黃毓毅，譚目蘭，雷婧

1.廣東行政職業(yè)學(xué)院；2.廣州工商學(xué)院

“飛地經(jīng)濟(jì)”是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，兩個相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有空間限制，通過規(guī)劃、建設(shè)和稅收分配等進(jìn)行跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開發(fā)模式。廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)作為粵港澳大灣區(qū)飛地經(jīng)濟(jì)的典型代表，產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，且成為產(chǎn)業(yè)幫扶典范，更是“灣區(qū)+”延伸拓展發(fā)展空間的標(biāo)桿。然而其在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展同時，社會管理體制尚未跟上發(fā)展的步伐，不利于區(qū)域社會的健康長遠(yuǎn)發(fā)展，需要厘清制約廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)社會管理的各種問題，并進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新突破。

一、廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)社會管理體制存在的問題

（一）頂層設(shè)計(jì)存在一定缺陷

基于“飛地經(jīng)濟(jì)”的成功經(jīng)驗(yàn)來看，政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的有效發(fā)揮是提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展成效的關(guān)鍵所在。《廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)建設(shè)總體方案》規(guī)定：合作區(qū)由廣州市主導(dǎo)開發(fā)建設(shè)、管理運(yùn)營，清遠(yuǎn)市主要負(fù)責(zé)社會管理事務(wù)。但其尚未對管理機(jī)構(gòu)的職能定位、合作雙方權(quán)責(zé)作出更為具體明確的劃分，也還沒有對細(xì)化規(guī)定加以保障。這就極易發(fā)生管理機(jī)構(gòu)職能交叉、權(quán)責(zé)不明等問題，導(dǎo)致管理方各自行動。而不同管理主體各自為政、信息不共享，且在決策時極易出于自身的利益角度考慮，如此就會導(dǎo)致決策缺乏實(shí)操性，嚴(yán)重影響管理的質(zhì)量與效率。

（二）合作管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)、職能定位不明確

從上述總體方案來看，它秉持了“飛地經(jīng)濟(jì)”經(jīng)濟(jì)開發(fā)事務(wù)歸“飛出地”政府管理、飛地社會管理由“飛入地”政府管理的原則。但這兩者事務(wù)管理又相互交叉、相互促進(jìn)。這種事務(wù)管理的交叉性，容易導(dǎo)致廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)程無法順利進(jìn)行，如，缺乏有效的對策來解決違法阻工、征地拆遷問題；而環(huán)保審批、公安消防等事務(wù)涉及經(jīng)濟(jì)管理內(nèi)容的同時，又牽涉社會管理，使得企業(yè)需要兩地來回跑，嚴(yán)重增加了事務(wù)成本。且法律、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足也影響了經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐。

（三）營商環(huán)境有待加強(qiáng)

企業(yè)家在做投資決策之前，十分注重投資地的營商環(huán)境，廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)所在地因?yàn)樽匀粭l件、歷史發(fā)展、區(qū)域位置等因素的制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不如珠三角其他區(qū)域，當(dāng)?shù)厝罕娛芙逃潭?、收入水平也存在很大差距，在營商環(huán)境方面無法與廣州市各區(qū)域相比，企業(yè)家投資積極性不高，進(jìn)而阻礙了合作區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步伐。

（四）缺乏完善的監(jiān)督約束制度

基于共享合作收益層面，飛地經(jīng)濟(jì)都是以某種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織為合作載體，如，組織開展“行政首長聯(lián)席會議”“會議紀(jì)要”等形式解決合作重難點(diǎn)問題。這些模式雖然能在一定程度上推動合作，但因?yàn)槿鄙籴槍π詮?qiáng)的監(jiān)督考核機(jī)制進(jìn)行約束，導(dǎo)致很多工作并沒有公開化、透明化，實(shí)際并沒有取得理想的成果?；诖爽F(xiàn)狀，合作區(qū)應(yīng)該構(gòu)建明確的權(quán)責(zé)監(jiān)督管理機(jī)制，但實(shí)際情況是缺乏有效監(jiān)督管理，“管事”和“管人”間脫節(jié)嚴(yán)重，很多人事關(guān)系還在原單位，合作區(qū)只能管事，如此導(dǎo)致合作區(qū)發(fā)展成效欠佳。

