國(guó)防科技大學(xué) 陳燕鵬

一、關(guān)于行政監(jiān)督

（一）行政監(jiān)督的概念

行政監(jiān)督即為相關(guān)行政機(jī)關(guān)自身或外界的諸多監(jiān)督主體，依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，依法對(duì)行政機(jī)關(guān)及其所屬公務(wù)人員的相關(guān)行政行為的合法性、公平性等進(jìn)行監(jiān)察與督導(dǎo)的活動(dòng)，監(jiān)察和督導(dǎo)相關(guān)政府行政部門(mén)以及公務(wù)人員是否能夠依法履行職責(zé)、勤政廉潔。監(jiān)督主體主要分成兩大主要力量，其既可以是立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨等政治力量，也可以是社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體輿論等社會(huì)力量。隨著我國(guó)民主政治的繼續(xù)發(fā)展，依法治國(guó)的理念深入大眾，民眾對(duì)于利用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益和自身權(quán)利的意識(shí)不斷增強(qiáng)。我國(guó)行政監(jiān)督的相關(guān)概念也在隨著時(shí)代的發(fā)展不斷發(fā)生著變化。當(dāng)前的行政監(jiān)督注重以為外部為主的監(jiān)察督導(dǎo)體系，如立法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、新聞媒體與社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督等。這樣可以有效避免權(quán)力濫用，打擊“燈下黑”和“保護(hù)傘”等行為。同時(shí)也可以讓行政監(jiān)督體制恰當(dāng)?shù)匦惺辜{稅人所賦予的神圣權(quán)力。

（二）行政監(jiān)督的特點(diǎn)

1.主體的多元性

第一，從政治方面來(lái)看，立法、司法機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)政府機(jī)關(guān)以及公務(wù)人員的檢查督導(dǎo)，屬于國(guó)家本身對(duì)于行政監(jiān)督的民主化體現(xiàn)。第二，廣大民眾自身有參政議政的權(quán)利，可以對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察督導(dǎo)，屬于廣大民眾行使民主權(quán)利的體現(xiàn)。第三，民主黨派、無(wú)黨派人士、非政府組織、新聞媒體輿論、社會(huì)團(tuán)體等通過(guò)自身合法手段與合法程序，對(duì)相關(guān)政府行政部門(mén)以及公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)察督導(dǎo)。

2.對(duì)象的特定性

監(jiān)察督導(dǎo)的對(duì)象可以是國(guó)家各個(gè)級(jí)別的政府行政部門(mén)、機(jī)關(guān)以及其所屬的公務(wù)人員在實(shí)施行政管理活動(dòng)時(shí)候的行政行為。

3.目標(biāo)的確定性

行政監(jiān)察的目標(biāo)，主要是監(jiān)察督導(dǎo)政府行政部門(mén)、機(jī)關(guān)以及其所屬的公務(wù)人員能否依照相關(guān)法律履行職能。

4.程序的法律性

行政督察就是監(jiān)督主體通過(guò)合法手段與程序?qū)ΡO(jiān)督客體的法律監(jiān)督。因此，行政監(jiān)督必須要有法可依，依法進(jìn)行監(jiān)督，在法律法規(guī)所作出的規(guī)定內(nèi)對(duì)于各級(jí)政府部門(mén)及其公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)。由此看來(lái)，行政監(jiān)督只有受到法律法規(guī)的保護(hù)，才會(huì)是有意義的活動(dòng)，完備的法律法規(guī)和依照相應(yīng)法律程序進(jìn)行是行政督導(dǎo)得以進(jìn)行的根本保障。

二、不同主體對(duì)政府部門(mén)的行政監(jiān)督

（一）行政部門(mén)的內(nèi)部行政監(jiān)督

1.政府

根據(jù)《地方組織法》第四章的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定可知，各級(jí)政府部門(mén)受到所屬人民政府和政府領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及監(jiān)督。人民政府要對(duì)各自相關(guān)政府部門(mén)制定的行政規(guī)范進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督。此外除了對(duì)同一級(jí)別進(jìn)行督導(dǎo)外，上一級(jí)別的人民政府對(duì)于下一級(jí)別的人民政府也能起到行政監(jiān)督的作用。各級(jí)政府在組織行政監(jiān)督的同時(shí)，要求相關(guān)部門(mén)與責(zé)任人整改行政監(jiān)督中洞察到的錯(cuò)誤與問(wèn)題。除了本級(jí)和上級(jí)政府之外，人民政府中還設(shè)置有相應(yīng)的可以行使行政監(jiān)督權(quán)的部門(mén)或機(jī)關(guān)。

