黑龍江大學(xué) 岳洪勝

一、西方行政制度的涵義及內(nèi)容

眾所周知，不同于私人領(lǐng)域，公共領(lǐng)域分為立法、行政、司法三個(gè)部分，它們?cè)诠茌牭念I(lǐng)域、方式以及行為主體等方面各有不同。同樣，與立法制度和司法制度不同的是，西方行政制度以公共權(quán)力機(jī)關(guān)——政府為主體，遵循主權(quán)在民、分權(quán)制衡的政治理念，包含了由全體公民授權(quán)于國(guó)家憲法和法律而形成的有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、權(quán)限、組織機(jī)構(gòu)、活動(dòng)流程、人員配置等一系列的規(guī)范體系以及行政體制內(nèi)各個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)分工合作的關(guān)系規(guī)定。[1]

（一）國(guó)家元首制度

作為一個(gè)國(guó)家在實(shí)際上或形式上對(duì)內(nèi)對(duì)外的最高代表，國(guó)家元首在國(guó)家機(jī)關(guān)體制內(nèi)處于最高地位，是一個(gè)國(guó)家對(duì)外交往、對(duì)內(nèi)管理的領(lǐng)導(dǎo)者。根據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)的不同，國(guó)家元首有不同的表現(xiàn)方式。如根據(jù)政體標(biāo)準(zhǔn)可分為君主國(guó)國(guó)家元首以及共和國(guó)國(guó)家元首。在君主國(guó)國(guó)家中，君主擁有最高權(quán)力；而共和國(guó)的國(guó)家元首以總統(tǒng)或總理等為國(guó)家最高統(tǒng)治者，其權(quán)力來源于人民和法律。根據(jù)元首的結(jié)構(gòu)可分為單一元首制、復(fù)合元首制以及混合元首制。單一元首制是指由一人獨(dú)任國(guó)家元首的制度；集體元首制是由兩人以上組成合議制機(jī)關(guān)，由全體成員共同行使國(guó)家元首的職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；混合元首制是指本國(guó)沒有特定的國(guó)家元首，與其他國(guó)家共享國(guó)家元首。

（二）政府體制

政府體制是一個(gè)國(guó)家的政府組織形式，其中包括政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及機(jī)構(gòu)運(yùn)行等各種關(guān)系和制度。根據(jù)政府與議會(huì)之間的關(guān)系，政府體制可分為：（1）內(nèi)閣制政府。內(nèi)閣掌管國(guó)家最高行政權(quán)，國(guó)家元首為虛位元首，政府首腦掌握行政實(shí)權(quán)，內(nèi)閣向議會(huì)負(fù)連帶的政治責(zé)任。（2）總統(tǒng)制政府。其特點(diǎn)是總統(tǒng)是國(guó)家和政府的首腦，總統(tǒng)和議會(huì)權(quán)力分開并相互制衡，內(nèi)閣成員由總統(tǒng)進(jìn)行任免和監(jiān)督。（3）半總統(tǒng)制半議會(huì)制政府。作為一種混合型政體，其特點(diǎn)是總統(tǒng)由民眾選舉，是國(guó)家元首和權(quán)力中心，總統(tǒng)與總理分享行政權(quán)，總理對(duì)議會(huì)和總統(tǒng)都要負(fù)責(zé)。（4）委員會(huì)制政府。其特點(diǎn)是聯(lián)邦委員會(huì)是最高行政機(jī)關(guān)，實(shí)行集體合議制，委員會(huì)是議會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

（三）中央政府與地方政府的關(guān)系

中央政府與地方政府的關(guān)系即國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式，可以分為兩種方式：（1）單一制。其特點(diǎn)是全國(guó)具有統(tǒng)一的立法機(jī)關(guān)和中央政府，全國(guó)只有一個(gè)公認(rèn)的憲法，地方政府接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府的權(quán)力完全取決于中央的授予或憲法的規(guī)定。（2）復(fù)合制。其特點(diǎn)是處理全國(guó)統(tǒng)一的憲法之外，還存在各組成單位自己的憲法，聯(lián)邦和各組成單位在自己的轄域內(nèi)行使憲法賦予的權(quán)力，各成員國(guó)的公民同時(shí)也是聯(lián)邦公民。

