南京大學(xué)政府管理學(xué)院 蔣浩飛

中國(guó)社會(huì)救助制度的起源是1993年于中國(guó)部分地區(qū)引入的面向生活困難者的最低生活保障制度，正式形成于1999年頒布實(shí)行的《城市居民最低生活保障條例》。隨著改革開放政策的實(shí)施和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)救助制度也進(jìn)一步豐富，2014年2月21日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《社會(huì)救助暫行辦法》（下稱《辦法》），并于2014年5月1日起正式實(shí)施?！掇k法》正式實(shí)施后，我國(guó)建立起最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)發(fā)揮核心作用，醫(yī)療救助、住房救助、教育救助發(fā)揮輔助作用，臨時(shí)救助發(fā)揮補(bǔ)充作用的新型社會(huì)救助體系。雖然我國(guó)已建立起廣覆蓋的社會(huì)救助體系，但在實(shí)際運(yùn)行過程中仍存在法制化水平欠佳、救助水平低、城鄉(xiāng)分立、地區(qū)差異明顯、管理責(zé)任劃分不清等問題。

一、中國(guó)社會(huì)救助制度的顯著問題

（一）法制化水平亟待提高

《社會(huì)救助暫行辦法》的發(fā)布機(jī)關(guān)為國(guó)務(wù)院，效力級(jí)別屬于行政法規(guī)，立法層次偏低。這導(dǎo)致《辦法》缺乏強(qiáng)制力和可操作性，對(duì)于一些現(xiàn)實(shí)中存在的問題也未能予以覆蓋。

（二）社會(huì)救助制度不統(tǒng)一

（1）城鄉(xiāng)分立。中國(guó)社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)分立由來已久，在制度創(chuàng)設(shè)之初便已顯雛形。1951年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》頒布，城市政府機(jī)關(guān)干部和國(guó)有企業(yè)員工的養(yǎng)老金、醫(yī)療給付有了制度化的規(guī)定，而農(nóng)村社會(huì)保障卻以人民公社等生產(chǎn)團(tuán)體內(nèi)部的互助制度的形態(tài)而存在。改革開放之后，中國(guó)社會(huì)保障制度中農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的戶籍區(qū)分和公務(wù)員、企業(yè)員工、農(nóng)民的職業(yè)區(qū)分逐漸走向制度化。作為社會(huì)救助制度的重要組成部分，最低生活保障制度在1999年便建立于我國(guó)城市區(qū)域。相較于城市區(qū)域建制時(shí)間較早的事實(shí)，直至2003年，農(nóng)村最低生活保障制度才受到國(guó)家的重視，2007年才正式建立，晚于城市8年。城鄉(xiāng)分立的體制提升了制度運(yùn)行成本，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)待遇差距。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，除北京、天津、上海三市之外，其余各省、市、自治區(qū)的城市低保標(biāo)準(zhǔn)均高于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，部分地區(qū)的城鄉(xiāng)差距甚至超過兩倍以上。（2）地區(qū)差異明顯。我國(guó)人口基數(shù)大且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈明顯的地區(qū)差異性，加之中央出臺(tái)的法規(guī)和政策的強(qiáng)原則性及要求剛性，我國(guó)不同省份間的社會(huì)救助待遇標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差異，東南沿海省份與中西部?jī)?nèi)陸省份的低保標(biāo)準(zhǔn)差距最高甚至達(dá)到了兩倍以上。