2.審計(jì)部門(mén)

根據(jù)《審計(jì)法》第三章的規(guī)定可知，審計(jì)部門(mén)對(duì)各級(jí)政府負(fù)有審計(jì)監(jiān)督的責(zé)任，因此政府部門(mén)要受到審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督。如若政府部門(mén)的工作中有國(guó)家財(cái)政收入與支出，要受到審計(jì)部門(mén)的調(diào)查。

3.行政監(jiān)察部門(mén)

在中華人民共和國(guó)成立之初，我國(guó)政務(wù)院以下至縣級(jí)以上的各級(jí)政府部門(mén)都設(shè)置了監(jiān)察機(jī)構(gòu)，即監(jiān)察委員會(huì)，之后又更名為監(jiān)察部，行政監(jiān)察部門(mén)行使自身職能，開(kāi)展工作，實(shí)施執(zhí)法、廉政等方面的監(jiān)察主要的依據(jù)是中華人民共和國(guó)《憲法》和《行政監(jiān)察法》。根據(jù)《行政監(jiān)察法》第15條與第16條的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定可知，上至國(guó)務(wù)院下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府以及其所屬公務(wù)人員，均要受到行政監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)察和督導(dǎo)。此外，為了避免“燈下黑”等現(xiàn)象，根據(jù)《行政監(jiān)察法》第7條的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定可知，行政監(jiān)察部門(mén)為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。但這種體制也存在著其自身的弊端，即上級(jí)部門(mén)難以對(duì)下級(jí)部門(mén)進(jìn)行實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)，因此，體制改革勢(shì)在必行。2017年在北京等三地實(shí)施試點(diǎn)改革的一年之后，全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)監(jiān)察部門(mén)與國(guó)監(jiān)委進(jìn)行了重組合并，以此來(lái)達(dá)到對(duì)國(guó)家所有公務(wù)人員行使公權(quán)力的全面覆蓋式監(jiān)督。

（二）行政部門(mén)的外部行政監(jiān)督

1.中國(guó)共產(chǎn)黨的行政監(jiān)督

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)唯一的執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)一切，因此，各級(jí)政府部門(mén)的行為必然要受到我黨的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)察和督導(dǎo)，黨委、紀(jì)委、黨組是我黨實(shí)行監(jiān)察督導(dǎo)的主要機(jī)構(gòu)。

黨委對(duì)各級(jí)政府部門(mén)中的中國(guó)共產(chǎn)黨員進(jìn)行監(jiān)督。2017年，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》的修訂版本，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第13條規(guī)定可知，省級(jí)和副省級(jí)城市政府的黨組領(lǐng)導(dǎo)班組、主要負(fù)責(zé)人以及相關(guān)人員均是中央巡視組的監(jiān)督、巡察工作范圍內(nèi)的對(duì)象。此外，省、市、縣各級(jí)政府部門(mén)也均要受到上級(jí)的監(jiān)察和督導(dǎo)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第2條規(guī)定要求市、縣對(duì)自身所管制的組織要實(shí)行監(jiān)督。根據(jù)《中央巡視工作規(guī)劃》可知，規(guī)劃中提出要“深化市縣巡察，把利劍直插基層”①。由此可見(jiàn)，行政監(jiān)督在未來(lái)對(duì)權(quán)力的管控只會(huì)愈發(fā)嚴(yán)格。

我黨為了監(jiān)察、督導(dǎo)、調(diào)查、處置以及對(duì)行政政府部門(mén)中的公務(wù)人員和黨員進(jìn)行紀(jì)律監(jiān)督，還特別成立了各個(gè)級(jí)別的紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合辦公的方式。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，其第28條規(guī)定可知，紀(jì)委派遣駐扎的紀(jì)檢組的任務(wù)是對(duì)被監(jiān)督對(duì)象以及其成員的監(jiān)督。在所有行政監(jiān)督形式中，向政府部門(mén)派遣駐扎紀(jì)律檢查組是最常見(jiàn)的形式之一。

