中國(guó)民航科學(xué)技術(shù)研究院 王湛春

自十八屆五中全會(huì)首次提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的理念后，五大發(fā)展理念就成為時(shí)代發(fā)展的重要方向，成為指導(dǎo)社會(huì)各領(lǐng)域和全過(guò)程發(fā)展的重要原則。牢固樹(shù)立并深入貫徹五大新發(fā)展理念，體現(xiàn)著社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求，關(guān)系著社會(huì)發(fā)展的方式路徑。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展成為“十三五”“十四五”乃至未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律，五大發(fā)展理念點(diǎn)明了高質(zhì)量發(fā)展的著力點(diǎn)，是激發(fā)發(fā)展動(dòng)力和找準(zhǔn)發(fā)展路徑的行動(dòng)指南，始終踐行新發(fā)展理念，才能不斷在辯證思維和系統(tǒng)觀念中推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

五大發(fā)展理念在實(shí)踐中互相交叉、互相促進(jìn)，其中“協(xié)調(diào)”理念主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡問(wèn)題。習(xí)近平總書記在中央和地方的座談會(huì)及調(diào)研中指出：“協(xié)調(diào)既是發(fā)展手段又是發(fā)展目標(biāo),同時(shí)還是評(píng)價(jià)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和尺度,是發(fā)展兩點(diǎn)論和重點(diǎn)論的統(tǒng)一,是發(fā)展平衡和不平衡的統(tǒng)一,是發(fā)展短板和潛力的統(tǒng)一?！盵1]協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵就是首先樹(shù)立整體“一盤棋”的觀念，堅(jiān)持在整體大局的視角下統(tǒng)籌兼顧，在動(dòng)態(tài)發(fā)展的基礎(chǔ)上保持平衡，其關(guān)鍵在于補(bǔ)齊系統(tǒng)中的短板漏洞，在提升效率的前提下縮小行業(yè)、區(qū)域、各市場(chǎng)主體之間的差距，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有存量資源的整合和盤活，騰挪出新的發(fā)展方向和空間。

“十四五”時(shí)期，中國(guó)民航將進(jìn)入新的發(fā)展階段，處于新的歷史坐標(biāo)方位，并且面臨外部環(huán)境的不確定性和復(fù)雜性，協(xié)調(diào)發(fā)展是推動(dòng)民航高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義，是解決民航發(fā)展矛盾的必要手段，是保障新時(shí)代民航強(qiáng)國(guó)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的思想指引。這里定義協(xié)調(diào)一詞是指整個(gè)系統(tǒng)中對(duì)等的分析維度之間（宏觀）或市場(chǎng)地位相近的參與方之間（微觀）的相互聯(lián)系、相互平衡的關(guān)系，因此，在長(zhǎng)期和短期的時(shí)間維度視角下，民航協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題包括但不局限于以下幾個(gè)問(wèn)題的平衡，即安全與發(fā)展、需求與供給、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)、區(qū)域協(xié)調(diào)。

一、安全與發(fā)展的協(xié)調(diào)

民航安全是一切發(fā)展的底線和紅線，應(yīng)當(dāng)在保證安全的前提下進(jìn)行發(fā)展。尤其是短期，自疫情爆發(fā)以來(lái)至2021年10月，全球累計(jì)確診病例超過(guò)2.4億人次，累計(jì)死亡病例超過(guò)500萬(wàn)例，中國(guó)之外220個(gè)國(guó)家和地區(qū)有感染病例，民航安全壓力猛增。民航作為人口和產(chǎn)業(yè)流動(dòng)的基礎(chǔ)交通載體，是防止對(duì)國(guó)內(nèi)擴(kuò)散、杜絕從外防輸入的關(guān)鍵防線之一，安全上升為不容質(zhì)疑的首要任務(wù)。民航投入大量人力物力，實(shí)施了包括客運(yùn)航班熔斷、防疫風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和防控要求升級(jí)等最為嚴(yán)格的防控策略，嚴(yán)格落實(shí)了內(nèi)防反彈、外防輸入和人物同防等各項(xiàng)要求，有效防止了疫情擴(kuò)散。但長(zhǎng)期來(lái)看由保障安全帶來(lái)的資源冗余可能對(duì)發(fā)展造成擠壓，如何有效協(xié)調(diào)安全與發(fā)展是新時(shí)代民航發(fā)展面臨的長(zhǎng)期問(wèn)題。

