浙江工商大學(xué)法學(xué)院 吳雨昭

根據(jù)《2018年全國法院司法統(tǒng)計公報》公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年我國各級人民法院共累計受理行政訴訟案件659248件，結(jié)案653440件，結(jié)案一審案件中法院最終裁定不予立案17065件，駁回起訴61186件，約占該年度總結(jié)案數(shù)的12%；同年，各級人民法院累計受理民事一審案件12449685件，結(jié)案12434826件，結(jié)案一審案件中法院裁定不予受理26516件，駁回起訴424798件，占總結(jié)案數(shù)的3%左右?？梢钥闯?，相較于民事案件，行政訴訟案件進(jìn)入法庭審判環(huán)節(jié)顯得更為艱難。造成這種困境的原因何在？如何破解？這二者都是值得探討的問題。

一、造成行政訴訟立案困境的原因

（一）公權(quán)至上及人治傳統(tǒng)思想的影響

行政訴訟制度雖在近代才被正式確立，但在我國的傳統(tǒng)文化體系中，“君治”既代表了國家利益，也代表了百姓的基本公共利益，但個體的民主意識、權(quán)利意識得不到廣泛的啟蒙和充分發(fā)展，因此也無法創(chuàng)建保障民眾個人權(quán)利的專門制度。到了現(xiàn)代，這種處于公權(quán)至上思想影響下的薄弱的法治意識和民主意識依然普遍存在，加之傳統(tǒng)文化中的“厭訴”“恥訟”心理，相當(dāng)一部分民眾在遇到與行政主體間的糾紛時第一反應(yīng)是找上級領(lǐng)導(dǎo)做主，而不是選擇訴訟作為權(quán)利救濟(jì)渠道。

另一方面，人治傳統(tǒng)導(dǎo)致官員“官本位”的特權(quán)權(quán)力觀念的滋生和百姓“清官”崇拜思想的延續(xù)。不少官員將自己定位于高高在上的管理者而非為人民服務(wù)的職業(yè)者，致使他們在“民告官”事件發(fā)生時，非但不反思自身的過失，反而為了顏面極力遮掩，甚至直接干預(yù)爭議解決機(jī)制的運(yùn)行。同時，不少群眾受傳統(tǒng)觀念的影響,對“清官”“欽差”寄予厚望，常常希望尋求領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)幫助借助行政權(quán)威以權(quán)壓法，長此以往，將造成司法和法律的缺位。

（二）行政權(quán)力的介入和影響

1.具體制度的缺陷增加司法權(quán)獨立行使的難度

我國現(xiàn)行憲法第3條規(guī)定，“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督”。第126條明確規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)，社會團(tuán)體和個人的干涉”?！缎姓V訟法》更指出，法院在行政審判中應(yīng)居于超然的獨立司法地位。但事實上,法院的實際地位并不完全如法律所言。

漢密爾頓曾這樣說：“就人性的大局而言，控制某人的生活等同于控制其意志?！痹谖覈姓煞ㄒ?guī)不是十分完善的大背景下,各級政府部門對于法院的日常辦公和生活服務(wù)設(shè)施經(jīng)費(fèi)的劃撥有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)實際上擁有對法院的“生活控制權(quán)”，從而也就大大影響了法院的司法能力。除非推行中央統(tǒng)轄的地方法院人財物統(tǒng)一管理制度，改變地方法院機(jī)構(gòu)編制和法院遴選、工資福利制度，即將與法院運(yùn)行相關(guān)的物質(zhì)和人力資源的分配控制權(quán)直接賦予司法機(jī)關(guān)，否則，行政訴訟程序很難不受到行政權(quán)力的干擾。

2.法院對社會效果的追求給行政權(quán)力的介入提供機(jī)會

法律效果與社會效果有機(jī)結(jié)合這一司法政策長期以來影響著行政訴訟的結(jié)構(gòu)、運(yùn)作和法律功能，它期望司法活動發(fā)揮雙重效應(yīng)：一方面實現(xiàn)法律的權(quán)利保障功能，體現(xiàn)莊重合法的法律效果；另一方面取得社會公眾的內(nèi)心服從，體現(xiàn)合情合理的社會效果。然而，“社會效果”一詞內(nèi)涵和外延的曖昧界定，客觀上給非法律因素合理、合法地介入司法過程留存了空間。