（五）激勵機(jī)制不完善

地方政府間的合作是以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財政收入為主要目的。當(dāng)前，“飛地經(jīng)濟(jì)”雖然獲得發(fā)展，但是在發(fā)展過程中利益分配機(jī)制建設(shè)存在缺失，這主要是因?yàn)镚DP、稅收統(tǒng)計(jì)都是基于屬地原則進(jìn)行計(jì)算的，在權(quán)責(zé)劃分方面存在嚴(yán)重的不對等情況。盡管當(dāng)前對稅收與GDP統(tǒng)計(jì)屬地原則加以改革，但有關(guān)成本分擔(dān)與收益多偏向博弈狀態(tài)，如此會大大降低雙方合作主動性與積極性。

二、廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)社會管理體制創(chuàng)新路徑

（一）明確合作主體權(quán)責(zé)關(guān)系

從本質(zhì)上來說，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式是合作主體對權(quán)責(zé)關(guān)系、風(fēng)險等諸多因素博弈的結(jié)果，其發(fā)展成效由不同主體利益訴求與現(xiàn)實(shí)需求決定的。因?yàn)檎母深A(yù)，就必須處理好廣州市與清遠(yuǎn)市在合作區(qū)管理之間的關(guān)系，明確特別合作區(qū)的管理體制。首先，關(guān)于飛出地與飛入地政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系應(yīng)該厘清，明確各自擁有管理權(quán)限，但兩者之間的權(quán)責(zé)又是有交互的，合作區(qū)對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)有一定的自主管理權(quán)限，合作雙方是相互合作、相互監(jiān)督的關(guān)系，為了創(chuàng)新合作區(qū)體制機(jī)制，全面激發(fā)發(fā)展活力，應(yīng)注重形成以廣州為主、清遠(yuǎn)為輔的發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。其次，構(gòu)建完善的利益分成、溝通機(jī)制，廣東省政府應(yīng)明確不同主體在稅收、GDP等方面的劃分，實(shí)現(xiàn)各方合作共贏，進(jìn)而有效激發(fā)合作雙方發(fā)展積極性和主動性。

（二）積極發(fā)揮“飛出地”主導(dǎo)作用

在“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式下，“飛出地”多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，具備技術(shù)、資金以及管理模式等方面的優(yōu)勢，因此，“飛出地”政府在合作中具備主動地位，向“飛入地”輸送雄厚的發(fā)展資金、先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀的人才，并在“飛入地”開發(fā)建設(shè)中發(fā)揮主動作用。由此可見，在廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)建設(shè)中要注重調(diào)動廣州市政府發(fā)展積極性、主動性。其次，特別合作區(qū)在協(xié)同發(fā)展，應(yīng)遵循廣州為主導(dǎo)的原則，合作區(qū)不僅是廣州的一個“飛地園區(qū)”，更是延伸發(fā)展空間、緩解中心城市功能的新區(qū)，增加了“飛出地”與“飛入地”間的利益關(guān)聯(lián)性。廣州在主導(dǎo)特別合作區(qū)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)以后，要始終以廣州市為發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)與要求來做好合作區(qū)的頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃建設(shè)、資源配置等工作，有效激發(fā)“飛出地”發(fā)展積極性，不斷提高特別合作區(qū)開發(fā)建設(shè)成效，進(jìn)而能夠吸引更多優(yōu)勢資源加入合作區(qū)開發(fā)建設(shè)工作中，不斷提高經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量與水平。

（三）增強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)主體能力

現(xiàn)階段，應(yīng)注重將“飛地”職責(zé)落到實(shí)處，要注重加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)主體能力、權(quán)威性，這種權(quán)威性體現(xiàn)在這些管理主體對人權(quán)、財權(quán)以及事權(quán)的靈活運(yùn)用。具體來說，特別合作區(qū)管委會是飛地社會管理主體，隨著“飛地經(jīng)濟(jì)”模式的運(yùn)用，應(yīng)注重不斷提高特別合作區(qū)管委會財務(wù)預(yù)算執(zhí)行、人事任免等方面的決策權(quán)，進(jìn)而充分發(fā)揮各主體主觀能動性，建立健全管理體制，不斷提高內(nèi)部協(xié)作效應(yīng)，并通過督促督辦的形式來將各項(xiàng)決策落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)信息的互通有無、決策的有效性、管理的科學(xué)性。