期望有效平衡安全與發(fā)展，需要增強(qiáng)臨時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)變能力，建立平戰(zhàn)結(jié)合的運(yùn)行模式和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)與應(yīng)急管理部和地方政府的工作協(xié)同，需要積極采用數(shù)字化技術(shù)，參與推動(dòng)與世界各國(guó)政府的健康互認(rèn)，推動(dòng)形成全球范圍內(nèi)的應(yīng)急響應(yīng)互助機(jī)制。長(zhǎng)期來(lái)看，需要在統(tǒng)籌平衡安全與效率關(guān)系的基礎(chǔ)上，持續(xù)提升整體風(fēng)險(xiǎn)防控能力，加強(qiáng)系統(tǒng)安全管理，向“盯組織、盯系統(tǒng)”的安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，提升行業(yè)安全管理的科學(xué)性、規(guī)范性和實(shí)效性。

二、需求與供給的協(xié)調(diào)

2015年11月，“加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上一經(jīng)提出，便成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的主要抓手，自2016年起，民航持續(xù)推動(dòng)供給側(cè)改革，針對(duì)自身發(fā)展的深層矛盾和瓶頸制約，不斷整合各類資源，優(yōu)化生產(chǎn)運(yùn)行的組織方式，不斷擴(kuò)大有效供給，努力實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。當(dāng)前在疫情防控常態(tài)化的背景下，國(guó)家為應(yīng)對(duì)新變化提出建立以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主的雙循環(huán)發(fā)展新格局，提升需求成為當(dāng)下的重要任務(wù)，要求民航既能抓牢供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，同時(shí)又要重視需求提升，在更高的層面上動(dòng)態(tài)平衡供給與需求的關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，要求民航在持續(xù)優(yōu)化行業(yè)發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)供給服務(wù)質(zhì)量轉(zhuǎn)型升級(jí)的基礎(chǔ)上，深挖市場(chǎng)潛力，激發(fā)更深層次的有效需求，不斷補(bǔ)短板，優(yōu)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)供需矛盾化解，推動(dòng)行業(yè)不斷前行。

據(jù)國(guó)際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)，2020年由于疫情影響，全球經(jīng)濟(jì)萎縮了3.3%，同年我國(guó)民航總周轉(zhuǎn)量較去年下降了38.3%，旅客周轉(zhuǎn)量下降46.1%，其中國(guó)際航線下降86.1%，疫情使得需求不足成為最大挑戰(zhàn)，同時(shí)國(guó)際市場(chǎng)由于疫情封鎖，運(yùn)力大部分改投國(guó)內(nèi)，致使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)出現(xiàn)運(yùn)力嚴(yán)重過(guò)剩。立足恢復(fù)和擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)這一戰(zhàn)略基點(diǎn)，民航局通過(guò)實(shí)施積極財(cái)經(jīng)政策、推進(jìn)降費(fèi)減負(fù)、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，促進(jìn)航空運(yùn)輸市場(chǎng)恢復(fù)。例如，及時(shí)出臺(tái)一攬子“16+8”項(xiàng)扶持政策為企業(yè)紓困，給航空公司年減負(fù)約100億元，2020年依然完成基本建設(shè)和技術(shù)改造投資1千多億元，較2019年增加11.6%。同時(shí)持續(xù)優(yōu)化供給側(cè)，在航線航班審批許可、時(shí)刻調(diào)整上持續(xù)優(yōu)化，加強(qiáng)對(duì)貨運(yùn)市場(chǎng)的開(kāi)拓，在航線航班審批、加大運(yùn)力投入、增加貨運(yùn)航權(quán)時(shí)刻等方面給予較大政策支持力度，精準(zhǔn)施策促行業(yè)發(fā)展。