（三）社會(huì)救助水平偏低

（1）低保標(biāo)準(zhǔn)偏低。中國(guó)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定會(huì)考慮到各地的生活狀況和財(cái)政狀況等因素，由各地方政府決定。從數(shù)據(jù)上看，城市低保標(biāo)準(zhǔn)制定原則為當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的1/5，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)制定原則為當(dāng)年農(nóng)村居民人均可支配收入的1/4—1/3之間，雖然相對(duì)比重保持著逐年增加的趨勢(shì)，但絕對(duì)水平卻較低。形成這種低水平的低保標(biāo)準(zhǔn)的原因在于我國(guó)一直是以收入水平的高低去界定貧困事實(shí)的存在與否，這是以絕對(duì)貧困的視角去測(cè)量低保水平，社會(huì)救助的目標(biāo)“保障公民的基本生活”實(shí)際上為“解決溫飽問題”。在此種理論視角下，低保人員的最低生活需要成為低保標(biāo)準(zhǔn)制定的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，低保標(biāo)準(zhǔn)的提高與否也取決于物價(jià)指數(shù)的變化，這種輸血型社會(huì)救助僅能滿足低保人員最低生活需要，除此之外并不能使受救助者具備進(jìn)行人力資本投資、提高自身技能等實(shí)現(xiàn)脫貧的經(jīng)濟(jì)條件，而只能長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)。（2）醫(yī)療救助起付線過高、報(bào)銷比例有限。我國(guó)醫(yī)療救助的對(duì)象主要有低保戶及其家屬、特困人員以及按政策規(guī)定的其他困難人群。救助對(duì)象的具體基準(zhǔn)由各地方民政部門和財(cái)政部門根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)條件、醫(yī)療救助基金的狀況、困難家庭的負(fù)擔(dān)能力和醫(yī)療需求等因素共同制定。救助內(nèi)容主要為對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用需個(gè)人負(fù)擔(dān)部分的補(bǔ)貼及對(duì)超出醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍外的醫(yī)療費(fèi)用的補(bǔ)貼。

（四）社會(huì)救助管理責(zé)任劃分不清

管理責(zé)任包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。中國(guó)社會(huì)救助管理責(zé)任的劃分如下：《辦法》規(guī)定：國(guó)務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)；國(guó)務(wù)院及縣級(jí)以上地方人民政府民政、應(yīng)急管理、衛(wèi)生健康、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會(huì)保障、醫(yī)療保障等部門統(tǒng)稱為社會(huì)救助管理部門；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)有關(guān)社會(huì)救助的申請(qǐng)受理、調(diào)查審核，具體工作由社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員承擔(dān)；縣級(jí)以上人民政府及其社會(huì)救助管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助工作的監(jiān)督檢查，完善相關(guān)監(jiān)督管理制度。這種政出多門，多頭管理的體制會(huì)造成各部門互相推諉責(zé)任，造成工作重復(fù)，降低行政效率，提高運(yùn)行成本，浪費(fèi)公共資源。

二、國(guó)外社會(huì)救助制度簡(jiǎn)介

（一）美國(guó)社會(huì)救助制度

美國(guó)針對(duì)老年人、殘疾人、兒童等不同的對(duì)象，實(shí)施各項(xiàng)分立的社會(huì)救助制度，且各州也存在著獨(dú)立運(yùn)行的社會(huì)救助制度。美國(guó)現(xiàn)存有五項(xiàng)主要的社會(huì)救助制度：針對(duì)貧困家庭的暫時(shí)性援助、針對(duì)貧困人群的醫(yī)療保險(xiǎn)、針對(duì)困難家庭的營(yíng)養(yǎng)援助、針對(duì)困難家庭的普通收入以及常態(tài)化設(shè)置的救助服務(wù)。另有廣義的收入保障：勞動(dòng)所得稅收豁免（Earned Income Tax Credit，EITC）制度。

1.貧困家庭的暫時(shí)援助（TANF）

州政府在對(duì)有兒童和孕婦的貧困家庭給予現(xiàn)金給付時(shí)，聯(lián)邦政府向州政府提供的定額補(bǔ)助。TANF是美國(guó)1996年福利改革的一環(huán)，目的是促進(jìn)就業(yè)。資金的用途由各州裁量，給付內(nèi)容由各州獨(dú)立決定。總計(jì)獲得5年給付的家庭會(huì)失去接受給付的資格。2018年6月覆蓋約224萬人、約97萬個(gè)家庭。

2.醫(yī)療救助（Medicaid）

聯(lián)邦政府針對(duì)包括婦女、老人、兒童等在內(nèi)的社會(huì)弱勢(shì)群體實(shí)施的一項(xiàng)救助服務(wù)。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)政策涉及及標(biāo)準(zhǔn)制定，聯(lián)邦政府和地方政府共同負(fù)責(zé)籌備資金，具體的管理工作則由地方政府具體負(fù)責(zé)。

3.補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃（SNAP）

補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃是美國(guó)社會(huì)救助中的食物供給項(xiàng)目，聯(lián)邦政府負(fù)主體責(zé)任，向無法滿足基本食物需求的家庭提供資金援助。僅2018年一年，該項(xiàng)目就覆蓋了全美約1940萬家庭、3858萬人，資金支出總量共計(jì)48億美元。

