石家莊市消防救援支隊 牛玉嬋

一、對地方責任制規(guī)定的比較與評析

地方七部消防安全責任制規(guī)定結(jié)合地方實際，對《實施辦法》的重要內(nèi)容作出了補充細化，同時呈現(xiàn)出不少立法亮點。

（一）概況

從立法層級上看，除《海南規(guī)定》和《山東規(guī)定》是以省政府令的形式下發(fā)外，其他五部均以政府辦公廳或政府通知的形式下發(fā)。

從章節(jié)體系上看，《咸陽規(guī)定》和《海南規(guī)定》印發(fā)時間較早，未分章節(jié)。另外五部與《實施辦法》的章節(jié)體系較為一致，但在表述上略有不同，例如《河北規(guī)定》的第五章為“責任落實和獎懲”，《山東規(guī)定》的第五章為“監(jiān)督與責任追究”。

（二）對《實施辦法》重點內(nèi)容的補充和細化

《實施辦法》有不少創(chuàng)新突破的地方，主要集中體現(xiàn)為“六大亮點”“七項創(chuàng)新”和“八條硬規(guī)”。地方責任制規(guī)定對于其中的重點內(nèi)容均作了不同程度的補充和細化。

1.消防安全委員會

《實施辦法》首次對消防安全委員會的職責和地位作出了規(guī)定?！断剃栆?guī)定》第八條在規(guī)定政府部門的消防安全職責時，對消防安全委員會成員單位進行了強調(diào)，“政府各部門以及消防安全委員會成員單位，要在各自職責范圍內(nèi)依法做好消防工作”。《海南規(guī)定》第二十二條規(guī)定，消防安全委員會向政府、消委會成員單位向消防安全委員會每年作消防工作報告?！肚暹h規(guī)定》第六條規(guī)定消防安全委員會依法對部門行業(yè)及社會單位履行消防安全職責情況進行監(jiān)督抽查。《河北規(guī)定》第七條規(guī)定，縣級以上政府應(yīng)建立由政府主要負責人或分管負責人牽頭、政府有關(guān)部門負責人參加的消防安全委員會。

《清遠規(guī)定》第八條、《河北規(guī)定》第十二條和《海南規(guī)定》第五條更詳細規(guī)定了消防安全委員會的消防工作職責。

2.行業(yè)部門的主管責任

《實施辦法》明確和細化了38個行業(yè)部門的管理責任。《河北規(guī)定》第十四條對行業(yè)部門的行政審批職能做了補充：“凡不符合法定審批條件的，不得核發(fā)相關(guān)許可證照或批準開辦學校、幼兒園、民政服務(wù)機構(gòu)、職業(yè)培訓機構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、文化娛樂場所等。”《清遠規(guī)定》第十五條第五至九項對行業(yè)部門的消防安全職責作了補充。

3.消防工作責任考評和結(jié)果運用

《實施辦法》強化了消防工作責任考評和結(jié)果運用?！肚暹h規(guī)定》第五十九至六十四條對消防工作考核結(jié)果的運用作了更為詳盡的規(guī)定，例如“對連續(xù)3年被評為優(yōu)秀檔次的先進單位，要給予相應(yīng)的獎勵（不發(fā)放獎金）”“對連續(xù)3年被評為優(yōu)秀檔次的先進個人要予以相應(yīng)的獎勵，并作為晉升提拔的參考”。

《河北規(guī)定》對于政府及有關(guān)部門負責人和工作人員的責任追究形式作了補充，包括責令作出書面檢查、約談、通報批評、取消當年評先評優(yōu)資格、責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職或免職等。

《咸陽規(guī)定》第十三條第三款、《海南規(guī)定》第二十三條第二款、《寧夏細則》第二十三條第二款則側(cè)重于行業(yè)內(nèi)部的評價依據(jù)，“行業(yè)主管部門應(yīng)當將本行業(yè)、領(lǐng)域各單位消防安全責任制的落實情況作為評先評優(yōu)、評級評星的依據(jù)”。

