西南民族大學(xué) 俞雪薇

一、引言

生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的重要一環(huán)，近年來成為我國關(guān)注的熱點(diǎn)，而生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式密切相關(guān)，保護(hù)與發(fā)展的長(zhǎng)期矛盾和短期問題交織。瑞麗市作為邊境城市，第三產(chǎn)業(yè)在其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)中占據(jù)主導(dǎo)，2019年貢獻(xiàn)率達(dá)到66.2%①，將打造“最美友誼邊城”“全域旅游示范區(qū)”作為其發(fā)展方向，而旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式對(duì)生態(tài)環(huán)境的要求較高，因此，生態(tài)環(huán)境的治理對(duì)于瑞麗至關(guān)重要，但瑞麗具有“邊境”城市的特點(diǎn)—轄區(qū)跨越國界致使其全區(qū)治理較為困難，基本施行“政府單一治理模式”，政府在公共事務(wù)管理中占據(jù)主導(dǎo)地位，但對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)而言，政府的單一治理難以實(shí)現(xiàn)真正的管控。而單靠環(huán)保機(jī)構(gòu)也是杯水車薪，這就導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的治理效果并不理想。在治理過程中面臨較多困難，如權(quán)責(zé)分離、公眾參與度低等問題。

二、共生理論

“共生”一詞最早出現(xiàn)于希臘，后期經(jīng)過范明特、保羅·布克納等人的發(fā)展完善，其逐漸在生物學(xué)界形成初步共識(shí)。隨著共生理論的發(fā)展，“共生”延伸到各個(gè)領(lǐng)域，共生的含義得到了不斷的發(fā)展和補(bǔ)充。如今，一般而言的共生是指共生單元之間，在一定的共生環(huán)境下按某種共生模式形成的關(guān)系。[2]共生并非指簡(jiǎn)單意義上的融合，而是區(qū)域內(nèi)的多主體協(xié)同的進(jìn)化和發(fā)展，使得區(qū)域內(nèi)各主體的要素得到合理分配從而到達(dá)效益最大化。將共生理論引入瑞麗市的生態(tài)環(huán)境治理中有利于克服單一主體治理的能力不足以及實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源要素的合理有效配置，以達(dá)到環(huán)境治理效用最大化的結(jié)果。

三、瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)展

瑞麗市位于云南省德宏傣族景頗族自治州西南部，地處橫斷山脈高黎貢山余脈的向南延伸部分，地勢(shì)西北高、東南低，由戶育山、勐卯壩、瑞麗江、南宛河構(gòu)成。東連芒市，北接隴川，西北、西南、東南三面與緬甸山水相連，村寨相望。瑞麗市生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，生態(tài)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，人為活動(dòng)容易造成環(huán)境惡化、生物資源缺乏，引起部分地區(qū)發(fā)展的不均衡。因此，瑞麗市政府提出把保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在首位的生態(tài)環(huán)境治理理念，也實(shí)施了相應(yīng)的治理措施。

（一）瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理理念

黨的十八大報(bào)告指出，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。依據(jù)十八大報(bào)告，瑞麗市以優(yōu)越的口岸優(yōu)勢(shì)、生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，把生態(tài)文明建設(shè)作為重大戰(zhàn)略問題，堅(jiān)持生態(tài)立市、把保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的首要位置。

（二）瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理手段

對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理，瑞麗市積極響應(yīng)，在加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，將生態(tài)環(huán)境治理提上日程，并實(shí)施相應(yīng)措施。

1.出臺(tái)總體規(guī)劃

瑞麗市十分重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，瑞麗市于2013年實(shí)施《瑞麗市生態(tài)縣市建設(shè)規(guī)劃》，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)場(chǎng)的分布情況，時(shí)間段逐級(jí)實(shí)施鄉(xiāng)、村、農(nóng)場(chǎng)的州、省、國家級(jí)生態(tài)文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)的創(chuàng)建申報(bào)。而這一生態(tài)文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)的創(chuàng)建申報(bào)前提就是生態(tài)環(huán)境保護(hù)得當(dāng)，因此，在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，瑞麗市積極響應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理。