除此之外，黨組也是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)的一個(gè)重要行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》中的第11條、第13條、第14條規(guī)定可知，嚴(yán)格監(jiān)察和督導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)人員、堅(jiān)持黨風(fēng)廉政建設(shè)，監(jiān)督干部的廉潔從政成為重中之重，各級(jí)政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部及公務(wù)人員要受到黨組織乃至黨員群眾的監(jiān)察督導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨新黨章的第48條也明確了黨組要履行全面從嚴(yán)治黨的重大責(zé)任。由此可見(jiàn)，黨組對(duì)政府部門(mén)的行政監(jiān)督和將權(quán)力關(guān)在籠子里的決心愈發(fā)堅(jiān)決。

2.國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督

根據(jù)中華人民共和國(guó)《憲法》第2條、第67條，《地方組織法》第8條、第9條、第44條，以及《監(jiān)督法》規(guī)定可知各級(jí)人民代表大會(huì)具有聽(tīng)取和審查相關(guān)報(bào)告、行使罷免權(quán)、設(shè)置相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)、通過(guò)法律監(jiān)督等手段對(duì)行政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)察督導(dǎo)。根據(jù)《監(jiān)督法》第五章的相關(guān)規(guī)定可知，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)政府部門(mén)發(fā)布的相關(guān)規(guī)章、命令等具有備案、撤銷等權(quán)利，人民代表大會(huì)常委會(huì)對(duì)各級(jí)政府部門(mén)進(jìn)行檢查督導(dǎo)。然而現(xiàn)實(shí)中，很多情況是地方人民代表大會(huì)常委會(huì)備案市級(jí)政府部門(mén)的文件，對(duì)于組成政府的其他相關(guān)部門(mén)的文件不進(jìn)行檢查督導(dǎo)。由此可知，人民代表大會(huì)常委會(huì)與相關(guān)政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)毫無(wú)緊密可言，人民代表大會(huì)常委會(huì)很難發(fā)現(xiàn)政府部門(mén)在行政行為中所存在的問(wèn)題，即便發(fā)現(xiàn)，也難以及時(shí)采取措施，對(duì)相關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行嚴(yán)格的行政監(jiān)督更無(wú)從談起。

3.國(guó)家司法機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督

司法機(jī)關(guān),主要是指以中華人民共和國(guó)人民檢察院的各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和以中華人民共和國(guó)人民法院為代表的各級(jí)審判機(jī)關(guān)。人民檢察院對(duì)相關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，人民法院可對(duì)政府部門(mén)行使相關(guān)的審判權(quán)，檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)從法律的視角出發(fā)，協(xié)力對(duì)各級(jí)政府及其所屬相關(guān)人員的行政行為進(jìn)行行政監(jiān)督，在一定意義和程度上，對(duì)企圖濫用權(quán)力的現(xiàn)象起到了威懾的作用，響應(yīng)了將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的號(hào)召。

從個(gè)體角度來(lái)看，各級(jí)政府中相關(guān)的工作人員，只要觸碰到了法律的紅線，勢(shì)必要接受法律的審判。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》相關(guān)法律條文可以得知，作為司法監(jiān)督的內(nèi)容之一，人民法院對(duì)相關(guān)政府的規(guī)范性文件等可以進(jìn)行合法的審查。從各級(jí)政府部門(mén)角度來(lái)看，政府組織具有法人的資格，如若其行政行為不當(dāng)或觸碰法律的紅線，也必將受到相關(guān)司法機(jī)關(guān)的起訴、裁決和審判。至今為止針對(duì)政府部門(mén)的行政訴訟案件并不多見(jiàn)。