長(zhǎng)期來(lái)看，為協(xié)調(diào)供需平衡，民航可以從以下幾個(gè)方面持續(xù)發(fā)力。通過(guò)進(jìn)一步發(fā)展支線航空和通用航空，強(qiáng)化干支銜接、通支銜接，激活偏遠(yuǎn)地區(qū)航空出行潛在需求，利用低成本航空的低票價(jià)和差異化服務(wù)來(lái)刺激和釋放競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的需求，建設(shè)與經(jīng)濟(jì)布局和城市發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代化國(guó)家機(jī)場(chǎng)體系，打造運(yùn)轉(zhuǎn)流暢、覆蓋面廣的航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，積極推動(dòng)一體化的現(xiàn)代立體綜合交通樞紐建設(shè)，從而培育和擴(kuò)大出行需求，擴(kuò)大市場(chǎng)滲透。加快智慧民航建設(shè)，充分利用新技術(shù)改造傳統(tǒng)交通，通過(guò)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和流程再造、便捷化服務(wù)等措施提升服務(wù)質(zhì)量，滿足更深層次的人民出行需求。通過(guò)深化改革空域管理體制，完善政策法規(guī)，持續(xù)優(yōu)化民航核心資源的市場(chǎng)化配置機(jī)制，緩解制約民航發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸，破解民航發(fā)展的體制機(jī)制障礙。通過(guò)推進(jìn)民航運(yùn)行服務(wù)鏈、創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同發(fā)展和深度融合，推動(dòng)民航服務(wù)鏈向高端躍升，培育壯大新業(yè)態(tài)，引導(dǎo)和帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)發(fā)展。通過(guò)加強(qiáng)民航人才培養(yǎng)，深入實(shí)施科教興業(yè)戰(zhàn)略，加大民航人才供給，強(qiáng)化民航人員素質(zhì)。通過(guò)一系列措施不斷協(xié)調(diào)民航需求與供給此消彼長(zhǎng)或此強(qiáng)彼弱的矛盾。

三、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的協(xié)調(diào)

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理，減少碳排放造成的負(fù)外部性，是球人類實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，我國(guó)是人類命運(yùn)共同體的一部分，也必須遵循這一科學(xué)發(fā)展路徑。但是鑒于各國(guó)發(fā)展階段不同，國(guó)際民航組織的施壓容易造成國(guó)際航空業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的不公平，同時(shí)民航業(yè)減排又受到技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用的限制，空域資源匱乏和管制效率不高的限制，以及能源燃料供需制約，因此如何協(xié)調(diào)民航物質(zhì)文明和生態(tài)文明的關(guān)系是未來(lái)40、50年乃至更長(zhǎng)一段時(shí)間的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。

2019年，美國(guó)、中國(guó)、英國(guó)為全球三大航空客運(yùn)CO2排放市場(chǎng)，CO2排放量達(dá)1.79億噸、1.03億噸、0.32億噸，占比達(dá)23%、13%、4%，合計(jì)占全球航空客運(yùn)市場(chǎng)CO2排放量40%以上，發(fā)達(dá)國(guó)家CO2排放年均增速較低，而我國(guó)CO2排放年均增速超過(guò)8%。[6]2021年我國(guó)發(fā)布的“十四五”規(guī)劃中，負(fù)責(zé)地提出了“力爭(zhēng)在2030年前達(dá)到碳排放峰值，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)，相應(yīng)地，民航業(yè)在行業(yè)規(guī)劃中應(yīng)將國(guó)家綠色發(fā)展總體目標(biāo)內(nèi)化為行業(yè)細(xì)分目標(biāo)，近年來(lái)，中國(guó)各航空公司及各地機(jī)場(chǎng)等民航業(yè)發(fā)展主體通過(guò)不斷努力，通過(guò)機(jī)型更迭、精細(xì)化飛行管理、精準(zhǔn)配載、“油改電”、科技環(huán)保等等各類手段積極響應(yīng)民航業(yè)和國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)。

