中山開放大學 趙臨風

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》前言中提到，為全面貫徹黨的十九大精神，全面準確貫徹“一國兩制”方針，充分發(fā)揮粵港澳綜合優(yōu)勢，深化內(nèi)地與港澳合作，進一步提升粵港澳大灣區(qū)在國家經(jīng)濟發(fā)展和對外開放中的支撐引領作用。由此可見，推進粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展是關乎國家發(fā)展的一件具有重大戰(zhàn)略意義和重要現(xiàn)實價值的大事。

一、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展前景預期

粵港澳大灣區(qū)在灣區(qū)內(nèi)核心城市各自形成的產(chǎn)業(yè)積累與分工的基礎上，將形成東西聯(lián)動、港深莞穗核心軸帶動西岸次軸的發(fā)展格局。具體體現(xiàn)為以下兩點：一是大灣區(qū)的發(fā)展關鍵在于不同體制下區(qū)域的融合發(fā)展，必須建立高規(guī)格的灣區(qū)發(fā)展統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)機構，以有效推進灣區(qū)內(nèi)部各核心城市、不同行政區(qū)間的協(xié)同與合作；二是在大灣區(qū)的空間重構方面，港深莞穗將成為優(yōu)勢互補的灣區(qū)核心發(fā)展軸，灣區(qū)本身所具有的科創(chuàng)加金融兩個強勢產(chǎn)業(yè)將大大促進灣區(qū)經(jīng)濟的騰飛，而在核心軸的輻射帶動下，未來重大基礎設施的完善也將助力東西聯(lián)動，促使珠江西岸次軸發(fā)展加速。

綜上，可以預期的是，粵港澳大灣區(qū)在核心發(fā)展軸和珠江西岸次軸的融合發(fā)展下，輻射范圍將進一步擴大，影響力深入華南腹地，統(tǒng)籌協(xié)作推動空間由多中心轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡化，灣區(qū)城市最終實現(xiàn)發(fā)展均衡，要素得以充分自由流動，最終有望形成世界灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的第四極。

二、阻礙大灣區(qū)融合發(fā)展的瓶頸環(huán)節(jié)

眾所周知，粵港澳大灣區(qū)“一個國家、兩種制度、三個關稅區(qū)、四個核心城市”的格局是其最大的特點，同時也是大灣區(qū)融合發(fā)展進程中必須予以解決的最大難點和痛點所在。

粵港澳三地的經(jīng)濟制度、法律體系和行政體系存在差異，各類要素還難以完全自由流動，一些領域還存在同質(zhì)化競爭和資源錯配現(xiàn)象，這些難題亟待破解。同時，在“一國兩制”前提下，粵港澳大灣區(qū)合作陷入“制度困境”——香港與澳門屬于獨立關稅區(qū)，粵港澳大灣區(qū)整個區(qū)域不可能構建一個相同制度的特別區(qū)域，內(nèi)陸珠三角部分也不可能是“獨立關稅區(qū)”，任何經(jīng)濟合作都是在“中國內(nèi)地關稅區(qū)”名義的基礎上展開。因此，必須克服這一“制度困境”，降低規(guī)則和制度的摩擦成本，提高粵港澳大灣區(qū)資源及要素的配置效率。

三、構建“拉動”機制與“推進”機制相疊加的要素流動動力機制

基于以上分析，粵港澳大灣區(qū)要深度融合發(fā)展，離不開各種資源要素的通暢流動及有效結合，并在新的體制和機制下充分發(fā)揮協(xié)同效應，才能轉(zhuǎn)變增長方式和增長質(zhì)量，實現(xiàn)大灣區(qū)又快又好地發(fā)展。

