中共重慶市萬(wàn)州區(qū)委黨校 王勇

加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，需要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，從而實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)[1]，這是黨中央在基層社會(huì)治理方面的一貫要求。特別是《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確提出推進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作“三社”聯(lián)動(dòng)，完善社區(qū)組織發(fā)現(xiàn)居民需求、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目、支持社會(huì)組織承接、引導(dǎo)專業(yè)社會(huì)工作團(tuán)隊(duì)參與的工作體系，使其成為新形勢(shì)下推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要方式。

誠(chéng)然，在實(shí)踐中，社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者已成為現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)、發(fā)展與治理的重要主體，且在基層社會(huì)治理中發(fā)揮著重要作用。但是，如何有效實(shí)現(xiàn)三者之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，各地都在積極探索但尚未形成整體性的制度安排。

本文力求通過提煉各地推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”的不同方式方法，分析其功效與不足，并在此基礎(chǔ)上提出當(dāng)前及未來推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”的政策建議，為相關(guān)部門決策提供參考。

一、“三社聯(lián)動(dòng)”的興起與基本內(nèi)涵

自2013年起，民政部要求各省市將社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者三者互聯(lián)互動(dòng)作為基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重點(diǎn)工作加以推進(jìn)，諸多地方進(jìn)行探索并積累了豐富的聯(lián)動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，個(gè)別地區(qū)還打造或總結(jié)出影響力較大的地方特色模式，如杭州市上城區(qū)的“三社”行動(dòng)模式、濟(jì)南市市中區(qū)的“四社”合一機(jī)制、北京市朝陽(yáng)區(qū)的“五社”工作法等，均彰顯出地方創(chuàng)新特色。上海市最早將社會(huì)工作引入社區(qū)，以社工專業(yè)化推動(dòng)“大聯(lián)動(dòng)”新格局，探索多樣化的聯(lián)動(dòng)形式。北京市在街道層面引入專業(yè)社工機(jī)構(gòu)，通過聯(lián)席會(huì)議制度建立聯(lián)動(dòng)工作平臺(tái)和聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制，使“三社”聯(lián)動(dòng)真正動(dòng)起來。重慶市明確提出社區(qū)社會(huì)工作崗位開發(fā)要求，并將社會(huì)工作服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入市級(jí)財(cái)政預(yù)算，通過“三事分流”和“三種議事協(xié)商制度”發(fā)展社區(qū)社會(huì)工作。廣東省廣州市大力推動(dòng)社區(qū)服務(wù)社會(huì)化，加強(qiáng)街道(社區(qū))家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)，加快社工人才專業(yè)化和職業(yè)化，探索優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)型“三社”聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。山東省先后出臺(tái)多個(gè)文件，為推動(dòng)社區(qū)、社會(huì)組織、專業(yè)社工、社區(qū)志愿者的“四社聯(lián)動(dòng)”方式提供堅(jiān)實(shí)的制度保障和政策指導(dǎo)。江蘇省從街居制改革入手，強(qiáng)化街道層級(jí)的服務(wù)平臺(tái)作用，率先開展“社區(qū)減負(fù)”，并探索社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)管理服務(wù)、社工引領(lǐng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展。

實(shí)踐證明，在推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新中，社區(qū)作為實(shí)現(xiàn)基層治理和公共服務(wù)的基礎(chǔ)平臺(tái)，社會(huì)組織作為承接政府公共服務(wù)職能的有效載體，社工隊(duì)伍作為提供專業(yè)化服務(wù)的重要力量，三者只有聯(lián)動(dòng)起來，深度融合，才能實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。因此，我們認(rèn)為“三社聯(lián)動(dòng)”的基本內(nèi)涵應(yīng)界定為：“社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者等不同社區(qū)行動(dòng)者主體基于平等、協(xié)商、互助的原則進(jìn)行伙伴式合作治理以回應(yīng)社區(qū)居民多樣化的需求，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治。[2]”

二、社區(qū)治理“三社聯(lián)動(dòng)”的典型實(shí)踐模式分析

由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及社會(huì)工作水平有諸多差異性，根據(jù)社區(qū)、社會(huì)工作者及社會(huì)組織發(fā)揮作用及方式的不同，從而選取兩種不同的“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐模式進(jìn)行分析研究，以期歸納、提煉出可供借鑒的“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐方式及其各自的運(yùn)行機(jī)制。

