西北師范大學(xué) 郭思彤

一、明確環(huán)境民事公益訴訟原告的意義

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各類環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件頻頻發(fā)生，環(huán)境公益訴訟是環(huán)境立法中重要的一環(huán)，伴隨環(huán)境立法的演進(jìn)不斷完善。

環(huán)境公益訴訟是指為了維護(hù)環(huán)境公共利益，對(duì)環(huán)境污染行為者向法院提起的訴訟行為，阻止環(huán)境污染行為的進(jìn)行，并要求其承擔(dān)法律后果。

環(huán)境民事公益訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是司法機(jī)關(guān)采取行動(dòng)的前提，司法機(jī)關(guān)通過判決、裁判等手段對(duì)環(huán)境污染者實(shí)行懲罰，以維護(hù)其他私主體利益的前提，其所救濟(jì)的客體是環(huán)境公共利益，不由某些特定主體所享有，但又與任何主體的利益都有關(guān)聯(lián)。因此，環(huán)境公益訴權(quán)理論將訴權(quán)的基礎(chǔ)拓展到了公共利益，奠定了環(huán)境民事公益訴訟的原告主體制度。

環(huán)境民事公益訴訟的原告主體由特定主體代表，由于環(huán)境公眾利益的非獨(dú)占性，一切損害賠償必須用于污染治理和生態(tài)修復(fù)。因此，環(huán)境公益訴訟原告主體問題決定案件成立的基礎(chǔ)，科學(xué)合理地原告主體的概念和內(nèi)涵，可以進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟制度的優(yōu)化和完善。

二、我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟原告主體的規(guī)定

近年來，我國(guó)的法律體系逐步完善，在環(huán)境民事公益訴訟方面，我國(guó)《民事訴訟法》進(jìn)一步明確了公益訴訟原告的適格主體。

有法律學(xué)家認(rèn)為《民事訴訟法》第55條是一個(gè)開放性的條款，應(yīng)當(dāng)對(duì)其不斷加以擴(kuò)充和完善。

2014年《環(huán)境保護(hù)法》第58條對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行了明確的資格規(guī)定，并進(jìn)一步對(duì)環(huán)境公益訴訟的適格主體進(jìn)行了厘清。但是法律的機(jī)關(guān)概念還存在模糊性，檢察機(jī)關(guān)職權(quán)行使受制約、公民權(quán)利受限等問題[1]。

因此，理論界和實(shí)務(wù)界就提出以降低門檻的形式擴(kuò)大民事環(huán)境公益訴訟原告主體范圍的建議，以更好地維護(hù)環(huán)境公共利益及推動(dòng)環(huán)境治理體系在現(xiàn)代化建設(shè)中的作用。隨著越來越多的法律沖突出現(xiàn)，進(jìn)一步完善我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟原告主體制度勢(shì)在必行。

三、環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的制度缺陷

多年來，環(huán)境民事公益訴訟制度對(duì)于我國(guó)的生態(tài)體系建設(shè)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，在預(yù)防環(huán)境破壞方面意義重大，但在原告主體資格制度方面還存在不足之處。

（一）對(duì)社會(huì)組織規(guī)定過于嚴(yán)苛

調(diào)查顯示，幾十萬個(gè)社會(huì)組織中約有7000個(gè)從事環(huán)境保護(hù)工作，而具備合法主體資格的社會(huì)組織數(shù)量不到1/10[2]。由于環(huán)境民事公益訴訟案件涉及跨專業(yè)的知識(shí)，對(duì)專業(yè)性要求較高，訴訟費(fèi)用也較為高昂，有些甚至高達(dá)幾百萬，這使得很多社會(huì)組織不堪重負(fù)。同時(shí)，社會(huì)組織無法在案件中獲得經(jīng)濟(jì)利益，即使勝訴，訴訟成本也得不到全部補(bǔ)償，因此社會(huì)組織一般并不愿提起訴訟。此外，《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)社會(huì)組織有嚴(yán)格限制,以確保社會(huì)組織具有一定的專業(yè)性和訴訟能力，這對(duì)社會(huì)組織參與環(huán)境民事公益訴訟的積極性產(chǎn)生了消極影響。社會(huì)組織設(shè)立為原告的本意是加強(qiáng)公民的參與度，但嚴(yán)格的法律條件限制似乎與該目的相悖。

