濟南市歷下黨校 張偉東

制度創(chuàng)新是國家賦予自貿試驗區(qū)建設的核心任務。自山東自貿試驗區(qū)濟南片區(qū)歷下區(qū)塊掛牌一年多以來，制度創(chuàng)新工作穩(wěn)步推進，截至2020年底，區(qū)自貿辦共梳理創(chuàng)新點41項，形成創(chuàng)新案例28項。其中，轉變政府職能型13項，投資領域改革型1項，貿易轉型升級型3項，金融開放創(chuàng)新型3項，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展型5項，國際合作交流型2項，區(qū)域一體發(fā)展型1項，基本覆蓋了山東自貿實驗區(qū)《濟南片區(qū)實施方案》中提出的改革方向。其中，9月份先期上報的“制定樓宇評定國際化標準”被評為山東自貿試驗區(qū)首批“最佳實踐案例”和“濟南片區(qū)十佳案例”。另據畢馬威分析，歷下區(qū)塊后一批上報的14項創(chuàng)新案例中，有1項在全國應具有首創(chuàng)性，有4項在全省應具有首創(chuàng)性，作為濟南片區(qū)自貿試驗的重要戰(zhàn)場，歷下區(qū)塊在制度創(chuàng)新方面取得成果是值得稱道的，但也存在一些問題與不足。

一、存在的問題

（一）創(chuàng)新成果的層次還不高

分析歷下區(qū)塊匯編的28項創(chuàng)新案例可以看出，改良和優(yōu)化的案例比較多，原創(chuàng)性的探索與創(chuàng)新比較少；涉及流程優(yōu)化和單一項目的案例比較多，涉及制度層面的和協(xié)同創(chuàng)新的比較少；與其他自貿試驗區(qū)同質化現象的案例比較多，首創(chuàng)性的還比較少，顯示出創(chuàng)新的層次還比較低。

（二）創(chuàng)新成果的集成性還不足

目前，在國家層面上，自貿區(qū)港試驗正呈現出由單一改革向系統(tǒng)性集成性改革轉變的局面，這是自貿區(qū)港試驗改革發(fā)展的趨勢。但分析歷下區(qū)塊的28項案例，從主導部門看，其共涉及11個部門2家企業(yè)，除“構建中小微企業(yè)多元化融資渠道”由金融事業(yè)發(fā)展中心及渣打銀行共同完成，其余均由單一部門或企業(yè)完成，顯示制度創(chuàng)新均由單一部門主導和推動，各部門之間缺乏協(xié)同聯動；從內容上看，也主要都是單一環(huán)節(jié)或項目的創(chuàng)新，或者流程優(yōu)化、工作方法的創(chuàng)新尚沒有涉及制度層面結構性或者規(guī)則性的變革創(chuàng)新，顯示制度創(chuàng)新成果的系統(tǒng)性、集成性不足。

（三）參與創(chuàng)新的主體還比較單一

在匯編的28項案例中，駐區(qū)企業(yè)參與的制度創(chuàng)新有5項，其中科金大廈有4項，渣打銀行有1項，但科金大廈是歷下控股所屬企業(yè)，真正由區(qū)內其他市場主體上報的制度創(chuàng)新案例事實上只有渣打銀行1項，且是與歷下區(qū)金融事業(yè)發(fā)展中心合報，區(qū)屬各相關職能部門區(qū)屬企業(yè)幾乎成為制度創(chuàng)新的唯一主體，顯示其他駐區(qū)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會組織等市場主體對制度創(chuàng)新的參與度較低。

（四）金融類的創(chuàng)新成果還比較少

歷下區(qū)塊是濟南CBD所在地，是濟南乃至全省的（產業(yè)）金融業(yè)集聚發(fā)展區(qū)，金融集聚與創(chuàng)新是濟南片區(qū)賦予歷下區(qū)塊的兩大重點任務之一，但在28項創(chuàng)新案例中，金融創(chuàng)新成果僅有一項“構建中小微企業(yè)多元化融資渠道”，顯示金融創(chuàng)新度比較低。

二、原因分析

（一）自貿試驗起步時間短

山東自貿試驗區(qū)掛牌僅僅一年半，是自貿試驗的新生代。自貿試驗區(qū)對于大家而言是一個學習、消化與吸收的過程，同時制度創(chuàng)新也需要一個由易到難、由單一到系統(tǒng)、集成的過程。

