洪湖市萬全鎮(zhèn)自然資源和規(guī)劃所 鄭文亮

按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》的要求，相關(guān)單位要對土地資源做好進一步的整合與利用，切實落實好土地資源的利用工作，更好地去推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實。在全域土地綜合整治工作中，應重點強調(diào)對土地資源的整治，將土地資源的利用、效益結(jié)合起來，始終守住生態(tài)紅線，打造出一種集約化利用的土地整治模式[1]?？梢哉f，全域土地綜合整治工作的重要性和必要性均是十分明顯的，在當前階段已經(jīng)成為破除“三農(nóng)”工作問題的重要抓手。在這樣的一種背景下，進一步做好農(nóng)村地區(qū)的全域土地綜合整治工作尤為關(guān)鍵。針對此狀況，進一步對農(nóng)村全域土地綜合整治工作開展系統(tǒng)的分析思考尤為關(guān)鍵。

一、堅持農(nóng)村全域土地綜合整治的四項原則

農(nóng)村全域土地綜合整治工作的復雜性與專業(yè)性均是十分明顯的，對日常工作開展的手段和理念有很高的要求，為確保此項工作可以高質(zhì)量開展，必須堅持相關(guān)的工作原則?？偟膩碚f，在對農(nóng)村地區(qū)開展全域土地綜合整治工作時，要遵循以下四個方面的原則。

（1）系統(tǒng)思想與尊重自然：系統(tǒng)思想在指導農(nóng)村全域土地綜合整治工作高質(zhì)量開展中發(fā)揮著重要的作用，務必緊緊把握好。具體來說，農(nóng)村全域土地綜合整治工作的系統(tǒng)思想是“山水林田湖草均是一個生命共同體”，要將“綠山青山就是金山銀山”的理念作為指導。在尊重自然這一原則中，要始終樹立三點意識，一是尊重自然，二是順從自然，三是保護自然。只有嚴格秉承系統(tǒng)思想與尊重自然這一原則，才可以打造出人與自然和諧共處的土地利用發(fā)展新格局。

（2）發(fā)揮好政府與農(nóng)民各自的職能：政府在領(lǐng)導農(nóng)村全域土地綜合整治工作中始終發(fā)揮著重要性的作用，屬于主導力量，農(nóng)民則是整項工作的主體，因而要發(fā)揮好政府與農(nóng)民各自的職能。在實際工作中，為形成健全有效的工作合力，要將政府、相關(guān)部門、農(nóng)民各自的優(yōu)勢與作用有效地發(fā)揮出來，尤其是要政府要發(fā)揮好自己的主導作用，帶領(lǐng)相關(guān)部門與農(nóng)民積極參與到農(nóng)村全域土地綜合整治工作中。為確保廣大農(nóng)民可以切實享受到全域土地整治工作所形成的成果，要確保他們有足夠的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

（3）規(guī)劃引領(lǐng)、節(jié)約集約:農(nóng)村全域土地綜合整治工作中所涉及的土地整合內(nèi)容較為復雜，積極做好規(guī)劃引導工作尤為關(guān)鍵。在規(guī)劃引導工作中，要當前“多規(guī)融合”和規(guī)劃引導的力度，始終將總量控制、增量優(yōu)化、存量盤活、流量釋放、減量實現(xiàn)作為工作要求，確?，F(xiàn)有的土地資源可以有序地流動，構(gòu)建出土地資源節(jié)約集約的利用新格局。

（4）因地制宜、循序漸進:不同地區(qū)的土地資源整治工作條件有較大的不同，若是一味按照規(guī)定的土地綜合整治工作方案來開展工作勢必會出現(xiàn)不相協(xié)調(diào)的問題，因而要始終將因地制宜和循序漸進作為重要的工作原則。在實際開展工作時，要對當?shù)氐馁Y源稟賦、人文風情、土地利用特點、產(chǎn)業(yè)特色有較為系統(tǒng)地掌握，因地制宜地制定出土地整治模式與路徑。在此過程中，可以考慮先進行試點，且所選擇的試點要具有足夠的潛力，并有意愿參與到全域土地綜合整治工作中。

二、理解農(nóng)村全域土地綜合整治的四大內(nèi)容

當前階段所開展的農(nóng)村全域土地綜合整治工作取得了較好的成效，在助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入落實中發(fā)揮出了十分顯著的作用。但在取得良好成效的同時，農(nóng)村全域土地綜合整治工作也存在著一些較為尖銳的問題，因而沒有將諸多的工作內(nèi)容統(tǒng)籌起來，導致工作開展質(zhì)量還有很大的提升空間。

農(nóng)村全域土地綜合整治的內(nèi)容之一是村莊規(guī)劃統(tǒng)籌，要求必須嚴格按照“多規(guī)合一”來編制出村莊規(guī)劃統(tǒng)籌。因此，要對當前的村莊規(guī)劃做好統(tǒng)籌編制，要確定實施時序、整治內(nèi)容、整治目標、投資來源、項目安排、組織管理、空間布局、整治區(qū)域等要素。