行政訴訟機(jī)制所處理的當(dāng)事人的利益關(guān)系具有特殊性。行政訴訟解決的是各級行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的機(jī)構(gòu)與公民、法人或者其他組織在行政管理的執(zhí)行過程中發(fā)生的法律爭議，即通俗意義上的“民告官”。有了行政機(jī)關(guān)這一特殊主體的參與，法官對于行政訴訟的社會效果的考量往往凸顯出一種治理化的色彩：普通民事、刑事案件如無社會輿論的高度關(guān)注，大多數(shù)案件的裁決對社會公眾的內(nèi)心服從性影響較為有限；而在行政訴訟領(lǐng)域，案件哪怕僅僅涉及低級別的政策文件，案件的裁判都可能對某個群體造成影響，產(chǎn)生較大的輿情波動和社會影響，而當(dāng)法院產(chǎn)生此種考量時，行政權(quán)力的介入就變得更為容易了。例如，涉及政府征收土地、房屋拆遷等諸多民生案件，法院一方面怕引發(fā)社會不安定因素，造成“群訪”，另一方面還可能受到來自黨委、政府的強(qiáng)力干預(yù)，致使在審查立案初期需嚴(yán)格把關(guān)，最終導(dǎo)致行政訴訟案源的流失。

二、行政訴訟立案困境的破解

（一）完善行政訴訟管轄制度

1.適當(dāng)提高行政訴訟審級

最新修正的《行政訴訟法》擴(kuò)大了中級人民法院的管轄范圍，規(guī)定中級人民法院有權(quán)管轄以國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府為被告提起的行政訴訟，但對高級法院的管轄范圍規(guī)定較為籠統(tǒng)。因此，可以適度提高行政訴訟案件的審級，將群眾性的民生案件、易受地方行政權(quán)干擾的案件以及訴訟標(biāo)的特大的案件交由高級法院一審，一方面可排除非司法因素的干擾，另一方面也便于總結(jié)行政訴訟審判的實踐經(jīng)驗。

2.建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度

建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，有助于審判資源的合理分配和行政案件的公平審理，最主要的是能讓審判工作擺脫地方黨政機(jī)關(guān)的權(quán)力干預(yù)，實現(xiàn)行政地域的相對超脫、人財物的相對超脫、權(quán)力的相對超脫、人情的相對超脫。實踐中，已有不少地方對行政訴訟的異地交叉管轄制度進(jìn)行了試點，并取得了較好的應(yīng)用效果。值得注意的是，異地交叉管轄不可避免地導(dǎo)致當(dāng)事人時間、經(jīng)濟(jì)成本的增加以及釋明難度的增加，如何最大程度地減少當(dāng)事人的訴訟成本，需要制度的深入構(gòu)建和實踐經(jīng)驗的進(jìn)一步總結(jié)。

（二）健全法院經(jīng)費(fèi)保障制度

當(dāng)前我國各級人民法院的經(jīng)費(fèi)來源主要有：（1）地方財政撥款。由當(dāng)?shù)卣块T根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實力與人民法院的開支預(yù)算報告綜合決定撥款數(shù)額的多少。（2）法院自身的訴訟費(fèi)收入。法院收取的訴訟費(fèi)并不直接屬于法院，而是先上繳地方財政，由財政統(tǒng)籌后再進(jìn)行劃撥。（3）中央和省級財政的專項補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。此類經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助主要針對基層及貧困地區(qū)法院，以彌補(bǔ)其財政收入和訴訟費(fèi)收入的短板。（4）上級法院補(bǔ)助收入。轄區(qū)內(nèi)法院系統(tǒng)必需的業(yè)務(wù)設(shè)備購置和貧困地區(qū)法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，由上級法院的財政專戶部分核撥。上述四種經(jīng)費(fèi)來源中，地方財政撥款和訴訟費(fèi)收入是維持司法機(jī)關(guān)運(yùn)行的主要經(jīng)濟(jì)支柱，但在現(xiàn)行制度下，這兩類經(jīng)費(fèi)分配和劃撥的主動權(quán)基本掌握在財政部門手中，即法院的人、財、物保障依賴于地方政府體制，這導(dǎo)致了司法天平向地方利益一端的傾斜，司法的地方保護(hù)主義屢禁不止也就不足為奇了。