（二）制度創(chuàng)新的空間受限

濟南片區(qū)將工作重心主要放在高新區(qū)區(qū)塊，部分創(chuàng)新試點及權限下放事項也優(yōu)先放在高新區(qū)塊先行先試，而歷下區(qū)塊尚不能與高新區(qū)塊同步，加之制度的制定和修改完善主要在省市一級，區(qū)塊一級主要以服務、執(zhí)行為主，這也使得歷下區(qū)塊制度創(chuàng)新的空間受到一定限制。

（三）知識與人才的儲備不足

人才是制度創(chuàng)新的關鍵。制度創(chuàng)新需要既通曉國際貿易規(guī)則又諳熟國內貿易規(guī)則的復合型人才，但自貿試驗對于濟南來說是個新課題，僅憑現有干部隊伍的知識和人才儲備來完成制度創(chuàng)新無疑是一個很大的挑戰(zhàn)。面對制度創(chuàng)新的新挑戰(zhàn)，上海等地的自貿試驗區(qū)設立前后，復旦大學、廈門大學等駐地大學都先后成立了自貿研究院等學術研究機構，既發(fā)揮了智庫作用，又為自貿試驗區(qū)提供了知識與人才的儲備，有力推動了當地自貿試驗區(qū)的制度創(chuàng)新，但駐濟高校迄今尚未有設立自貿研究院所的，僅有山東大學（威海）商學院加掛山東大學自貿研究院的牌子開始自貿試驗方面的研究，但其駐地卻又在威海，這就使得濟南自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新需要的知識與人才的儲備更為不足。

（四）金融集聚與創(chuàng)新的土壤被攤薄

位于高新區(qū)的漢峪金谷是我市科技金融集聚區(qū)，也是山東自貿試驗區(qū)濟南片區(qū)的一部分，雖然其定位是與CBD錯位發(fā)展的，但隨著漢峪金谷率先建成運營，其對CBD的金融集聚功能帶來了事實上的分流和弱化。2021年初，濟南市第二個市級私募基金集聚區(qū)落戶于歷下區(qū)科金大廈，這是歷下區(qū)金融業(yè)集聚發(fā)展的一件大事，但其規(guī)模遠遜于2019年底落戶高新區(qū)基金大廈的濟南市第一個市級私募基金集聚區(qū)。這種在金融業(yè)集聚規(guī)模與時間的落后，再加之濟南片區(qū)的重點在高新區(qū)塊，在一定程度上削弱了CBD的應有定位，攤薄了歷下區(qū)塊金融集聚與創(chuàng)新的土壤。

三、對策與建議

（一）制度創(chuàng)新要注重單項突破與系統(tǒng)集成相兼顧

目前，在國家層面上，自貿區(qū)港試驗正呈現出由單一改革向系統(tǒng)性集成性改革推進的局面，因為只有系統(tǒng)性、集成性改革才能實現制度創(chuàng)新的疊加效應，有效提升制度效率。這是自貿區(qū)港試驗改革的大趨所勢，但從歷下區(qū)塊的現有綜合條件來看，當前制度創(chuàng)新工作的重點應該放在單項突破上。

從自貿試驗區(qū)先期改革情況來看，一般三年是取得階段性成果的重要節(jié)點。有望率先開始系統(tǒng)集成改革的成渝自貿試驗區(qū)是三年半進入系統(tǒng)集成改革階段的，這是因為系統(tǒng)集成性的突破需要時間、經驗的積淀。單項突破與系統(tǒng)集成是點與面的關系，系統(tǒng)集成性的改革成果總是以單項突破為先導、以單項突破帶動多點開花進而形成系統(tǒng)性集成性成果，這是改革發(fā)展的一般規(guī)律。當然，借助后發(fā)優(yōu)勢，歷下區(qū)塊也應當兼顧多部門、多主體協(xié)同推進，推動制度創(chuàng)新在營商環(huán)境、投資開放、貿易便利化、金融服務、創(chuàng)新驅動、區(qū)域經濟合作等各個領域由單項突破到多點開花，力爭盡快形成系統(tǒng)性、集成性的制度創(chuàng)新成果，但當前重心顯然仍應該以單項突破為主，同時兼顧系統(tǒng)性集成性。