4.國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督

2018年起，全國(guó)各省、直轄市、自治區(qū)均已完成了省級(jí)、市級(jí)、區(qū)級(jí)組成的監(jiān)察委員會(huì)。之后《憲法修正案》的《監(jiān)察法》通過(guò)則正式確立了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法律地位以及相關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以做到有法可依地行使相關(guān)的職能和權(quán)力。根據(jù)《監(jiān)察法》第15條規(guī)定可知，相關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以監(jiān)察政府部門(mén)以及其所屬的公務(wù)人員；根據(jù)《監(jiān)察法》第四章規(guī)定可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能和權(quán)力包括監(jiān)督和調(diào)查等；根據(jù)《監(jiān)察法》第五章規(guī)定可知，該法規(guī)定了具體如何實(shí)施監(jiān)察的相關(guān)正規(guī)程序。監(jiān)察機(jī)關(guān)是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)而存在的，并與紀(jì)檢機(jī)關(guān)協(xié)作工作，由此可知，這兩個(gè)機(jī)關(guān)合署辦公所形成的監(jiān)督力量，對(duì)于各級(jí)政府部門(mén)以及其所屬工作人員來(lái)說(shuō)，是最為專業(yè)的監(jiān)察力量。

5.社會(huì)團(tuán)體和廣大民眾的行政監(jiān)督

社會(huì)團(tuán)體包含甚廣，其既可以是民主黨派、中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦聯(lián)，也可以是工會(huì)、居委會(huì)、村委會(huì)等。社會(huì)團(tuán)體對(duì)于相關(guān)政府部門(mén)行政行為的行政監(jiān)督可以直接向相關(guān)政府部門(mén)提出意見(jiàn)、建議或批評(píng)，而對(duì)于政府部門(mén)內(nèi)的相關(guān)行政人員可以以檢舉、揭發(fā)、控告等手段進(jìn)行監(jiān)督?！拔覈?guó)公民也依法享有信訪權(quán)和申訴、檢舉、控告權(quán)，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行民主監(jiān)督。②”當(dāng)今社會(huì)，龐雜而又多元的大數(shù)據(jù)分析流行在生活中的方方面面，其在改變廣大民眾的思維習(xí)慣的同時(shí)，也為公民參與行政監(jiān)督提供了新的路徑與方式。習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要?dú)g迎輿論監(jiān)督，主動(dòng)接受輿論監(jiān)督，通過(guò)運(yùn)用輿論監(jiān)督，改正缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，努力把工作做得更好。③”

三、行政監(jiān)督體制對(duì)權(quán)力影響研究的現(xiàn)實(shí)意義

權(quán)力限制最早是為了在一定程度上限制封建君主專制，權(quán)力限制的本質(zhì)就是利用不同勢(shì)力的權(quán)力進(jìn)行相互制約，即在行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)之間形成相互監(jiān)督的局面，以防止一方權(quán)力過(guò)大產(chǎn)生腐敗行為。相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，我國(guó)都在對(duì)于行政監(jiān)督體制進(jìn)行著重建和修復(fù)。然而，即便如此，在面對(duì)和處理相當(dāng)多的問(wèn)題時(shí)，還仍然處于摸索階段。加之我國(guó)現(xiàn)階段的思想、道德、物質(zhì)水平的限制和數(shù)千年積淀下來(lái)的“官本位”思想，某些政府行政部門(mén)以及公務(wù)人員會(huì)出現(xiàn)利用手中的權(quán)利蔑視法律的現(xiàn)象，并以公謀私。因此，行政監(jiān)督具有十分重要的作用，是行政管理的基礎(chǔ)保障。首先，行政監(jiān)督對(duì)于重大責(zé)任事件的發(fā)生具有預(yù)警作用。其次，行政監(jiān)督對(duì)于行政活動(dòng)具有修改和更正的作用。再次，行政監(jiān)督可以保障廣大民眾的合法權(quán)利。最后，行政監(jiān)督可以反向促進(jìn)道德風(fēng)尚的建設(shè)。

注釋

①中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組.深入貫徹落實(shí)中央巡視工作五年規(guī)劃不斷鞏固深化發(fā)展巡視工作[N].人民日?qǐng)?bào),2018-02-27(006).

②婁成武,杜寶貴.行政管理學(xué)[M].第2版.北京:高等教育出版社,2015.

③習(xí)近平.之江新語(yǔ)[M].杭州:浙江人民出版社,2007:55.