（一）發(fā)揮市場配置資源和要素的“拉動”機制

1890年，英國經(jīng)濟學家馬歇爾在《經(jīng)濟學原理》中指出投入品的分享、勞動力市場群聚以及知識的溢出，是導致集聚的三個根本原因。世界銀行的學者（GillandKharas,2007）將上述三個方面的機制總結如下：第一，分享（sharing）。在城市里對投入品的分享，使得供應商能夠根據(jù)客戶的需求來提高專業(yè)化的產(chǎn)品和服務。第二，匹配（Matching）。在更大的市場范圍里，各種生產(chǎn)要素可以更好地匹配。第三，學習（Learning）。空間集聚可以加速知識的生產(chǎn)和傳播，方便企業(yè)和勞動者之間、不同產(chǎn)業(yè)之間互相學習。很多創(chuàng)意和思想在面對面的交流中產(chǎn)生，很多知識和信息在人與人的互動中傳播，越是知識、信息和技術密集型的產(chǎn)業(yè)，越是會集聚在城市，特別是大城市。同時，人口規(guī)模大的地方，對專業(yè)化的服務需求較多，也有利于從業(yè)者積累經(jīng)驗，提高勞動生產(chǎn)率。隨著現(xiàn)代服務業(yè)中知識和信息的價值越來越大，人與人之間的互動和交流對于知識的生產(chǎn)和傳播也變得越來越重要，城市的規(guī)模也變得越來越大。

因此，基于分享、匹配、學習這三個機制，企業(yè)能夠通過規(guī)模經(jīng)濟效應來降低生產(chǎn)成本，導致企業(yè)愿意扎堆，形成產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)集群現(xiàn)象。從消費者角度來說，由于分享、匹配、學習這三個機制，大城市的生活更加豐富，消費品更加多樣化，更容易找到工作，更能夠積累經(jīng)驗和獲取信息，也愿意在城市集聚。城市不是獨立存在的，在地理位置上接近的城市總是圍繞一些核心大城市而形成一個城市體系，進而形成區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的空間結構。

粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展涉及區(qū)域空間優(yōu)化、城市功能融合、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、人口自由流動、文化相得益彰、社會全面進步等方面的內(nèi)容，其中最核心的就是以人為載體的創(chuàng)意、技術、能力等的相互交流與合作，這是實現(xiàn)各方面目標的動力源和加速器，這個過程應充分發(fā)揮市場的“天然牽引力”作用，吸引各類各層次人才與人員的自由流動與合作共贏，進而帶動更多的項目合作、更多元化的資源整合與互動。因此，構建依托市場發(fā)揮優(yōu)化資源和要素配置作用的環(huán)境與機制，就成為當前推進大灣區(qū)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。也就是說，要更加注重運用市場的力量，進一步消除兩個特別行政區(qū)與廣東九個灣區(qū)城市之間的市場壁壘和體制機制障礙，共建一批開放性的合作平臺，在更大范圍內(nèi)推動資源整合、一體化共享，特別是要引導科技資源按照市場需求優(yōu)化空間配置，促進創(chuàng)新要素充分流動起來，成為深化大灣區(qū)融合發(fā)展的助推器。

（二）加強政府引導資源和要素流動的“推進”機制

1.進一步完善大灣區(qū)發(fā)展的頂層設計

首先應從整體的角度和系統(tǒng)的維度來考慮大灣區(qū)發(fā)展的頂層政策制定，將大灣區(qū)發(fā)展的終極目標分解到頂層設計的若干引導點上，使其發(fā)揮統(tǒng)領發(fā)展方向、激勵合作創(chuàng)新、整合資源配置等作用。其次，要建立高層次的跨區(qū)、市的大灣區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)機構，處理發(fā)展過程中重大問題的溝通協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌力量等事宜，開展重大項目實施的組織統(tǒng)籌、資源調(diào)度等工作，以及負責對各城市在灣區(qū)融合發(fā)展進程中的貢獻和政績進行評價（比如每兩三年進行一次）。再者要建立并不斷完善大灣區(qū)發(fā)展的長效機制，構建形成決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級運作”機制的基礎架構，進一步完善常態(tài)長效體制機制，配強專業(yè)力量，推動大灣區(qū)持續(xù)融合發(fā)展的高度和深度。

2.加強各城市、各層次、各類型的規(guī)劃對接工作

大灣區(qū)的各個城市要在基于各自功能定位和空間優(yōu)化布局的基礎上，重點加強各類建設規(guī)劃和項目規(guī)劃的對接，強化功能布局互動，形成分工合理、各具特色的空間格局。做好各項規(guī)劃對接工作，有利于在灣區(qū)內(nèi)有效實施交通、產(chǎn)業(yè)、科技、環(huán)保、金融等方面的專題合作，提升專題合作質(zhì)量，比如，基礎設施的互聯(lián)互通、公共服務便利化、人員流動自由化等。