4.補(bǔ)充收入保障（SSI）

聯(lián)邦政府直接管理，針對(duì)低收入者的現(xiàn)金給付制度。65歲以上的老年人或殘疾人中，滿足于資產(chǎn)和收入有關(guān)的資格條件，則可以獲得給付。對(duì)無資產(chǎn)者的給付上限為每月750美元（2018）。若有其他收入或OASDI等其他給付，SSI的給付額會(huì)相應(yīng)地減少。多數(shù)州會(huì)在聯(lián)邦收入保障的基礎(chǔ)上額外追加給付額。2018年10月SSI覆蓋人數(shù)約為816萬人，支出合計(jì)48億美元，平均每月551.37美元。

5.一般救助（GA）

僅在一部分州實(shí)施，針對(duì)的對(duì)象是未能獲得TANF和SSI的人。資格條件和給付內(nèi)容各州各異。

6.勞動(dòng)所得稅收抵免（EITC）

由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)實(shí)施，給有工資收入的家庭一份補(bǔ)貼，只要這個(gè)家庭的工資收入沒有達(dá)到法定的標(biāo)準(zhǔn)，就可以得到額外的補(bǔ)貼，以改善家庭的經(jīng)濟(jì)貧困、社會(huì)保障和兒童撫養(yǎng)等問題。補(bǔ)貼額根據(jù)收入額和子女?dāng)?shù)而有不同，有兩個(gè)孩子時(shí)，最高的補(bǔ)貼額可達(dá)每年5728美元（2018）。同時(shí)，全美有20多個(gè)州也以州或地方所得稅為財(cái)源，制定和實(shí)施了本州的EITC法案。

（二）英國(guó)社會(huì)救助制度

英國(guó)的現(xiàn)金給付分為繳費(fèi)型給付、無需家計(jì)調(diào)查的非繳費(fèi)型給付、家計(jì)調(diào)查型收入關(guān)聯(lián)給付，其中收入關(guān)聯(lián)給付相當(dāng)于社會(huì)救助。具體來講，包括收入補(bǔ)助（Income Support）、求職者給付（Jobseeker’s Allowance）、兒童稅收（Child Tax Credit，CTC）和家庭稅收豁免計(jì)劃（Family’s Tax Credit）。英國(guó)就業(yè)年金部將于2023年末以前逐漸廢止上述制度，將復(fù)雜的福利給付簡(jiǎn)化，統(tǒng)合上述制度，創(chuàng)設(shè)普遍性給付制度（Universal Credit）。

（1）收入補(bǔ)助。收入補(bǔ)助制度以每周工作時(shí)間不滿16小時(shí)且收入和資產(chǎn)低于維持生計(jì)所必須的費(fèi)用者為對(duì)象。具體來講，主要包括老年人、失能者、疲于家庭事務(wù)或育兒等原因而無法就業(yè)的人。根據(jù)申請(qǐng)者的年齡、家庭構(gòu)成和殘疾程度計(jì)算出其用于維持生計(jì)所必須的費(fèi)用，再用該費(fèi)用減去實(shí)際的收入，得到給付額。若無收入，則最低給付額為每周57.90英鎊（2018）。

（2）求職者給付。求職者給付具有失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救助的雙重屬性，以政府稅收作為財(cái)源，根據(jù)年齡、配偶者、孩子數(shù)計(jì)算給付額，以18歲以上的英國(guó)居住者為對(duì)象，且須滿足8項(xiàng)資格限制。

（3）兒童稅收抵免。該減免額度的最終決定權(quán)在當(dāng)?shù)囟悇?wù)局。申請(qǐng)人及其家庭成員如若正領(lǐng)取英國(guó)各項(xiàng)社會(huì)救助津貼，他們將不用申請(qǐng)即可獲得兒童稅收豁免權(quán)。只要申請(qǐng)人領(lǐng)取兒童稅收抵免期間家庭總收入低于一萬六千英鎊，（在滿足WFTC資格的情況下家庭年總收入要求降低至六千四百英鎊），就一直享有領(lǐng)取資格；按照應(yīng)出盡出原則，當(dāng)申請(qǐng)人的家庭收入超過規(guī)定范圍時(shí)，抵免額會(huì)按照一定比例降低直至取消。

（4）工作家庭稅收抵免。工作家庭稅收抵免的對(duì)象是25歲以上（若有子女，則為16歲以上）、每周工作時(shí)間高于16小時(shí)的低收入家庭。與兒童稅收抵免政策一樣，家庭年收入超過6420英鎊時(shí)，獲得的補(bǔ)助額會(huì)相應(yīng)地減少。工作家庭稅收抵免的最終額度由基礎(chǔ)因素、伴侶或單身、每周工作時(shí)間30小時(shí)因素、殘疾因素、重度殘疾因素和育兒費(fèi)用共同決定。

