當陽市自然資源和規(guī)劃局 楊鵬麗，王莉莉

農村宅基地，是指農村村民用作住宅保障的用地。隨著鄉(xiāng)村振興推進，新農村建設，農村的村容村貌發(fā)生了巨大變化，而農村宅基地作為農村土地資源，不僅具有社會保障性和福利性，還是農民的重要財產和用益物權；不僅關乎農民利益、資源有效利用，更關乎農村社會穩(wěn)定、健康發(fā)展等。

一、當前農村宅基地管理現(xiàn)狀及問題

（一）政策機制不健全，執(zhí)行有困難

1.有償退出機制不完善

新《土地管理法》規(guī)定國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，但是目前還沒有比較成熟的有償退出機制，有償?shù)臉藴试趺春怂悖膫€部門來支付這筆錢，還沒定論，甚至一些地方已經出現(xiàn)強迫有償退出的情況，嚴重違背農民意愿。

2.流轉機制不夠嚴格

一些地方對老舊農村宅基地開展了“置換”“地票”等試點工作，但并未進行全國推廣，一些地方還是以私下流轉買賣處理為主，這樣既擾亂土地房屋正常交易市場，還帶來了產權糾紛，辦證、抵押等一系列問題，增加了土地管理難度。

3.處理歷史遺留問題的政策創(chuàng)新性不強

目前農村還存在許多無用地手續(xù)、不符合規(guī)劃、超面積占用、權屬有爭議、一戶多宅、非法占用耕地甚至基本農田等情況的宅基地，一些地方上面不給政策就不敢思想破冰，沒有創(chuàng)新之舉，將很多歷史遺留問題進行擱置不處理。

（二）管理部門多，審批程序復雜

根據新法規(guī)定，農村宅基地管理從原國土部門主要管理，變?yōu)槎嗖块T協(xié)同管理的局面。目前農村村民申請宅基地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準；改革、監(jiān)管等其它管理事項由農業(yè)農村部門負責；自然資源部門主要負責農村宅基地農用地轉用審批、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可、不動產權證等手續(xù)辦理。目前，各部門陸續(xù)出臺了一些保障農村村民住宅建設合理用地、加強農村宅基地管理的相關政策，但審批耗時長的問題，仍無法切實解決。以新申請宅基地為例，根據相關規(guī)定，農轉用審批權限主要在省、地市州，若新申請的宅基地為農用地，從村民申請——鄉(xiāng)鎮(zhèn)報送——縣市自然資源部門編制農用地轉用方案——上報上級市政府審批，材料近20項，涉及簽批人員10多人，耗時約2個月以上。農用地轉用審批后，縣市區(qū)自然資源和規(guī)劃部門核發(fā)《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》。辦完上述手續(xù)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合相關部門意見后進行審批，出具《農村宅基地批準書》，農民才可以開始建房，建房結束后才能再辦理不動產權證書。從申請到拿到證整個過程，耗時較長，群眾反映強烈。

（三）基層力量薄弱、部分權限接不住

一些地方已經開始試點宅基地管理部分權限下放，但是出現(xiàn)了“接不住”“不愿接”等情況。一是人員少，基層工作千頭萬緒，面臨事多人少的狀態(tài)，部分權限下放后，基層并沒有做好接收的準備，不能安排固定或者專業(yè)的人員開展審批、組卷工作；二是專業(yè)知識和技術匱乏，農村宅基地管理對土地、規(guī)劃等相關知識有要求，同時還需要進行專業(yè)測量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專業(yè)的隊伍，無法保證農村宅基地申報、圖紙制作的準確性；三是資金保障不到位，根據相關規(guī)定，辦理農村宅基地不能向農民收取任何費用，但是辦理農村宅基地的過程中可能會涉及一些規(guī)費，例如新增建設用地有償使用費、耕地開墾費等，這些費用以前均是由市縣政府承擔，如果改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批，這些費用可能就由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔，同時可能還涉及聘請第三方的測量服務費用等，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一筆較大支出，無法足額保障；四是各類用地指標爭取不到，涉及農用地需要新增用地計劃指標，涉及耕地需完成耕地占補，涉及林地還需林地定額，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無指標支配權，爭取困難。

（四）宣傳不到位，農民法治意識淡薄

1.農民不知道要辦手續(xù)

目前農民建房申請辦理宅基地采取申請制，一些農民對承包地認識有誤區(qū)，將使用權等同為所有權，認為是自家承包地，動土建設并不覺得違法違規(guī)，甚至覺得在土地上建房和種菜是一樣的道理，想干嘛就干嘛，不知道建房還需要通過審批等。

2.農民知道而不去辦手續(xù)

一部分農民知而不為，有的是嫌麻煩，覺得耽誤自己時間，有的抱有僥幸心理，覺得自己是是弱勢群體，建成了也不怕，政府不會怎么樣。

3.農民不知道怎么辦手續(xù)