2.建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理目錄

根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目特征和所在區(qū)域的環(huán)境敏感程度，考察經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目可能會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響，以此為基礎(chǔ)實(shí)行分類管理。如風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地、飲用水水源保護(hù)區(qū)、永久基本農(nóng)田、水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)、文物保護(hù)單位等環(huán)境敏感程度較高的區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目要提交環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表，要對(duì)項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生的環(huán)境敏感區(qū)的影響做重點(diǎn)分析，從建設(shè)初期就將生態(tài)環(huán)境影響因素控制在可變范圍內(nèi)，能有效防止瑞麗市生態(tài)環(huán)境問題。②

四、瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理問題

（一）治理責(zé)任分配不明晰，治理秩序混亂

一方面，瑞麗市屬于典型的邊境城市，其下轄區(qū)域有部分位于緬甸國境內(nèi)，其生態(tài)環(huán)境的相關(guān)治理屬于典型的跨區(qū)域治理，這就導(dǎo)致了瑞麗市生態(tài)環(huán)境的治理受到一定的制約。首先，由于市域內(nèi)所屬轄地如銀井寨，在中國的部分稱為銀井，在緬甸的部分稱為芒秀，其村落同根同源，區(qū)別只是在村內(nèi)設(shè)置了一些具有特色的國界線，但其教育互通、婚姻互通，生活并無二致。而生態(tài)環(huán)境治理屬于整體性的治理，因此在這種區(qū)域分國的情況下，瑞麗市生態(tài)環(huán)境的治理存在一定的困境。另一方面，生態(tài)環(huán)境的治理實(shí)際上涉及到各個(gè)部門，雖然有統(tǒng)一的德宏傣族景頗族自治州生態(tài)環(huán)境局瑞麗分局，但其治理責(zé)任實(shí)際上是分給了各個(gè)部門機(jī)構(gòu)，如環(huán)境保護(hù)部門和海洋、水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門，各個(gè)部門各自的權(quán)責(zé)交叉重疊，在一定程度上具有分散和重復(fù)的特點(diǎn)，是典型的碎片化治理，這就導(dǎo)致了治理秩序混亂，治理效果有待加強(qiáng)。

（二）參與機(jī)制積極性不強(qiáng)，治理手段單一

參與機(jī)制積極性不強(qiáng)主要是受到管理主體權(quán)利分散的影響，由于瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理實(shí)際上是由各個(gè)部門分別治理對(duì)應(yīng)下轄的結(jié)構(gòu)，治理權(quán)責(zé)分離，職能分割，而各個(gè)部門內(nèi)部由于目標(biāo)的非統(tǒng)一性，就會(huì)造成治理單位的目標(biāo)不一致，考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，參與機(jī)制監(jiān)督不到位，積極性下滑，同時(shí)，由于管理主體權(quán)力分散，將任務(wù)目標(biāo)分散在多個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部，就會(huì)造成職責(zé)重復(fù)，產(chǎn)生混亂，且目前的治理手段一般都是由政府牽頭，手段單一。

（三）治理資源存在分散性，治理效果欠佳

瑞麗市生態(tài)環(huán)境的治理雖然是由統(tǒng)一的德宏傣族景頗族自治州生態(tài)環(huán)境局瑞麗分局管理，但是環(huán)境監(jiān)管職能也同樣需要農(nóng)業(yè)、水利、國土等其他部門承擔(dān)。部門的本位主義是導(dǎo)致治理資源分散的重要原因，由于各部門系統(tǒng)內(nèi)部有其自行的管理系統(tǒng)與機(jī)制，資源的分配利用沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定，就會(huì)產(chǎn)生治理資源分配的不合理與浪費(fèi)。同時(shí)由于部門本位主義，導(dǎo)致其受到部門利益最大化的驅(qū)使，造成信息資源的浪費(fèi)。還有由于權(quán)責(zé)的交叉重疊，可能會(huì)導(dǎo)致治理程序繁雜，治理的進(jìn)程緩慢，增加治理難度。

五、瑞麗市生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理對(duì)策

將共生理論引入瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理當(dāng)中，主要是使瑞麗市具有生態(tài)環(huán)境職責(zé)的各部門達(dá)到多主體協(xié)同的進(jìn)化和發(fā)展，使得區(qū)域內(nèi)各主體的要素得到合理分配從而到達(dá)治理效益最大化。

（一）確立共生責(zé)任目標(biāo)