（三）德國(guó)社會(huì)救助制度

德國(guó)《社會(huì)法典》第12編規(guī)定應(yīng)對(duì)沒有親屬的支援且無法就業(yè)的困難者予以幫助。在德國(guó)，社會(huì)救助項(xiàng)目主要有生活救助、特別救助、基礎(chǔ)保障等部分，且都須進(jìn)行家計(jì)調(diào)查。各項(xiàng)制度由德國(guó)聯(lián)邦勞動(dòng)社會(huì)部管理，各州和市負(fù)責(zé)實(shí)施。

德國(guó)規(guī)定，地方政府是社會(huì)救助的運(yùn)營(yíng)主體，且財(cái)源為地方政府的一般財(cái)政收入。但2014年后，開始由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)保障的全部支出，并將該負(fù)擔(dān)逐漸向地方公共團(tuán)體轉(zhuǎn)移。

1.生活救助

生活救助的給付內(nèi)容包括：食物、住房、衣服、家具、取暖及日常生活中個(gè)人的需要（一定限度內(nèi)參與社交和文明的生活等）的費(fèi)用，對(duì)兒童和青少年，特別是成長(zhǎng)和發(fā)展所需的費(fèi)用也包括其中（如：教材費(fèi)）。給付額=必要不可少的生計(jì)費(fèi)用-收入-從其他制度獲得的現(xiàn)金給付。接受生活救助的人的數(shù)量約為37.4萬人（2016），其中，65歲以上者因有基礎(chǔ)保障的給付，因此只有8.3萬人。

2.特別救助

特別救助的給付內(nèi)容包括：醫(yī)療救助、針對(duì)殘疾人的社會(huì)綜合救助、護(hù)理救助、為克服特別的社會(huì)性困難的救助、針對(duì)其他遭遇的救助，每一項(xiàng)都有相應(yīng)的支援措施。接受特別救助的人的數(shù)量約為141萬人（2016）。

3.基礎(chǔ)保障

基礎(chǔ)保障指對(duì)因年老或無法獲得收入，無法期待能獲得生活所需的足夠的資源的人提供給付。對(duì)象是生活貧困者中65歲以上或18歲以上收入能力減少或喪失的人。接受基礎(chǔ)保障的人數(shù)為105.9萬人（2017）。

（四）日本社會(huì)救助制度

日本政府于20世紀(jì)50年代頒布并施行了現(xiàn)行的《生活保護(hù)法》，建立了覆蓋全民的社會(huì)救助制度。日本的社會(huì)救助制度具有普遍性、保障最低生活、補(bǔ)足性的特點(diǎn)。生活保護(hù)以家庭為單位實(shí)施。需要保護(hù)者獲得給付以提出申請(qǐng)為前提，申請(qǐng)人可以是需要保護(hù)者本人，也可以是其法定扶養(yǎng)人或同居的親屬。生活保護(hù)給付標(biāo)準(zhǔn)由厚生勞動(dòng)大臣制定，給付標(biāo)準(zhǔn)的制定須考慮受助者年齡、性別、家庭構(gòu)成和居住地等因素，20世紀(jì)80年代末期，日本政府將其最低生活標(biāo)準(zhǔn)按照待遇標(biāo)準(zhǔn)分層分類，其中待遇最優(yōu)的都市區(qū)域?yàn)?類，1類區(qū)域中有兩個(gè)層級(jí)；縣級(jí)區(qū)域?yàn)?類，2類區(qū)域中也有兩個(gè)層級(jí)；市町村區(qū)域?yàn)?類，3類區(qū)域也存在兩個(gè)層級(jí)。基于上述分層分類的方法，日本政府分別給予不同地區(qū)不同人群生活、教育、住宅、醫(yī)療、護(hù)理等全方位的救助，上述各項(xiàng)救助的子項(xiàng)目在《生活保護(hù)法》中均有詳細(xì)規(guī)定。政策制定方面，厚生勞動(dòng)省社會(huì)援護(hù)局是國(guó)家層面的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu),地方層面主要由社會(huì)福祉事務(wù)所具體負(fù)責(zé)。國(guó)家與地方共同負(fù)責(zé)吸納資金,其中生活保護(hù)、設(shè)施維護(hù)、委托代理等費(fèi)用國(guó)家財(cái)政負(fù)責(zé)了絕大部分。地方政府負(fù)責(zé)了生活保護(hù)費(fèi)、設(shè)施維護(hù)和委托代理等費(fèi)用的25%。