（四）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

“飛地經(jīng)濟(jì)”成功的核心指標(biāo)就是產(chǎn)業(yè)的市場化發(fā)展和運(yùn)作，廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)應(yīng)堅(jiān)持市場化運(yùn)作方式，發(fā)揮廣州品牌效應(yīng)，以企業(yè)家聯(lián)合會、商會、相關(guān)協(xié)會為載體進(jìn)行招商引資，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)和社會效益最大化。首先，要創(chuàng)新融資方式，一改傳統(tǒng)的土地融資方式的弊端，充分運(yùn)用股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)融資等先進(jìn)的融資方式，發(fā)揮大型融資平臺的作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多途徑籌措資金。其次，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)共建，構(gòu)建“廣州總部+廣清基地”的產(chǎn)業(yè)鏈模式，特別合作區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)以廣州為標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，打造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。以當(dāng)?shù)靥厣珵檩d體，重點(diǎn)打造新材料、新能源、新一代信息技術(shù)、醫(yī)藥健康等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，一改傳統(tǒng)粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的弊端，充分運(yùn)用廣州的城市品牌、知名度，以廣州元素、廣州標(biāo)準(zhǔn)為參照物，樹立廣州發(fā)展理念，運(yùn)用廣州先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)、市場優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將清遠(yuǎn)市作為特別合作區(qū)飛地經(jīng)濟(jì)模式的主要發(fā)展動力。

（五）優(yōu)化營商環(huán)境

首先，高質(zhì)量的營商環(huán)境是吸進(jìn)社會投資的關(guān)鍵所在，廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)建設(shè)過程中應(yīng)注重優(yōu)化營商環(huán)境，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，提高治理能力，實(shí)現(xiàn)“飛入地”和“飛出地”的高質(zhì)量銜接。還要注重增強(qiáng)服務(wù)意識，提高特別合作區(qū)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的匹配度，增強(qiáng)法律意識、服務(wù)意識，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，進(jìn)而不斷優(yōu)化營商環(huán)境。其次，要注重增加財政投入，不斷完善醫(yī)療、交通、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而不斷吸進(jìn)更多的優(yōu)秀企業(yè)到特別合作區(qū)來聚集，進(jìn)而創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。再次，人才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展首要資源。特別合作區(qū)尚處初級發(fā)展階段，教育資源比較匱乏，要想提高人力資源綜合能力與素養(yǎng)，就必須注重夯實(shí)基礎(chǔ)教育。具體可依據(jù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)來配置合作區(qū)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育水平不斷接近廣州水準(zhǔn)，不斷提高整體教育質(zhì)量與水平。最后，要全面加強(qiáng)交通網(wǎng)絡(luò)的一體化建設(shè)。交通是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，只有深化交通合作機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步飛躍，兩者是相輔相成的。具體來說，應(yīng)該在建設(shè)經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)時，將交通規(guī)劃和體系建設(shè)納入大灣區(qū)的綜合體建設(shè)與發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)中，加強(qiáng)與粵港澳大灣區(qū)的融合，實(shí)現(xiàn)多地區(qū)的交通一體化的建設(shè)和融合。搭建交通區(qū)域網(wǎng)，并基于此來實(shí)現(xiàn)交通網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化升級，立足于產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況來編制廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)交通體系規(guī)劃，不斷提升特別合作區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力與水平。

綜上所述，隨著粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式不斷完善。建設(shè)廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)具有非常重要的戰(zhàn)略意義。基于此，要高度重視廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)發(fā)展存在的問題，注重從明確合作主體權(quán)責(zé)關(guān)系、積極發(fā)揮“飛出地”主導(dǎo)作用、增強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)主體能力、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、優(yōu)化營商環(huán)境等多方面創(chuàng)新特別合作區(qū)社會管理體制，不斷提高社會管理質(zhì)量與水平。