（二）“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”未釋明

抽象模糊的規(guī)定會(huì)降低制度的可操作性?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)”的原告主體資格的規(guī)定不明確，只有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)具有訴訟資格，在其他法規(guī)中沒有這樣的法律條文。這導(dǎo)致在司法實(shí)踐中，極少有行政機(jī)關(guān)主體提起環(huán)境民事公益訴訟，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，100個(gè)案例樣本中，僅有3件案例的原告是行政機(jī)關(guān)主體，因?yàn)榉ㄔ赫J(rèn)定環(huán)境保護(hù)局不屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，因此其起訴被駁回。審判人員只能采取“一刀切”的強(qiáng)硬方式，將其他主體排除在適格原告之外，將環(huán)境民事公益訴訟限制在極小范圍內(nèi)。“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”被賦予原告主體資格也非常重要，但法律不允許，使得該問題在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界頗有爭(zhēng)議。有學(xué)者提出，《環(huán)境保護(hù)法》重點(diǎn)考慮這個(gè)問題。但這一問題在近年來沒有得到妥善解決，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”仿佛已被遺忘。此外，一些學(xué)者認(rèn)為其是指對(duì)環(huán)境有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，胡靜等認(rèn)為其包括環(huán)保部門和行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)[3]。

綜上，大部分學(xué)者都認(rèn)為環(huán)保行政機(jī)關(guān)應(yīng)是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，但該問題仍需要法律來解決。

（三）法院認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一

在很多案例的司法實(shí)踐中，各人民法院對(duì)原告主體資格認(rèn)定有不同的標(biāo)準(zhǔn)，使社會(huì)組織參與環(huán)境民事公益訴訟的熱情降低。對(duì)于訴訟所涉及的社會(huì)組織原告主體資格的相關(guān)法律規(guī)定不同的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致對(duì)于社會(huì)組織原告主體資格的認(rèn)定存在差異。原因是：（1）法官的知識(shí)儲(chǔ)備、社會(huì)閱歷和審判經(jīng)驗(yàn)等不同；（2）法律對(duì)于不完善的問題不能及時(shí)作出應(yīng)對(duì)，而案件卻是動(dòng)態(tài)且豐富的，從而導(dǎo)致差異的產(chǎn)生。

四、環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格制度的完善建議

必須有針對(duì)性地完善其制度缺陷，針對(duì)原告主體資格的制度缺陷，需要降低相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè)，維護(hù)司法公信力；對(duì)規(guī)定模糊的法律條文進(jìn)行進(jìn)一步明確。

（一）適當(dāng)放寬對(duì)社會(huì)組織的限制條件

1.降低社會(huì)組織登記標(biāo)準(zhǔn)

社會(huì)組織只要在民政部門依法進(jìn)行登記就具有原告主體資格，確保其能夠應(yīng)對(duì)具有高度復(fù)雜性和專業(yè)性的環(huán)境民事公益訴訟案件。因?yàn)榈怯泴蛹?jí)與社會(huì)組織的組織規(guī)模實(shí)質(zhì)上并不掛鉤，因此這一限制條件就顯得比較多余。同時(shí)，部分社會(huì)組織在設(shè)區(qū)的市級(jí)以下民政部門進(jìn)行登記，限制條件把大多數(shù)社會(huì)組織都攔在門檻之外。因此，可以降低標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)組織只要在民政部門依法進(jìn)行登記即可。

2.修改時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)

可以將“連續(xù)五年的活動(dòng)時(shí)間和五年無違法記錄”這一時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)改為三年。此規(guī)定對(duì)于社會(huì)組織要求過于嚴(yán)苛，由于社會(huì)組織生存發(fā)展存在一定困難，導(dǎo)致社會(huì)組織更新代謝快，降低時(shí)間要求，以此引進(jìn)新鮮血液，從而提高社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性。