因此，我們應(yīng)對現(xiàn)有的法院經(jīng)費(fèi)的分配方式加以改進(jìn)，建立獨立的司法預(yù)算體制。獨立的司法預(yù)算制度是指法院主要的建設(shè)資金、人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算垂直上報，由國家計劃單列，中央統(tǒng)一撥款至最高院，再逐級下?lián)埽煌瑫r，同級財務(wù)部門將法院上交的訴訟費(fèi)收入形成專項經(jīng)費(fèi)，用以支持法院日常辦案工作的開展，專款的年終結(jié)余獨立統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)入下一年度的辦案經(jīng)費(fèi)。獨立的司法預(yù)算體制有助于防止司法腐敗，提高法官社會地位，保障司法權(quán)的獨立行使，減少行政權(quán)力的介入空間。

（三）建立立案審查的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

《行政訴訟法》經(jīng)過修改確立了行政案件的立案登記制，即法院對當(dāng)事人的起訴不進(jìn)行實質(zhì)內(nèi)容的審查，僅僅對形式要件進(jìn)行查對，但《行政訴訟法》相關(guān)條款對于審查內(nèi)容的規(guī)定過于籠統(tǒng)，各級法院對當(dāng)事人起訴審查程度的理解常常是仁者見仁，智者見智。細(xì)化形式審查的具體內(nèi)容以及“明顯不合理”的審查標(biāo)準(zhǔn)，才能既使“立案難”的問題得以解決，又不至于讓法院的行政審判組織陷于“濫訴惡訴”的危險。

（四）提高法官素質(zhì)，完善法官職業(yè)保障制度

由于行政法官所要處理的爭議帶有特殊性，因此對于其專業(yè)背景、執(zhí)業(yè)經(jīng)歷、專業(yè)技能應(yīng)有更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，一方面要加強(qiáng)職法官的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，另一方面要改進(jìn)我國法院人才的引進(jìn)機(jī)制，以解決行政法官隊伍老化、學(xué)歷較低和骨干力量不穩(wěn)定的問題。同時，要完善法官職業(yè)的保障制度，摒棄法官獎懲、離退的行政管理模式，提高法官職業(yè)地位和職業(yè)自信，使其在面對被告時沒有身處“矮檐”下的無奈感。

拉德布魯赫說過:“對于法官而言，法律規(guī)范本身就是目的，而世界上所看到的法律也不會受到異物的侵害：為了使法官絕對服從法律，法律將法官從所有國家權(quán)力的影響中解放出來。只有在遵守法律的法院中才能實現(xiàn)司法獨立?！毙姓V訟作為實現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對方權(quán)利義務(wù)衡平的法律手段，卻往往因為行政權(quán)力和司法權(quán)力之間的錯位關(guān)系，無法真正落實行政訴訟制度的原始功能，出現(xiàn)“原告不敢告,被告不讓告,法院不愿審”的狀況，造成司法資源的浪費(fèi)和民眾對于司法權(quán)威的誠信的消耗。

必須承認(rèn)的是，《行政訴訟法》歷經(jīng)多次修改，擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，建立了行政訴訟案件的立案登記制度，已經(jīng)在很大程度上改善了行政訴訟立案的生存狀態(tài)，但我們?nèi)匀黄诖軌蛲ㄟ^對訴訟管轄制度和法院經(jīng)費(fèi)保障制度的完善、立案審查統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的確定、高素質(zhì)法官隊伍的建設(shè)，厘清司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，劃清權(quán)力的邊界，改善行政訴訟案件受案率低的現(xiàn)狀，進(jìn)一步挖掘行政訴訟在保障人權(quán)和依法治國中的重要作用。