（一）“嵌入式”三社聯(lián)動(dòng)

在“嵌入式”多主體協(xié)同方式下，社會(huì)組織和專業(yè)社會(huì)工作人才是嵌入主體，社區(qū)(特指社區(qū)居委會(huì))是嵌入對(duì)象，服務(wù)項(xiàng)目、崗位設(shè)置等成為嵌入的方式和途徑。換言之，在這個(gè)實(shí)踐模式下，社區(qū)居委會(huì)處于“三社聯(lián)動(dòng)”的中心位置，社會(huì)組織與社工人員通過社區(qū)居委會(huì)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，并且二者介入社區(qū)治理和服務(wù)的程度、成效也要由社區(qū)居委會(huì)決定。作為“嵌入式”三社聯(lián)動(dòng)模式的典型代表——遼寧省沈陽(yáng)市沈河區(qū)的具體做法如下。

1.以社區(qū)“大黨委”統(tǒng)領(lǐng)“三社聯(lián)動(dòng)”

加強(qiáng)社區(qū)“大黨委”建設(shè)，通過屬地化管理整合社區(qū)黨建資源，推動(dòng)黨的組織覆蓋和工作覆蓋，為“三社聯(lián)動(dòng)”筑牢了基礎(chǔ)。堅(jiān)持和完善社區(qū)“大黨委”會(huì)議和“大黨委”聯(lián)席會(huì)議制度，積極吸納發(fā)展優(yōu)秀的社區(qū)工作者和社會(huì)組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任社區(qū)“大黨委”兼職委員，共同討論決定轄區(qū)內(nèi)重大問題。在社會(huì)組織服務(wù)中心建立黨支部，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織黨建工作。對(duì)非公企業(yè)和社會(huì)組織黨組織堅(jiān)持考察、組建、活動(dòng)三個(gè)同步，推動(dòng)工作聯(lián)議、項(xiàng)目聯(lián)做、黨員聯(lián)管。

2.強(qiáng)化組織管理和平臺(tái)建設(shè)

為了有效推動(dòng)幸福社區(qū)建設(shè)，實(shí)施“還權(quán)、賦能、歸位”工程，致力于在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)下，“還權(quán)”于社區(qū)——擴(kuò)大基層民主的參與和自治范圍，推動(dòng)社區(qū)居民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)；“賦能”于社區(qū)——保障基層自治組織順暢運(yùn)行的人力、物力和財(cái)力，提供政策支持，提高基層居民自治能力；“歸位”于社區(qū)——加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)行行政化的基層管理向社會(huì)化的居民自治轉(zhuǎn)變，政府回歸“服務(wù)者”角色，社區(qū)回歸“自治者”角色，各司其職，多元共治，良性互動(dòng)。

3.推動(dòng)社會(huì)組織主動(dòng)參與社區(qū)治理

在實(shí)踐中，沈河區(qū)“賦能”于社區(qū)，推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織管理重心下移，街道建立“社會(huì)組織孵化基地”，社區(qū)建立“社會(huì)組織孵化站”，實(shí)施登記類、備案類社會(huì)組織管理雙軌制。設(shè)立專項(xiàng)扶持資金，探索社會(huì)化運(yùn)作，通過獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼等方式，重點(diǎn)扶持發(fā)展有關(guān)社會(huì)福利、公益慈善、社區(qū)服務(wù)等社會(huì)組織。

（二）“項(xiàng)目式”三社聯(lián)動(dòng)

“項(xiàng)目式”三社聯(lián)動(dòng)主要是通過社區(qū)居委會(huì)收集居民的公共服務(wù)需求，依托項(xiàng)目方式，交由社會(huì)組織和社會(huì)工作者分工合作完成。例如，上海市靜安區(qū)在這種“項(xiàng)目式”三社聯(lián)動(dòng)方面做出了有益探索。