（二）制度創(chuàng)新要注重政府部門主導與多元參與相協(xié)調

從當下看歷下區(qū)塊的制度創(chuàng)新，其創(chuàng)新主體主要有政府（職能）部門、企業(yè)、社會組織（企業(yè)協(xié)會、商會、團體）等三類，其中政府（職能）部門處于創(chuàng)新的主導地位，是制度的供給者與執(zhí)行者，也是制度創(chuàng)新的核心?；诖?，下一步制度創(chuàng)新還需要強化政府（職能）部門的主導作用，這是制度創(chuàng)新的關鍵所在。

同時，制度創(chuàng)新還需要健全企業(yè)與社會組織的多元協(xié)同參與機制。能否讓企業(yè)與社會組織在制度創(chuàng)新中發(fā)揮更大作用是制度創(chuàng)新取得實效的關鍵。因此，首先要推動和引導企業(yè)參與制度創(chuàng)新。企業(yè)則既是制度生長的土壤又是制度執(zhí)行的承受者，對制度的痛點阻點感受最深，具備制度創(chuàng)新的內在動力?；诖?，當前仍需廣泛深入調研企業(yè)需求與意見，以企業(yè)視角梳理營商環(huán)境與運營的各個環(huán)節(jié)，助力制度創(chuàng)新更為科學高效；其次，要培育和推動社會組織參與制度創(chuàng)新。社會組織是政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間相互聯系的重要紐帶，便于了解企業(yè)的共性痛點與需求，而社會組織協(xié)同參與可以推動制度創(chuàng)新與產業(yè)更好融合，從而形成更多產業(yè)協(xié)同的集成創(chuàng)新成果。

（三）制度創(chuàng)新要注重自主創(chuàng)新與招才引智相結合

自貿試驗區(qū)的核心任務是制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新的關鍵在人才。所以招才引智是一個通行的、普遍的做法，但借雞下蛋不能替代自主創(chuàng)新。自主創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的主流，因而同時要注重自主創(chuàng)新與招才引智相結合，形成創(chuàng)新合力。

就當下而言，一方面要注重多措并舉培育自有人才；一是建立常態(tài)化學習機制，提升業(yè)務素質；二是要把年輕干部充實到自貿試驗的一線，淬煉干部隊伍；三是要創(chuàng)造條件派員到南方自貿試驗先進地區(qū)掛職學習，提升其創(chuàng)新能力；四是要專人跟蹤研究各自貿試驗區(qū)最新改革進展，尤其是率先開展系統(tǒng)集成改革的成渝自貿試驗區(qū)工作進展情況，把握最新動態(tài)?？傊?，要多措并舉，持續(xù)提升現有干部隊伍自主創(chuàng)新的業(yè)務水平與工作能力。

另一方面要注重拓展招才引智的視野。在與畢馬威合作的基礎上，也可嘗試與南方自貿試驗研究實力強的大學研究機構開展合作。自貿試驗建立以來，南方多所大學如復旦大學、廈門大學、中山大學、福建師范大學等均建立了自貿研究院等研究機構，積年以來已取得諸多研究成果，可嘗試通過課題外包、外聘等形式讓專家學者參與進來，汲取他們在自貿領域多年的研究積淀，以期在方向、理念、方式、環(huán)節(jié)等方面為自貿試驗的制度創(chuàng)新帶來啟迪若此，歷下區(qū)塊制度創(chuàng)新工作或將會受益良多。

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自由貿易試驗區(qū)（Free Trade Zone，簡稱FTZ）是指在貿易和投資等方面比世貿組織有關規(guī)定更加優(yōu)惠的貿易安排，在主權國家或地區(qū)的關境以內，劃出特定的區(qū)域，準許外國商品豁免關稅自由進出。實質上是采取自由港政策的關稅隔離區(qū)。狹義僅指提供區(qū)內加工出口所需原料等貨物的進口豁免關稅的地區(qū)，類似出口加工區(qū)。廣義還包括自由港和轉口貿易區(qū)。

2013年9月至2019年8月，中國已經分多批次批準了18個自貿試驗區(qū)，已經初步形成了“1+3+7+1+6”的基本格局，形成了東西南北中協(xié)調、陸海統(tǒng)籌的開放態(tài)勢，推動形成了我國新一輪全面開放格局。