)要素的全面項(xiàng)目管理信息平臺(tái),整合項(xiàng)目運(yùn)行所涉及的全流程和多部門(mén)的業(yè)務(wù)審批流程和數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)信息和數(shù)據(jù)共享,各部門(mén)相互牽引、環(huán)環(huán)相扣、彼此監(jiān)督,提高工作效率,確保預(yù)算有效執(zhí)行。
提高軍工科研經(jīng)費(fèi)的管理水平必須站在戰(zhàn)略高度,樹(shù)立市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),充分考慮全流程和多部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與平衡,從軍工科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的獨(dú)特性和復(fù)雜性出發(fā),建立覆蓋從項(xiàng)目的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督到?jīng)Q算評(píng)價(jià)多個(gè)環(huán)節(jié),歸口部門(mén)、參與人員、技術(shù)手段多個(gè)方位的系統(tǒng)性管理機(jī)制,以科學(xué)和專(zhuān)業(yè)化的管理與調(diào)控來(lái)提升科研經(jīng)費(fèi)使用的效率和效能,實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的最大化。