我國(guó)民航尚處于快速發(fā)展階段，面臨方方面面的壓力，目前由于環(huán)境保護(hù)的壓力，發(fā)展的空間被進(jìn)一步壓縮，只能努力走高效和創(chuàng)新的路子，加大對(duì)新型燃料的研發(fā)應(yīng)用，發(fā)展自主的生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，建立健全綠色發(fā)展政策管理體系，在立足現(xiàn)有發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，不斷協(xié)調(diào)行業(yè)高效發(fā)展與節(jié)能減排的平衡關(guān)系，加大行業(yè)在國(guó)際上的影響力和話語(yǔ)權(quán)，在高效組織和利用現(xiàn)有資源的前提下實(shí)現(xiàn)減排，推動(dòng)民航在創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，探索出一條高效運(yùn)轉(zhuǎn)和綠色低碳相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展道路。

四、區(qū)域協(xié)調(diào)

區(qū)域協(xié)調(diào)是我國(guó)多年來(lái)空間布局發(fā)展秉持的重要戰(zhàn)略原則，能夠起到深入挖潛、平衡發(fā)展的作用。民航區(qū)域協(xié)調(diào)不僅僅是區(qū)域外不同地區(qū)的民航發(fā)展協(xié)調(diào)，還包括了區(qū)域內(nèi)部民航行業(yè)內(nèi)外的資源協(xié)調(diào)，是復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。

近年來(lái)相繼出臺(tái)的重要地區(qū)的民航協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，是民航落實(shí)國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略的直接體現(xiàn)。針對(duì)助力解決東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后問(wèn)題，民航局發(fā)布了《關(guān)于加快東北地區(qū)民航全面發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，加快東北民航改革步伐，培育東北民航發(fā)展新動(dòng)能，從民航層面先行帶動(dòng)?xùn)|北地區(qū)老工業(yè)基地全面振興。針對(duì)發(fā)揮東部重點(diǎn)地區(qū)的率先和引領(lǐng)作用方面，相繼印發(fā)了京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)的民航協(xié)同發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)，從規(guī)劃定位、發(fā)展路徑、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、管理體制機(jī)制、人財(cái)物的配置和流動(dòng)等方面打造東部地區(qū)發(fā)展新的動(dòng)力源。

長(zhǎng)期來(lái)看，民航區(qū)域協(xié)調(diào)對(duì)外要繼續(xù)順應(yīng)國(guó)家全球戰(zhàn)略需求，對(duì)內(nèi)能夠配合國(guó)家區(qū)域發(fā)展策略，在全球視野下和國(guó)家發(fā)展的角度進(jìn)行區(qū)域樞紐的功能定位，打造世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群，引領(lǐng)世界級(jí)領(lǐng)先技術(shù)和高端產(chǎn)業(yè)至我國(guó)的遷移和發(fā)展，服務(wù)城市群與都市圈一體化建設(shè)，服務(wù)于實(shí)現(xiàn)東中西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小板塊差距。

綜上來(lái)看，協(xié)調(diào)發(fā)展是解決民航發(fā)展主要矛盾的必然選擇，是熨平民航經(jīng)濟(jì)運(yùn)行波動(dòng)的有效之舉，能夠協(xié)助維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。堅(jiān)持貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展理念，遵循協(xié)調(diào)發(fā)展路徑，能適時(shí)補(bǔ)齊行業(yè)短板，不斷實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，能有效破除行業(yè)制約，系統(tǒng)推進(jìn)整體發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代民航強(qiáng)國(guó)目標(biāo)牽針引線，為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)鋪路架橋。