重慶城市科技學(xué)院 朱貴祥

一、中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程與現(xiàn)狀

城市是人類最偉大的發(fā)明和最美好的希望，是承載全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體。城鎮(zhèn)化是城市發(fā)展到一定階段的必經(jīng)過(guò)程，也是地區(qū)發(fā)展所必須遵循的規(guī)律。自工業(yè)革命以來(lái)，每次的技術(shù)革命都在不斷推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)和產(chǎn)業(yè)格局的變化，同時(shí)改變著大眾的生活方式。因此一個(gè)國(guó)家要想興盛國(guó)力必須通過(guò)城鎮(zhèn)化的集聚效應(yīng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。“十五”計(jì)劃提出:“隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和工業(yè)發(fā)展的加快，我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的條件越來(lái)越成熟，必須及時(shí)實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”由此可見(jiàn)，城鎮(zhèn)化早已成為我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。2013年12月12日，在中央城市化工作會(huì)議上提出了“中國(guó)城鎮(zhèn)化將始終以城市化為核心，以‘物’的城市化為輔助，以“人”的城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)”。在十九大報(bào)告和2018年的政府工作報(bào)告中指出中國(guó)未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略中城鎮(zhèn)化仍然處于快速發(fā)展階段，并且在其戰(zhàn)略選擇方向上要嚴(yán)格謹(jǐn)慎。2020年，中國(guó)將走上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新道路。截止目前，中國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)接近60%。顯然，中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)一直都在走“快車道”。在“十四五”期間提出了促進(jìn)中國(guó)城市化發(fā)展得又好又快的構(gòu)想，加快建設(shè)新的發(fā)展方式，推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)具有非常重要的意義。并對(duì)未來(lái)五年中國(guó)城市化的發(fā)展做出新的安排，預(yù)計(jì)到“十四五”結(jié)束的時(shí)候中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%[1]。

二、城鎮(zhèn)規(guī)劃的目的及意義

城鎮(zhèn)規(guī)劃的首要目的是確定城市規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理利用城市土地，實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)今，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的人口不斷地流入城市，這種社會(huì)現(xiàn)象對(duì)農(nóng)村地區(qū)的自然環(huán)境和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了惡劣影響，形成了比較明顯的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，不利于我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，要改善城市規(guī)劃建設(shè)的工作模式，加強(qiáng)城市建設(shè)規(guī)劃的合理性和社會(huì)化思考，讓城鄉(xiāng)人口合理分布，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)相輔相成，城鎮(zhèn)化過(guò)程更加合理，加速城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)化發(fā)展。本文明確了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的具體問(wèn)題，并提供了合理實(shí)用的政策，為今后學(xué)術(shù)研究提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

三、中國(guó)城鎮(zhèn)化問(wèn)題的提出

城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個(gè)開(kāi)放、復(fù)雜的過(guò)程，在這一過(guò)程中要考慮到人口、經(jīng)濟(jì)、空間、等多方面的因素。因此，在這一過(guò)程中，我國(guó)仍存在如下問(wèn)題:

（一）空間城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化的目的就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化。然而，中國(guó)三十余年的城鎮(zhèn)化浪潮實(shí)際上并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)以人為本的質(zhì)的變化，更多的是追求城市建設(shè)的“高、大、快”，與此同時(shí)真正意義上人口的城鎮(zhèn)化水平卻沒(méi)有得到相應(yīng)的提高。

（二）經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)

按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平應(yīng)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步協(xié)調(diào)推進(jìn)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家唐納利對(duì)世界上100多個(gè)國(guó)家的城市化水平和經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)人均國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）超過(guò)500美元的（按1964年物價(jià)指數(shù)計(jì)算）城市人口應(yīng)占總?cè)丝诘囊话胍陨?；超過(guò)700美元，從事非農(nóng)產(chǎn)的人口就超過(guò)了從事農(nóng)業(yè)的人口。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者通過(guò)計(jì)算發(fā)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并且按照2016年計(jì)算，中國(guó)GNP為2425.9美元，根據(jù)世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)仍然是中低收入國(guó)家[2]。