三、政策建議

（一）提升社會(huì)救助法制化水平

法律是國(guó)家執(zhí)行政權(quán)的工具，是規(guī)范社會(huì)各種行為的重要手段，其指引性功能、評(píng)價(jià)性功能和強(qiáng)制性功能更是在政治生活中發(fā)揮著不可替代的作用，提升社會(huì)救助法制化水平是完善我國(guó)社會(huì)救助制度的第一步。具體的做法包括：第一，加快《社會(huì)救助法》立法進(jìn)程，將其轉(zhuǎn)為人大立法，效力級(jí)別上升為法律。這樣一方面可以避免行政立法存在的部門分割和利益沖突等問題，更重要的是，社會(huì)救助政策瞄準(zhǔn)困境人群，人大立法可以充分吸收弱勢(shì)群體的意見，更能體現(xiàn)立法過程的民主性，也能夠推進(jìn)立法的精細(xì)化。第二，明確以權(quán)利為基礎(chǔ)的立法理念，以權(quán)力為基礎(chǔ)的立法理念能夠保證受救助者地位的平等，維護(hù)其作為人的尊嚴(yán)。《社會(huì)救助法》既可以直接進(jìn)行規(guī)定，賦予公民以社會(huì)救助權(quán)；也可以在《辦法》第一條規(guī)定的基礎(chǔ)上具體到憲法的某一條款，例如，具體到憲法第三十三條第三款：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”或第四十五條第一款：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！?/p>

（二）縮小社會(huì)救助制度的城鄉(xiāng)異質(zhì)

統(tǒng)一的社會(huì)救助制度并非意味著單一的社會(huì)救助制度。中國(guó)幅員遼闊、人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，國(guó)民生活水平也存在一定差異，無法建立單一標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)救助制度，但也不能過分強(qiáng)調(diào)和夸大地區(qū)差異而忽視中西部地區(qū)、非城市區(qū)域及困境人群的社會(huì)保障制度。社會(huì)救助制度作為社會(huì)保障的最基本層面，推進(jìn)社會(huì)救助制度走向統(tǒng)一對(duì)于維護(hù)社會(huì)公平具有重要意義。具體的做法包括：第一，整合城鄉(xiāng)制度，不以戶籍作為區(qū)分，對(duì)于城鄉(xiāng)居民都實(shí)行無差別的社會(huì)救助制度，做到城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、主管機(jī)關(guān)統(tǒng)一、申領(lǐng)程序統(tǒng)一、法律責(zé)任統(tǒng)一。第二，將全國(guó)各省、市、自治區(qū)按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分為若干類地區(qū)，設(shè)立不同的社會(huì)救助待遇標(biāo)準(zhǔn)，但同類地區(qū)的待遇標(biāo)準(zhǔn)要一致。第三，針對(duì)不同類型的家庭設(shè)立不同的待遇標(biāo)準(zhǔn)，在制度設(shè)計(jì)上要充分考慮家庭構(gòu)成、子女?dāng)?shù)量、殘疾人、老人等因素，以最大限度覆蓋各類風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提升社會(huì)救助水平

一方面，遵循人民對(duì)美好生活的向往，建設(shè)美好社會(huì)。社會(huì)救助水平的提高對(duì)于解決發(fā)展之“不平衡”具有重要意義，這使得提升社會(huì)救助水平具有了必要性。另一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，從長(zhǎng)期來看也將穩(wěn)居世界第二位，能夠投入更多的資金用于發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)，這使得提升社會(huì)救助水平具有了可行性。

具體的做法包括：第一，變革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，根據(jù)物價(jià)水平及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時(shí)適量調(diào)節(jié)低保給付基線，不能停留在維持溫飽這一基準(zhǔn)上，而是應(yīng)該以保證全體公民足以過上最低限度的健康且文明的生活為目標(biāo)。第二，廢除或降低困境人群的醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷起付線，并適度提高大病報(bào)銷比例。該舉措在中國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)開始實(shí)行，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。提升報(bào)銷比例則有助于減輕貧困家庭的負(fù)擔(dān)，減少因病致貧的現(xiàn)象，這對(duì)我國(guó)的反貧困事業(yè)大有助益。