因為涉及部門多，程序復雜，一些村民不知道向哪個部門申請，如何申請，不懂流程，不知審核后等多久才能辦理證書等。

（五）缺乏有效監(jiān)管、違法建房用地時有發(fā)生

一是農村地區(qū)范圍廣、交通不便利，基層人員少，對違法占地行為難以做到及時發(fā)現(xiàn)、及時制止。二是農民建房是農民通過辛苦勞動建起來的，若對房屋進行強拆，農民會進行強烈反抗，一旦出現(xiàn)執(zhí)法粗暴、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不專等問題，可能引起較大的社會關注，讓執(zhí)法陷入被動。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自然資源、農業(yè)農村等部門可以發(fā)現(xiàn)違法行為，或者進行查處，但是沒有強制執(zhí)行權，申請法院執(zhí)行又要履行繁瑣的程序，具體執(zhí)行起來很困難。

二、農村宅基地管理對策探討

（一）完善法規(guī)政策，規(guī)范農村宅基地市場

一是配套完善依法自愿有償退出機制，各地應出臺相關細則規(guī)定，做到既能穩(wěn)定農村社會秩序，又能盤活農村閑置宅基地。二是規(guī)范農村宅基地流轉，堅決杜絕城鎮(zhèn)居民私下流轉買賣農村宅基地，嚴格非本村集體經濟組織的村民流轉宅基地行為。三是出臺農村宅基地歷史遺留問題的規(guī)定，允許鼓勵地方根據各地實際情況制定實施細則，對不同的情況制定分類處置辦法，逐步消化歷史遺留問題。

（二）下放審批權限、縮短審批時限

隨著鄉(xiāng)村振興推進，村莊規(guī)劃作為一項基礎性工作，也在積極推進。目前，村莊規(guī)劃審批由縣市政府審批，根據《土地管理法》規(guī)定，農轉用審批由批準原規(guī)劃的審批機關審批。所以建議將農村宅基地涉及的農用地轉用審批權限，由省、地市州人民政府審批下放至縣級市人民政府審批；由縣級市自然資源部門編制農轉用方案編制事項下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源所編制；待空間規(guī)劃通過審批后，將核發(fā)《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》的工作事項權限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可根據空間規(guī)劃、縣市政府農轉用審批情況核發(fā)《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》及《農村宅基地批準書》。通過下放部分審批事項，可以減少資料反復申報，縮短審批時限，提高辦事效率，讓群眾少跑路。

（三）加強基層培訓、讓基層能接愿接

1.加大專業(yè)培訓，提高基層人員專業(yè)素養(yǎng)

農業(yè)農村、自然資源、規(guī)劃、測繪等部門要對農村宅基地的申報資料、流程、注意事項進行培訓，對手持GPS等測量工具進行指導操作，給基層增添專業(yè)力量。

2.兜底部分費用，滿足計劃指標

對于規(guī)費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實在無法承擔的，市縣政府實行兜底；對于沒有專業(yè)測量隊伍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市縣政府可以安排市縣級測量隊進行測量；對于新增用地計劃、耕地占補指標、林地定額等用地計劃指標，由縣市政府統(tǒng)一向上申報，根據需求向鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行分配。

（四）加大宣傳引導，轉變農民建房觀念

1.加大政策宣傳，讓農民知法懂法

通過入戶發(fā)放宣傳單、村民大會上政策宣講等多種形式宣傳，讓農民知道農村建房需要進行農村宅基地申請，讓他們知道不辦手續(xù)就是違法建設，是不受法律保護的，必須辦手續(xù)等。

2.以鄉(xiāng)村振興為依托，轉變農民建房觀念

以村莊規(guī)劃作為宅基地管理的基礎，引導農民有序建房；引導農民住宅建設按規(guī)劃、有計劃逐步向中心村集中；統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一放樣，統(tǒng)一驗收，形成良好有序的建房觀念；引導農民橫向超占面積向縱向空間延伸，愿意多戶多層聯(lián)建、愿意上樓等。

（五）強化基層執(zhí)法，加強指導監(jiān)管

一是要充分發(fā)揮基層部門在農村宅基地管理中的橋頭堡作用，無論是宅基地申請受理、初審、證書送達，還是宅基地面積的丈量、確認、糾紛的調處、宅基地的日常管理等都必須發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會的作用。二是要加強執(zhí)法監(jiān)察制度建設，進一步完善動態(tài)巡查責任制，農業(yè)部門可會同監(jiān)察、自然資源、住房建設等部門，依據相關法律法規(guī)，認真開展執(zhí)法活動，充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察網絡作用，充分發(fā)動村干部和群眾，力爭做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處。三是對非法占用基本農田、不按照規(guī)定非法建房等行為，具體分析，依法追究相關違法人員責任。

三、結語

農村宅基地關系到廣大農民的切身利益，涉及面廣、政策性強、情況復雜，一直是農村基層工作的熱點、難點問題之一，規(guī)范農村宅基地管理，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進節(jié)約集約用地，維護農民合法權益，推進新型城鎮(zhèn)化建設、推動鄉(xiāng)村振興具有重要意義。因此，要高度重視農村宅基地管理工作，不斷創(chuàng)新管理辦法，讓農村宅基地重新“活”起來，充分發(fā)揮其功能和作用。