（二）完善指導(dǎo)性案例制度

要完善環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格指導(dǎo)性案例制度。對(duì)司法實(shí)踐中普遍存在的問題和疑惑進(jìn)行解答，使其具有應(yīng)當(dāng)參照的效力，確保類似的案件能夠得到相差不大的處理，從而維護(hù)司法公信力。有針對(duì)性地發(fā)布指導(dǎo)性案例，將原告主體資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，從而提高司法效率和審判質(zhì)量。如通過發(fā)布指導(dǎo)性案例，不單純依據(jù)社會(huì)組織章程的文字?jǐn)⑹?，?duì)社會(huì)組織章程應(yīng)該通過對(duì)其內(nèi)涵和本質(zhì)進(jìn)行解讀和分析來確定，只要社會(huì)組織工作內(nèi)容有進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)即可。審判人員通過理會(huì)其中蘊(yùn)涵的裁判邏輯和裁判理念，準(zhǔn)確理解原告主體資格相關(guān)法律條文。

（三）充分發(fā)揮司法解釋的作用

司法解釋的作用是通過解釋法律文本的含義來指導(dǎo)具體案件的法律適用，這也是司法解釋最基本的目的。在司法實(shí)踐中，司法解釋被廣泛應(yīng)用，在解決案件審理中的法律適用問題、保證法律規(guī)范的正確實(shí)施方面發(fā)揮了重要作用。現(xiàn)行的相關(guān)司法解釋以環(huán)境保護(hù)法為依據(jù)，明確了社會(huì)組織的原告資格，但沒有明確闡述“法定權(quán)限”，使得司法實(shí)踐中原告主體范圍較窄，參與環(huán)境民事公益訴訟的機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體數(shù)量不多，大部分主體不具備原告主體資格。司法解釋是將模糊的法律規(guī)定轉(zhuǎn)化為確定性的重要途徑。因此，要充分發(fā)揮司法解釋在司法實(shí)踐中的引導(dǎo)和規(guī)范作用，進(jìn)一步清晰可以參與環(huán)境民事公益訴訟的機(jī)關(guān)的定義，在司法解釋中對(duì)原告主體資格進(jìn)行界定，為自然資源局、生態(tài)環(huán)境局等環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟提供明確的法律依據(jù)，加強(qiáng)法律規(guī)定的明確性，提供更加明確的審判依據(jù)和審判尺度，保證司法實(shí)踐的運(yùn)行，提高司法效率。

（四）加強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè)

要加強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)司法人員的專業(yè)培訓(xùn)，建立日常培訓(xùn)與專項(xiàng)培訓(xùn)相結(jié)合的培訓(xùn)機(jī)制，形成多層次的培訓(xùn)體系，并將其放在突出位置，提高法官的專業(yè)技能。要加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，增強(qiáng)自我約束能力和道德認(rèn)知能力，自覺規(guī)范自由裁量權(quán)的行使，不能濫用或隨意使用。積極探索加強(qiáng)法官素質(zhì)建設(shè)的新措施、新方法，探索更有效、更有力的途徑，提高法官業(yè)務(wù)能力和法律素養(yǎng)，規(guī)范法官的案件思維和辦案觀念，使法官準(zhǔn)確理解法律規(guī)定，正確把握法律適用方法，從而統(tǒng)一法律適用與判斷尺度，維護(hù)司法公信力[4]。

五、結(jié)語

日益嚴(yán)重的生態(tài)破壞使人們真切地感受到生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而犧牲生態(tài)環(huán)境是不可取的。如何做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展，平衡兩者是最好的策略。環(huán)境民事公益訴訟制度在這一背景下可以發(fā)揮重要的作用。公益訴訟可以利用法律強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，提高破壞生態(tài)系統(tǒng)的成本，加大針對(duì)破壞生態(tài)系統(tǒng)行為的懲罰力度。我國(guó)于2012年建立了環(huán)境民事公益訴訟制度，取得了一定的成績(jī)，雖然司法工作已有10多年的經(jīng)驗(yàn)，但在制度上對(duì)原告主體資格的規(guī)定在立法層面仍然不夠充分，也使得這一問題成為學(xué)界的熱點(diǎn)問題，所以我們需要對(duì)其進(jìn)行深入研究，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度進(jìn)行優(yōu)化和完善，要深刻認(rèn)識(shí)到環(huán)境民事公益訴訟制度還存在不足之處，還需要經(jīng)歷很長(zhǎng)一段時(shí)間的發(fā)展，不斷完善和成熟。