3.構建成本責任共擔、利益共享的協(xié)調(diào)機制

以戰(zhàn)略協(xié)同為根本導向，構建重大項目建設的成本責任共擔、利益共享的協(xié)調(diào)機制。各城市都承擔一些重大的國家戰(zhàn)略和重要的改革舉措，比如，自貿(mào)試驗區(qū)建設、行政審批制度改革、科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心建設等。要共同推進試點，共享改革成果，放大改革創(chuàng)新示范效應和帶動作用。

4.創(chuàng)建促進要素流動的體制機制

促進大灣區(qū)融合發(fā)展的重點是要抓住要素流動這個大灣區(qū)一體化本質(zhì)，創(chuàng)建促進要素流動的體制機制。要素流動表現(xiàn)為發(fā)生在要素流出地的分離過程和發(fā)生在要素流入地的結合過程，以及從要素流出地到要素流入地的流動過程。過去的研究側(cè)重于流動過程和結合過程，忽視了分離過程。在大灣區(qū)高質(zhì)量一體化的過程中，研究的重點應該關注要素的分離過程。目前要通過推動要素的高質(zhì)量分離來實現(xiàn)要素的高質(zhì)量結合。目前要素分離的障礙主要是要素所有者、要素經(jīng)營者、要素利益相關者與要素之間經(jīng)濟社會關系的固化以及兩區(qū)九市的體制機制障礙。因此，目前政策的著力點一是要界定要素所有者、要素經(jīng)營者、要素利益相關者與要素之間的產(chǎn)權關系，二是要消除兩區(qū)九市涉及要素自由流動的體制機制障礙，促進要素所有者、要素經(jīng)營者、要素利益相關者與要素的分離。

5.借力兩個特別行政區(qū)的國際化經(jīng)驗，提升大灣區(qū)的整體國際化水平

珠三角九市目前的國際化水平還不高，與當前國際通行規(guī)則相銜接的系列制度尚未建立。在推進大灣區(qū)發(fā)展的過程中，九市政府要積極借力香港和澳門兩個特別行政區(qū)國際化方面的經(jīng)驗和優(yōu)勢，通過深化改革開放，不斷提升內(nèi)陸區(qū)域的國際化水平，并在國家“一帶一路”倡議實施中，發(fā)揮九市集體協(xié)作的力量，支持香港成為解決“一帶一路”建設項目投資和商業(yè)爭議的服務中心，支持香港、澳門舉辦與“一帶一路”建設主題相關的各類論壇或博覽會，打造港澳共同參與“一帶一路”建設的重要支撐區(qū)和重要平臺。

6.加強營商環(huán)境透明度、穩(wěn)定性、便利度建設

進一步發(fā)揮香港、澳門對外開放的示范與引領作用，推動珠三角九市建立并完善與國際高標準投資和貿(mào)易規(guī)則相適應的制度規(guī)則體系，發(fā)揮市場在資源配置過程中的決定性作用，減少政府的行政干預行為，全面提升市場綜合監(jiān)管水平，形成穩(wěn)定、公平、透明、可預期的更優(yōu)營商環(huán)境。建立大灣區(qū)一體化營商環(huán)境，需要珠三角九市不斷完善商事制度體系，并做好與港澳相關制度的對接與完善。尤其要推進珠三角九市社會系統(tǒng)信用體系建設，充分借鑒港澳地區(qū)信用建設的經(jīng)驗成果，加快探索依法對區(qū)域內(nèi)企業(yè)聯(lián)動實施信用激勵及失信懲戒等做法，有效降低營商成本，提升營商環(huán)境的穩(wěn)定性。另外，加快“數(shù)字政務”建設，全面推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”管理方式，提高行政服務效率。

綜上所述，為了給粵港澳大灣區(qū)發(fā)展注入更大的動力，一方面，要促進構建以市場對接供需要素為基礎的自然“拉動力”機制，另一方面，要系統(tǒng)構建以政府行政力為引導和規(guī)范的人為“推進力”機制，兩種力量“一拉”與“一推”相結合，將產(chǎn)生助推大灣區(qū)發(fā)展的強勁動力，必將大大加快中國特色的世界第四大灣區(qū)形成的歷史進程。