（三）各地責任制規(guī)定各有亮點

在對《實施辦法》重點內(nèi)容進行補充細化的同時，各地均結(jié)合實際，存在不少的立法亮點。例如，《河北規(guī)定》明確了建設(shè)城市物聯(lián)網(wǎng)消防遠程監(jiān)控系統(tǒng)、高層住宅智能消防預(yù)警系統(tǒng)和“智慧”社會消防安全管理系統(tǒng)，同時具備強烈的人文關(guān)懷，規(guī)定要建立并落實對無人扶養(yǎng)、贍養(yǎng)或監(jiān)護的孤兒、老年人、殘疾人和精神病人等重點人員的消防安全登記、救助制度?！断剃栆?guī)定》明確了移動、聯(lián)通和電信公司要按照規(guī)定建設(shè)火警專線，并保證通信暢通?！肚暹h規(guī)定》對消防安全“網(wǎng)格化”管理的組織機構(gòu)、各級職責和工作重點作了詳細規(guī)定，操作性極強。

二、消防安全責任制地方立法存在的問題

各地責任制規(guī)定陸續(xù)出臺，在明確責任、指導(dǎo)實踐方面卓有成效，使得我國消防安全責任制法律制度得到進一步健全和完善。然而，囿于立法技巧、部門利益博弈、法律法規(guī)銜接等難題，消防安全責任制地方立法還存在一些值得關(guān)注的問題。

（一）與當?shù)貙嶋H聯(lián)系的緊密度有待提高

各地經(jīng)濟發(fā)展水平、火災(zāi)防控重難點存在差異，在制定本地的消防安全責任制實施細則時，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實需求，有的放矢地進行規(guī)定。然而，部分規(guī)定的新增條款相似度較高，筆者認為這多少可以反映消防安全責任制地方立法彼此之間借鑒的多、創(chuàng)新的少，與本地實際聯(lián)系不夠密切。

（二）對《實施辦法》部分重點內(nèi)容有待補充

《實施辦法》在總結(jié)“十二五”消防工作經(jīng)驗和借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了不少創(chuàng)新突破的地方，對今后消防工作有極大的指導(dǎo)性意義。但遺憾的是，消防安全責任制地方立法對于其中的重點或創(chuàng)新內(nèi)容，補充和細化程度有待提高。

1.物業(yè)服務(wù)企業(yè)消防安全職責

物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防管理水平直接影響社會面的火災(zāi)防控能力?！秾嵤┺k法》第十八條第二款明確了物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全職責，然而七部規(guī)定中，僅有三部進行了補充。《清遠規(guī)定》第五十五條、《江門規(guī)定》第十七條從制度、教育、檢查、電動車消防安全管理等方面，對居民住宅區(qū)的物業(yè)管理單位的消防安全職責作了較為明確的規(guī)定。《山東規(guī)定》第四十二條補充了居民住宅區(qū)的物業(yè)管理單位按規(guī)定使用住宅專項維修資金維修和更新改造消防設(shè)施。

2.消防信用體系建設(shè)

實現(xiàn)社會化消防的切入點之一就是將消防工作融入各行各業(yè)的日常工作，依托全國信用信息共享平臺建立健全消防信用體系建設(shè)。《實施辦法》第二十五條規(guī)定，各有關(guān)部門應(yīng)當建立單位消防安全信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，作為信用評價、項目核準、用地審批、金融扶持、財政獎補等方面的參考依據(jù)。七部規(guī)定中，只有《海南規(guī)定》進行了細化，“各級人民政府及相關(guān)部門、行業(yè)組織應(yīng)當將單位及其法定代表人、主要負責人或者實際控制人、公民的消防安全信息納入社會信用體系建設(shè)內(nèi)容，推動建立行業(yè)消防安全自律機制”。

三、對我國消防安全責任制地方立法的完善建議

法律和立法的重要性毋庸置疑，“在消防安全責任制的范疇，法律的局限性主要表現(xiàn)為兩點：一是立法層面，法律條文難以涵蓋所欲調(diào)節(jié)的全部社會關(guān)系，且存在滯后性；二是執(zhí)行層面，非強制性條款的實施沒有充分地保障，強制性條款的實施不具備相應(yīng)的執(zhí)法成本”。筆者認為，破解消防安全責任制地方立法難題，既要從立法層面入手，向內(nèi)完善內(nèi)容，向外與相關(guān)法律法規(guī)形成完整的體系，同時，因其與消防執(zhí)法存在著彼此“成全”的關(guān)系，又要從立法理念入手，以立法保障消防監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變，力爭用立法的前瞻性彌補滯后性，使消防安全責任制落地砸實。