（四）公務(wù)員制度

公務(wù)員制度即政府人事管理制度，當(dāng)代西方各國(guó)政府普遍實(shí)行文官制，它是指國(guó)家關(guān)于各級(jí)公務(wù)員考試、任用、調(diào)任、權(quán)責(zé)、退休等一系列的制度和體制的總和。西方公務(wù)員制度的主要包括以下五個(gè)特點(diǎn)有：（1）按照平等、公開、擇優(yōu)的考試錄取國(guó)家公務(wù)員；（2）根據(jù)不同的職位和級(jí)別高低實(shí)施分類管理；（3）保持政治中立，公務(wù)員不得參與黨派競(jìng)爭(zhēng)等權(quán)力斗爭(zhēng)行為；（4）以工作績(jī)效為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公務(wù)員的獎(jiǎng)懲；（5）高薪養(yǎng)廉，對(duì)公務(wù)員會(huì)進(jìn)行定期提薪，提供相應(yīng)的住房福利等待遇。

二、西方行政制度的特征

（1）權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)性。行政官員的權(quán)力和責(zé)任是相對(duì)應(yīng)而存在的，不存在無(wú)責(zé)任的權(quán)力，也不存在無(wú)權(quán)力的責(zé)任。政府官員權(quán)力和責(zé)任的行使要有規(guī)范的程序和方式，不能任意改變固定的程序和方式，個(gè)人不能超越規(guī)范擴(kuò)大權(quán)力，也不能只要責(zé)任而放棄相應(yīng)的權(quán)力。（2）法律制約性。盡管西方的行政制度各不相同，但是每一種制度都是有嚴(yán)格的法律規(guī)定，制度的改變都需要有法律作為基本依據(jù)，制度的運(yùn)行也需要有法律作為保障。（3）因時(shí)調(diào)整性。隨著時(shí)代的發(fā)展，原有的政府運(yùn)作模式和機(jī)制的弊病逐漸顯露，人們期望政府能作出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，因此才有了這場(chǎng)新的公共管理運(yùn)動(dòng)。

三、西方行政制度改革的主要內(nèi)容

（一）以顧客為中心，政府角色重新定位

這次改革以顧客中心為導(dǎo)向，其最高目標(biāo)就是提高顧客的滿意度與信任度，把顧客是否滿意作為檢驗(yàn)公共服務(wù)成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。而且強(qiáng)調(diào)政府對(duì)顧客的需要及時(shí)反饋，拉近政府與公眾的距離。同時(shí)，新公共管理倡導(dǎo)者提出了把決策制定和執(zhí)行相分離的觀點(diǎn)。為了實(shí)現(xiàn)兩者分離，倡導(dǎo)者希望通過民營(yíng)化、公私合營(yíng)等形式，把基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品外包出去，通過市場(chǎng)和社會(huì)的力量實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)。政府作為政策的制定者，在擬訂政策、建立合適的激勵(lì)機(jī)制、決策實(shí)施監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要的作用,以引導(dǎo)社會(huì)和市場(chǎng)在有序公正的環(huán)境下更好地服務(wù)于公共利益。

（二）借鑒優(yōu)秀的企業(yè)管理方法的專業(yè)化管理

不論是企業(yè)管理還是政府管理，其活動(dòng)范圍都是圍繞管理活動(dòng)來展開的，企業(yè)管理上的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)值得政府部門去借鑒，從而激發(fā)政府部門的活力，推動(dòng)政府部門的更新與升級(jí)。在私人部門的管理實(shí)踐中，諸如項(xiàng)目估算、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估、戰(zhàn)略管理等方面都比公共部門要成熟得多，公共部門要及時(shí)地自我調(diào)整，用這些成熟的經(jīng)驗(yàn)代替舊做法，推動(dòng)政府部門在理論和實(shí)踐上的創(chuàng)新。[2]同時(shí)，引入專業(yè)型、技能型的人才擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以更好地發(fā)揮出專業(yè)的優(yōu)勢(shì)和效率。

（三）注重績(jī)效

在政府部門，績(jī)效管理是指以績(jī)效為導(dǎo)向，提前預(yù)設(shè)既定目標(biāo)，在工作中始終注重結(jié)果與既定目標(biāo)的匹配程度，并在過程中持續(xù)反饋和改進(jìn)的公共服務(wù)管理過程。在這個(gè)過程中，要始終關(guān)注服務(wù)質(zhì)量與顧客滿意度，努力實(shí)現(xiàn)效率和成本收益的最大化。其中，“3E”——經(jīng)濟(jì)、效率和效益是公共部門績(jī)效成果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要改變?cè)械念A(yù)算制度，提前計(jì)劃好所需要的人財(cái)物等一系列資源。