（三）社會(huì)城鎮(zhèn)化滯后于人口城鎮(zhèn)化

在中國(guó)，農(nóng)民工群體是農(nóng)業(yè)剩余和勞動(dòng)力剩余的重要產(chǎn)物，也是城鎮(zhèn)化的重要參與者。作為城市的建設(shè)參與者和巨大貢獻(xiàn)者，他們是城市社會(huì)不可或缺的部分，但是，農(nóng)民工群體并不能輕易獲得城鎮(zhèn)戶籍，并且他們不能享受城市福利，也不能享受由城市建設(shè)帶來(lái)的保險(xiǎn)、補(bǔ)助金、兒童教育、醫(yī)療等紅利。近年來(lái)為了保護(hù)移民勞動(dòng)者的權(quán)利和利益，出臺(tái)了很多政策。但是，由于大量外出打工的勞動(dòng)者和人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜且人數(shù)眾多，相關(guān)的政策和保證系統(tǒng)很難惠及大多數(shù)務(wù)工人員，而且政策保障系統(tǒng)涉及土地制度、城鄉(xiāng)二元戶籍制度以及社會(huì)保障等多方面，這就導(dǎo)致了相關(guān)改革并不能一蹴而就。綜上所述，快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中公共政策、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、職業(yè)屬性、受教育水平和戶籍制度無(wú)法快速同步，導(dǎo)致城市勞動(dòng)者無(wú)法向城市人口轉(zhuǎn)變，阻礙讓他們成為真正的“城市居民”[3]。

四、我國(guó)城鎮(zhèn)化對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃的影響

我國(guó)的城鎮(zhèn)規(guī)劃是在快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展背景下推進(jìn)的。在這一特殊時(shí)期不僅城鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)模迅猛增加，還面臨著許多城市與人口、資源分配不均、環(huán)境污染、交通堵塞、就業(yè)環(huán)境不景氣等問(wèn)題，由于加大了未來(lái)的未知性，使得城鎮(zhèn)規(guī)劃編制變得舉步維艱。中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個(gè)特殊屬性主要是其特殊背景和地區(qū)差異以及人口城鎮(zhèn)化三個(gè)發(fā)面。這兩個(gè)方面對(duì)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下中國(guó)城鎮(zhèn)的規(guī)劃具有極其深遠(yuǎn)的影響。

（一）中國(guó)快速城鎮(zhèn)化背景對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃的影響

中國(guó)的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展不僅面臨著經(jīng)濟(jì)全球化環(huán)境的沖擊，同時(shí)也面臨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)如今我國(guó)仍有許多未解決的問(wèn)題，例如當(dāng)?shù)卣囊庵九c市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需求的矛盾，大量的針對(duì)性不強(qiáng)，內(nèi)容重疊，銜接協(xié)調(diào)不強(qiáng)，規(guī)劃與市場(chǎng)的界限模糊等繁瑣問(wèn)題，這就需要我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)一步探索，去循循漸進(jìn)地解決這些問(wèn)題。

（二）中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展差異對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃的影響

中國(guó)城鎮(zhèn)化的地域差異很明顯，不同地域，不同性質(zhì)的城市發(fā)展動(dòng)力不同。這就導(dǎo)致了不同地域具有不同的發(fā)展?jié)摿托枨蟆Ｔ谶@種情況下，要根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和資源條件綜合考慮城市發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題和實(shí)際需求，更好地促進(jìn)不同地區(qū)的城市發(fā)展，采取相對(duì)應(yīng)的政策，建立不同的計(jì)劃控制標(biāo)準(zhǔn)體系，制定可行的發(fā)展戰(zhàn)略。目前我國(guó)許多城市規(guī)劃過(guò)于快速，城市發(fā)展的地域性和差異性無(wú)法充分得到合理規(guī)劃，在這一進(jìn)程當(dāng)中忽視了城市的地理?xiàng)l件、發(fā)展水平、人口特征、資源容量、環(huán)境特征等條件。采取“一刀切”的方法，甚至盲目地“照搬”別人的方法，對(duì)計(jì)劃的有效實(shí)施產(chǎn)生嚴(yán)重阻礙。