（一）實事求是，嚴肅立法

對于我國消防安全責任制地方立法而言，其觀點仍有啟迪意義，即在進行消防立法或規(guī)范性文件的制定時，要結(jié)合地方特色和現(xiàn)實需求，從前期調(diào)研、起草文本、征求意見到反復(fù)修改等，每個環(huán)節(jié)都要嚴肅認真、字斟句酌、反復(fù)考量，力爭白紙黑字換來五彩斑斕的現(xiàn)實效果，堅決杜絕應(yīng)付差事、人云亦云甚至充當文字的搬運工。

同時，在立法過程中應(yīng)當加強各部門之間的溝通，在充分討論、調(diào)研的基礎(chǔ)上，對于責任主體的職責界定、責任追究等關(guān)鍵章節(jié)避免錯漏，協(xié)調(diào)不同法律法規(guī)之間的銜接，力求語境統(tǒng)一、邏輯嚴密，形成完整統(tǒng)一的消防安全責任制法律制度體系。

（二）制定物業(yè)消防安全責任制實施細則

當前，除了居民住宅區(qū)外，越來越多的機關(guān)、團體、企事業(yè)單位的消防安全也由物業(yè)服務(wù)企業(yè)進行管理。以石家莊市為例，物業(yè)管理業(yè)態(tài)涵蓋住宅小區(qū)、寫字樓、學校、廠區(qū)、醫(yī)院、商場等多種業(yè)態(tài)，物業(yè)管理覆蓋率為65%。從某種程度來說，物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防管理水平直接影響社會面的火災(zāi)防控能力，加強物業(yè)消防安全管理、落實物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全主體責任迫在眉睫。

各地的消防安全責任制實施細則中，對物業(yè)消防安全責任作出的寥寥幾條規(guī)定解決現(xiàn)實問題力不從心。在地方立法中，對物業(yè)消防安全制發(fā)的專門規(guī)定并不多，較有代表性的有2013年2月1日施行的《邯鄲市物業(yè)消防安全管理辦法》、2017年9月1日施行的《上海市住宅物業(yè)消防安全管理辦法》、2019年1月1日起施行的《長沙市住宅物業(yè)消防安全管理辦法》和2019年7月25日起施行的《廣安市高層住宅物業(yè)消防安全管理辦法》。筆者認為，在消防安全責任制地方立法進程中，有必要結(jié)合實際，制定物業(yè)消防安全責任制實施細則。

（三）加強各行業(yè)的消防安全責任制建設(shè)

在“管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求下，有一點應(yīng)該明確，即關(guān)于消防安全責任的具體規(guī)定“是對固有責任的強調(diào)和細化，而非對責任的創(chuàng)設(shè)。不得因為規(guī)定的籠統(tǒng)或缺失，而否定其‘與生俱來'的責任”。更不能抱有僥幸心理，鉆法律制定的漏洞，拒絕履行消防安全主體責任。鑒于此，各行業(yè)部門應(yīng)當制定本部門的消防安全責任制專門規(guī)定。

消防工作應(yīng)“走出去”，結(jié)合“雙隨機、一公開”工作，加強部門聯(lián)合執(zhí)法，在加強消防安全不良行為披露制度的基礎(chǔ)上，與行業(yè)部門共享信用平臺，力爭做到消防工作責任自負、防范自覺、自我管理和自我約束，不斷提高消防工作社會化水平。

（四）從立法層面保障消防監(jiān)管模式改變

隨著我國消防安全責任制法律制度的不斷完善，消防工作社會化程度已大大提高，但在實踐中，傳統(tǒng)的工作方式和監(jiān)管理念仍存在，消防監(jiān)管的過度包攬、基層消防部門的單打獨斗、粗放監(jiān)管、無限擔責情況仍然存在。

消防監(jiān)督管理的模式需要改變，從傳統(tǒng)監(jiān)管的對“事”管理轉(zhuǎn)到對“人”管理，即重點放在監(jiān)督和指導(dǎo)單位落實消防安全責任制上，例如，對各級、各崗位人員的消防安全素質(zhì)和消防工作責任的履行情況進行檢查。在消防安全責任制地方立法過程中，應(yīng)當有明文規(guī)定來保障或指導(dǎo)消防監(jiān)管模式的改變。