1.依托項(xiàng)目平臺(tái)實(shí)現(xiàn)資源集約化

主要以社區(qū)生活服務(wù)中心為平臺(tái)，以項(xiàng)目運(yùn)作方式為紐帶，滿足社區(qū)服務(wù)需求。這個(gè)服務(wù)中心主要包括了社區(qū)居委會(huì)、承接項(xiàng)目的社會(huì)組織和其他社區(qū)單位，整合家庭、社區(qū)、政府及社會(huì)的資源，構(gòu)建個(gè)性化社區(qū)服務(wù)。

2.規(guī)范政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)

專門出臺(tái)相關(guān)政策指南，以此來規(guī)范政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)項(xiàng)目的行為和標(biāo)準(zhǔn)?！霸陧?xiàng)目方案征集、可行性論證、階段性評(píng)估等階段，街道作為責(zé)任主體，邀請(qǐng)社區(qū)居民、專家團(tuán)隊(duì)、評(píng)估機(jī)構(gòu)等，依據(jù)細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)共同進(jìn)行監(jiān)督。[3]”建立環(huán)環(huán)相扣的工作機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度、工作質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理，確保實(shí)施方保質(zhì)保量完成項(xiàng)目。

3.通過專業(yè)化培訓(xùn)擴(kuò)大社工隊(duì)伍

通過建立社會(huì)工作者實(shí)訓(xùn)基地，利用一些優(yōu)質(zhì)的高校資源組織各類專業(yè)化培訓(xùn)，培訓(xùn)理念符合社區(qū)治理發(fā)展潮流，培訓(xùn)內(nèi)容貼近工作實(shí)際。出臺(tái)專門的激勵(lì)政策，鼓勵(lì)社區(qū)居委會(huì)成員以及社區(qū)工作者等相關(guān)人員參加專業(yè)性實(shí)務(wù)培訓(xùn)，并對(duì)考取職業(yè)資格證的予以獎(jiǎng)勵(lì)。

三、“三社聯(lián)動(dòng)”社區(qū)治理機(jī)制的推進(jìn)對(duì)策

（一）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，促進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”持續(xù)深化

“三社聯(lián)動(dòng)”要實(shí)現(xiàn)三者有效聯(lián)動(dòng)對(duì)接，需要有社區(qū)黨組織這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。實(shí)踐證明，大力加強(qiáng)基層大黨建，有助于將政府、社會(huì)組織、駐區(qū)單位等整合為治理網(wǎng)絡(luò)，并促成合作治理。以社區(qū)黨建為依托，深度實(shí)施“三社聯(lián)動(dòng)”，鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量融入基層社區(qū)治理體系，并且實(shí)施有效的政治引導(dǎo)，促進(jìn)形成價(jià)值同向和目標(biāo)同向的格局。一是要形成以社區(qū)黨組織為核心、以社區(qū)自治組織為主導(dǎo)、以社區(qū)居民為主體，社區(qū)社會(huì)組織和駐區(qū)單位等共同參與的社區(qū)治理機(jī)制。二是要通過黨組織的紐帶連結(jié)各個(gè)治理主體，打破隸屬壁壘，消除各自為政的障礙，在社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，推動(dòng)工作融合和情感融合，共同服務(wù)社區(qū)群眾，從而實(shí)現(xiàn)共建共治共享的社會(huì)治理格局。三是建立和完善區(qū)域化黨建聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織黨建工作領(lǐng)導(dǎo)與支持，適當(dāng)給予其黨建資金補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)信息和資源共享，引導(dǎo)社會(huì)組織有序參與公益服務(wù)。

（二）更新治理理念，完善“三社聯(lián)動(dòng)”制度設(shè)計(jì)