（三）人口城鎮(zhèn)化對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃的影響

當(dāng)前，大家對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)存在著一些錯(cuò)誤認(rèn)知，他們將城鎮(zhèn)化同城市建設(shè)一樣，甚至一些城市以“加快城鎮(zhèn)化發(fā)展”為名，將大量的農(nóng)業(yè)用地改為城市建設(shè)用地，他們將重點(diǎn)放在開(kāi)發(fā)區(qū)和商業(yè)區(qū)的開(kāi)發(fā)上。只注重城市規(guī)模的擴(kuò)大，完全無(wú)視城鎮(zhèn)化的核心即人口的城市化，農(nóng)民工及其家庭不能享受與城鎮(zhèn)人口同等的城市福利，因此城市規(guī)劃不應(yīng)當(dāng)停留在表面工作，要迎合大眾，從根本上調(diào)整公共服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)以人為根本，為人民謀求幸福，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

五、城鎮(zhèn)規(guī)劃的政策建議

我們就當(dāng)下城鎮(zhèn)規(guī)劃提出問(wèn)題、解決問(wèn)題、優(yōu)化改善循循漸進(jìn)，讓規(guī)劃高效完整地運(yùn)作下去。

（一）城鎮(zhèn)規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)空間城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展相平衡

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，在2010-2020年之間，我國(guó)常住城鎮(zhèn)常住人口增加了2.36億，鄉(xiāng)村常住人口減少了1.64億,在這十年時(shí)間里，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口比重提升了14.21個(gè)百分點(diǎn)，很顯然這十年經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，使得一大批農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，這雖然是一個(gè)積極信號(hào)。但相應(yīng)的，城市的基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)速度，即便有近半的農(nóng)村勞動(dòng)力流入城鎮(zhèn)，但在當(dāng)代難就業(yè)的大環(huán)境下，他們不但沒(méi)有順利就業(yè)，也沒(méi)有享受到城鎮(zhèn)基本的社會(huì)保障制度。綜上，這樣的城市化發(fā)展是沒(méi)有意義的，因此我國(guó)在實(shí)現(xiàn)空間城鎮(zhèn)化的同時(shí)，要保持人口城鎮(zhèn)化與之平衡發(fā)展，避免兩者失衡，形成這種表面化的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（二）城鎮(zhèn)規(guī)劃要利用土地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張

城鎮(zhèn)化水平包含人口和土地，現(xiàn)如今農(nóng)村的年輕勞動(dòng)力大批量涌入城市，這只是城鎮(zhèn)化的初步階段，當(dāng)務(wù)之急城市應(yīng)當(dāng)向完善交通設(shè)施，撤縣設(shè)區(qū)，擴(kuò)大城市輻射，完成城鎮(zhèn)化發(fā)展的下一步操作。

（三）城鎮(zhèn)規(guī)劃要始終以人民群眾為主體，為人民而服務(wù)

城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)以民眾需求為第一，城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)滿足居民需求，體現(xiàn)“以人為本”的發(fā)展理念，加強(qiáng)工業(yè)對(duì)城市發(fā)展的支持作用，擴(kuò)大就業(yè)，吸引人口，解決污水處理、完善和優(yōu)化垃圾處理、建全道路、義務(wù)教育、公共安全等公共服務(wù)，將農(nóng)民工納入規(guī)劃服務(wù)范圍，享受與城市居民同樣的福利待遇，并進(jìn)行宣傳、聽(tīng)證，并以信訪等方式充分了解居民需求，以政府有關(guān)部門、企業(yè)和公民代表組成的法定企劃委員會(huì)為條件設(shè)立審議機(jī)構(gòu)，讓國(guó)民也間接投身于城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程當(dāng)中。

（四）城鎮(zhèn)規(guī)劃要加強(qiáng)監(jiān)督，推進(jìn)科學(xué)民主決策的持續(xù)發(fā)展

人民代表大會(huì)及其常委會(huì)以及地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)完善和優(yōu)化規(guī)劃編制的實(shí)施、審查和監(jiān)督的權(quán)力，不斷完善規(guī)劃修訂和審查工作，加大審查力度。進(jìn)一步完善中國(guó)城市規(guī)劃法律制度，健全行政訴訟、行政再審、行政賠償?shù)戎贫?，全面推進(jìn)城市規(guī)劃的有序平穩(wěn)發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，城市化建設(shè)，不僅符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，也能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，更能滿足廣大人民的根本利益和權(quán)益。中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，使得我們?cè)趹?yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)時(shí)，仍能保持經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展。而在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中也要結(jié)合實(shí)際，面對(duì)所遇到的問(wèn)題要積極主動(dòng)地去解決，并在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，走具有中國(guó)特色城市化道路，從而更快更好地實(shí)施中國(guó)城市化的建設(shè)。