確立共生責(zé)任目標(biāo)，首先需要建立各部門對(duì)稱性互惠共生治理模式，平衡各部門關(guān)系。受到部門本位主義的影響，瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理當(dāng)中存在職能交叉等問題，而要解決這一問題，就需要確定共生的責(zé)任目標(biāo)。由于邊境城市的特殊性，瑞麗市下轄村落與緬甸接壤，因此，瑞麗市政府要與緬甸政府建立生態(tài)環(huán)境友好協(xié)作組織，以共建兩國邊境友好環(huán)境作為共同目標(biāo)協(xié)作。德宏傣族景頗族自治州生態(tài)環(huán)境局瑞麗分局要做好統(tǒng)籌工作，制定統(tǒng)一的目標(biāo)與管理機(jī)制，根據(jù)各部門的職能，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，制定瑞麗市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一目標(biāo)，擬定環(huán)境保護(hù)總體綱要；其次，各部門要根據(jù)總體目標(biāo)，發(fā)揮各自主觀能動(dòng)性，圍繞總體目標(biāo)落實(shí)各部門保護(hù)細(xì)則，通過逐級(jí)落實(shí)責(zé)任，形成圍繞總目標(biāo)的責(zé)任目標(biāo)鏈條。

（二）培育多主體治理體系

多主體治理體系主要是從單一的政府中心環(huán)境治理主體轉(zhuǎn)向多元治理主體聯(lián)合互動(dòng)。主要強(qiáng)調(diào)的是多元主體利益聯(lián)結(jié)，形成聯(lián)合互動(dòng)，共同處理生態(tài)環(huán)境問題，這一主體主要不再以個(gè)人利益為中心，強(qiáng)調(diào)各主體聯(lián)合形成對(duì)稱性互惠共生系統(tǒng)。通過德宏傣族景頗族自治州生態(tài)環(huán)境局瑞麗分局制定統(tǒng)一的環(huán)境治理政策，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)公益性組織等進(jìn)入生態(tài)環(huán)境治理當(dāng)中，同時(shí)接受社會(huì)公眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政府和多方主體的聯(lián)動(dòng)合作，從而提高生態(tài)環(huán)境治理的有效性。同時(shí)，作為邊境國家，瑞麗市要增強(qiáng)與緬甸的交流合作，建立生態(tài)環(huán)境友好合作模式。

（三）整合資源集中治理

治理資源的整合是提高瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理的重點(diǎn)，而共生界面是共生單元之間實(shí)現(xiàn)物質(zhì)、信息和能量交換的載體，可以認(rèn)為是對(duì)共生關(guān)系形成產(chǎn)生直接影響的特殊共生環(huán)境，是共生關(guān)系形成的必要條件。而各個(gè)部門之間的技術(shù)、資金等方面都屬于瑞麗市生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理這一共生關(guān)系中的共生界面，而由于部門的本位主義，導(dǎo)致瑞麗市各部門之間缺乏長(zhǎng)期有效的信息交流共享合作機(jī)制，導(dǎo)致共生關(guān)系缺乏維系支撐。信息共享機(jī)制是資源、風(fēng)險(xiǎn)共同分享的有效機(jī)制，在瑞麗市生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理當(dāng)中，打造信息共享機(jī)制是重中之重，多元治理主體，各部門之間都要加強(qiáng)信息的共享，打破部門信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息的跨部門流動(dòng)，全面推進(jìn)瑞麗市生態(tài)環(huán)境信息資源共享化，提高瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理效能。

六、總結(jié)

綜上所述，在共生理論的指導(dǎo)下，瑞麗市生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理要以構(gòu)建共生目標(biāo)為主體，多元主體建立信息共享機(jī)制整合資源為手段，建立瑞麗市生態(tài)環(huán)境對(duì)稱性互惠共生治理模式的運(yùn)營系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，各環(huán)節(jié)密切聯(lián)系，相互影響、相互作用，形成共生性的有機(jī)整體，以此提升瑞麗市生態(tài)環(huán)境治理能力，才能使瑞麗市生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得有效成果。

注釋

①數(shù)據(jù)資料來源于《瑞麗市2019年國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。

②資料來源于德宏州生態(tài)環(huán)境局信息公開專欄：http://www.dh.gov.cn/hbj/Attach/2103/081508109764714.pdf。