（四）注重?cái)?shù)據(jù)化的管理方式

面對(duì)信息技術(shù)和信息社會(huì)的挑戰(zhàn),西方各國(guó)均致力于發(fā)展政府信息化政策,借助信息科技提高政府服務(wù)效率和治理質(zhì)量,并通過構(gòu)建電子化政府提高國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。[3]目前,美國(guó)“政府治理電子化”建設(shè)工作取得了明顯的進(jìn)展，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的政府信息系統(tǒng)框架已經(jīng)形成并開始運(yùn)作。在美國(guó)的影響下，英、法、德、日等西方國(guó)家也把構(gòu)建電子化政府作為本國(guó)政府發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)，制定并開始實(shí)施電子化政府的計(jì)劃。[4]

四、西方行政制度改革的啟示

（一）正確定位自身角色

和平與發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代的主題，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展是發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。推?dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就要遵循市場(chǎng)規(guī)律，把握這種規(guī)律，運(yùn)用市場(chǎng)的力量推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這種背景下，一方面，政府自身角色的定位、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及公共政策的推行，都不能違背市場(chǎng)規(guī)律，必須尊重市場(chǎng)規(guī)律和市場(chǎng)力量。另一方面,政府行政制度改革的根本目的在于促進(jìn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為公眾提供更好的公共服務(wù)，打造一個(gè)便民利民的政府。那種認(rèn)為政府和市場(chǎng)是完全對(duì)立的，在發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)中完全不顧市場(chǎng)規(guī)律和市場(chǎng)力量的想法，是不符合時(shí)代發(fā)展潮流的，是會(huì)阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的。

（二）革除弊病陋習(xí)，保證效率與公平相統(tǒng)一

一個(gè)國(guó)家行政制度改革目標(biāo)的設(shè)定和調(diào)整,與該國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和歷史文化狀況息息相關(guān)。在政府機(jī)構(gòu)改革之前，就要清楚了解到本國(guó)的具體社會(huì)情況，正視公共部門中存在的弊端陋習(xí)，及時(shí)尋找有效的方法進(jìn)行根治。官僚主義和封建主義作為我國(guó)政治機(jī)構(gòu)中存在已久的弊病，是需要我們?cè)诟母镏胸酱鉀Q的。[5]在改革的過程中難免會(huì)出現(xiàn)效率與公平相矛盾的局面，但我們不能失去，公平和效率，我們需要“兩手都要抓，兩手都要硬”。正視并克服公共部門中的官僚主義和封建主義，是推動(dòng)我國(guó)政府走向高效廉潔的必由之路。

（三）注重專業(yè)性人才的運(yùn)用

西方國(guó)家在進(jìn)行行政制度改革時(shí)，大都重視專家的咨詢意見。政府部門作為社會(huì)管理公共部門，所管理的范圍也是多方面的。在當(dāng)今社會(huì)很難找到“通識(shí)性”人才的前提下，我們需要按部就班，按照“術(shù)業(yè)有專攻”的思維，尋找合適的專業(yè)性人才去解決在公共領(lǐng)域內(nèi)面臨的復(fù)雜多變的問題和情況。[6]如果在公共政策的制定過程中，缺少這種專業(yè)性人才的參與和建議，就很可能出現(xiàn)錯(cuò)誤決斷的情況，浪費(fèi)公共資源，給社會(huì)發(fā)展帶來危害。

（四）適度放權(quán)，提高地方政府的自主性

行政制度的改革往往表現(xiàn)為中央政府與地方政府之間的縱向分權(quán)。[7]在中央政府事無(wú)巨細(xì)的情況下，地方政府很難施展拳腳，有所作為。因此，就需要在中央政府和地方政府之間進(jìn)行合理的分權(quán)。這種分權(quán)不僅可以分擔(dān)中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且有利于增強(qiáng)地方政府的積極性和責(zé)任感，從而發(fā)揮出地方和中央的積極性，雙向聯(lián)動(dòng)。20世紀(jì)80年代以來，西方國(guó)家的行政改革所有的共同點(diǎn)在于它們只是分事權(quán)而不分財(cái)權(quán)，這值得我國(guó)政府進(jìn)行借鑒和反思。處理好二者財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系，是保持我國(guó)中央和地方政府和諧關(guān)系的重要一環(huán)。[8]