一是加快制定社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作“三社聯(lián)動(dòng)”的指導(dǎo)性文件，把城鄉(xiāng)和諧社區(qū)建設(shè)、專業(yè)社工人才隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)組織培育發(fā)展納入整體政策制度設(shè)計(jì)。給予社區(qū)、社會(huì)組織和社工隊(duì)伍在基層治理中明確的地位界定，在制度設(shè)計(jì)上解決“三社”圍繞何種目標(biāo)協(xié)同、遵循何種原則協(xié)同、經(jīng)由何種渠道協(xié)同的問題。二是應(yīng)加快推進(jìn)“三社”人才隊(duì)伍建設(shè)。制定出臺(tái)體現(xiàn)社區(qū)、社工和社會(huì)組織專業(yè)人才價(jià)值的薪酬指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，建立“三社”人才公正、公平、公開的激勵(lì)機(jī)制和評(píng)估考核機(jī)制。三是要積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與社區(qū)治理，激發(fā)社區(qū)活力。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投資建立公益服務(wù)機(jī)構(gòu)，在社區(qū)服務(wù)、慈善救助、教育養(yǎng)老等領(lǐng)域提供各種公益服務(wù)。政府部門可以通過公開招投標(biāo)的方式引導(dǎo)各類社會(huì)力量在社區(qū)公共服務(wù)方面發(fā)揮作用。

（三）加強(qiáng)能力建設(shè)，發(fā)揮“三社聯(lián)動(dòng)”主體作用

一是大力推動(dòng)社區(qū)職能歸位。進(jìn)一步明確社區(qū)黨委、社區(qū)居委會(huì)的職能職責(zé)，著重推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效專項(xiàng)行動(dòng)，制定社區(qū)居委會(huì)依法履職和協(xié)助行政事項(xiàng)清單，精簡(jiǎn)工作事項(xiàng)，弱化社區(qū)行政職能，切實(shí)發(fā)揮社區(qū)自治功能。二是積極培育社區(qū)社會(huì)組織。要高度重視社會(huì)組織的培育發(fā)展工作，制定出臺(tái)一系列監(jiān)督評(píng)估、決策程序、財(cái)務(wù)支出、考核激勵(lì)等方面的管理制度；合理設(shè)立社會(huì)組織扶持發(fā)展專項(xiàng)資金，集中力量孵化和扶持社會(huì)組織，支持其承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能，提供公共服務(wù)。三是多種舉措助力社會(huì)工作者快速成長(zhǎng)。鼓勵(lì)和支持社工參加多層次、多形式、多領(lǐng)域的專業(yè)培訓(xùn)，把社會(huì)工作的專業(yè)理論、價(jià)值觀、技能和方法與社區(qū)工作有機(jī)結(jié)合起來，通過專題講座、參觀交流、進(jìn)修函授等多種途徑，不斷提升社區(qū)工作者的專業(yè)化水平和職業(yè)素質(zhì)。積極吸納大中專院校優(yōu)秀畢業(yè)生到社區(qū)任職，有計(jì)劃地儲(chǔ)備和壯大社區(qū)工作者隊(duì)伍。大力發(fā)展志愿者組織，逐步構(gòu)建“社工+志愿者”二元聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制。

（四）強(qiáng)化機(jī)制保障，奠定“三社聯(lián)動(dòng)”制度基礎(chǔ)

各種機(jī)制建設(shè)是“三社”之間深入聯(lián)動(dòng)的基石，決定著社會(huì)組織、社工服務(wù)及志愿服務(wù)扎根社區(qū)的廣度和深度，也決定著專業(yè)服務(wù)滿足居民需求的成效。一是積極推進(jìn)協(xié)同機(jī)制的規(guī)范化、制度化與常態(tài)化。要“鼓勵(lì)‘三社’通過聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)通信息、聯(lián)動(dòng)服務(wù)、開放空間參與等方式，整合社區(qū)服務(wù)力量，共享服務(wù)資源。充分發(fā)揮‘三社’各自功效，建立居民群眾提出需求、社區(qū)組織開發(fā)設(shè)計(jì)、社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)承接、社工團(tuán)隊(duì)執(zhí)行實(shí)施的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)‘三社’互聯(lián)互促互動(dòng)”[4]。二是要建立和完善多元化的協(xié)商議事機(jī)制。通過舉行聽證會(huì)、懇談會(huì)、議事會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)公共論壇等豐富的協(xié)商民主形式，把黨政干部、普通居民及其他新社會(huì)階層人士等納入?yún)f(xié)商主體，針對(duì)居民反映的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行公開公平地協(xié)商。在議事規(guī)則和程序上，要充分體現(xiàn)協(xié)商議事成員的知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，并通過反饋與監(jiān)督機(jī)制，解決好協(xié)商結(jié)果落實(shí)的問題。