農(nóng)村全域土地綜合整治的內(nèi)容之二是完成三大空間整治，三大空間包括生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間。在三大空間整治工作中，要對生產(chǎn)、生態(tài)和生活這三大空間的格局做好優(yōu)化，促使耕地資源和土地資源可以實現(xiàn)集約化利用，以更好地改善人居環(huán)境。在生態(tài)空間優(yōu)化中，要突出三方面工作，一是要對當前的生態(tài)用地做好布局與調(diào)整，二是要努力去恢復鄉(xiāng)村本該有的生態(tài)功能，保持和保護鄉(xiāng)村自然景觀，三是要始終確保整治區(qū)域的生態(tài)紅線不被突破。在生活空間優(yōu)化中，工作的重心要落在三個方面，即低效閑置建設用地整理、農(nóng)村宅基地整理、工礦廢棄地整理[2]。在生產(chǎn)空間規(guī)劃中，要將工作重心落在五個方面上：一是高標準農(nóng)田建設，二是耕地后備資源開發(fā)，三是旱地改水田，四是耕地質(zhì)量提升，五是農(nóng)田基礎(chǔ)設施建設。

農(nóng)村全域土地綜合整治的內(nèi)容之三是完善政策配套機制，要將以往工作中所存在的“單打一”局面有效的破除，確保政府可以發(fā)揮好主導作用，更多的部門可以協(xié)調(diào)起來，對現(xiàn)有的項目和資金做好統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷完善和創(chuàng)新政策配套機制。具體來說，要結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況來成立工作領(lǐng)導小組，并由政府領(lǐng)導來擔任組長。再比如要將增減掛鉤、耕地保護、產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)村全域土地綜合整治工作結(jié)合起來，促使諸多的政策可以融合起來，以便形成政策合力，有效地去利用政策紅利。

農(nóng)村全域土地綜合整治的內(nèi)容之四是不斷創(chuàng)新整治模式。具體來說，要對所在村莊的發(fā)展情況開展較為系統(tǒng)的分析評估，切實掌握全域土地綜合整治工作中可能會遇到的問題。目前來看，農(nóng)村全域土地綜合整治工作中已經(jīng)形成的整治模式較多，主要有鄉(xiāng)村旅游帶動型、城鎮(zhèn)低效用地整治型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)引領(lǐng)型、產(chǎn)業(yè)生態(tài)融合型，均有著較好的土地整治優(yōu)勢。

三、理清農(nóng)村全域土地綜合整治的“五本賬”

土地平衡賬在農(nóng)村全域土地綜合整治工作中所發(fā)揮出的作用是毋庸置疑的，必須正確且全面地理解與做好土地平衡賬，以此為后續(xù)所開展的工作奠定堅實的基礎(chǔ)。在前期工作中要摸清楚區(qū)域內(nèi)哪一些耕地需要進行墾造和提升，哪一些建設用地需要去復墾和騰挪。

在資金收益賬的理清工作中，要從整體和全域去看待資金平衡問題，防止出現(xiàn)土地整治項目資金盤不過來這一問題。因此，在前期工作中要認真去分析和測算，確定出準資金的收支狀況，要對長遠性的綜合收益賬做好考慮。

在制度改革賬的理清中，要始終以法律法規(guī)作為依托，進一步去深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并且要始終樹立創(chuàng)新意識和精神，加大農(nóng)村土地制度改革工作的創(chuàng)新力度，更好地適應農(nóng)村全域土地綜合整治開展中的諸多要求，確保可以始終維護好農(nóng)民的土地權(quán)益[3]。

在社會治理賬的理清中，應考慮到所開展的農(nóng)村全域土地綜合整治工作是對原有利益格局的進一步調(diào)整，因而勢必會牽涉到具體的利益，這需要預先制定好相應的管理制度和措施。在理清社會治理賬時，要重點做好社會治理與服務、糾紛協(xié)調(diào)、社會矛盾化解這三個方面的工作。

在民主權(quán)益賬的理清中要始終堅持一點原則，即要將農(nóng)民群眾的主體地位凸顯出來，積極保障農(nóng)民群眾的切身利益，高質(zhì)量地調(diào)整民主權(quán)益賬，確?？梢詭椭鷱V大農(nóng)民群眾獲取到更多的利益，并且要以法律制度來規(guī)范好廣大農(nóng)民群眾的利益，確保每一項權(quán)益都可以精準落實到位。

四、嚴防農(nóng)村全域土地綜合整治工作中的三類現(xiàn)象

在農(nóng)村全域土地綜合整治工作的長期開展既取得了很好的成效也存在著一些誤區(qū)和問題，其中的一些問題甚至對農(nóng)村全域土地綜合整治工作的高質(zhì)量開展造成了很大的影響?？偟膩碚f，農(nóng)村全域土地綜合整治工作中所存在的問題可以整體歸結(jié)為三類，一是“六重六輕”，二是“指標沖動”，三是破壞生態(tài)。

在“六重六輕”這一問題中，需要避免的“六重”是指重開發(fā)、重利用、重索取、重完成任務、重項目、重工程項目，需要避免的“六輕”是指輕保護、輕修復、輕生態(tài)、輕實際效果、輕投入、輕機制建設。

在“指標沖動”這一問題中，要防止農(nóng)村全域土地綜合整治工作中所存在的盲目性、不規(guī)范性、不合理性，尤其是不能片面為了追求土地指標而大拆大建，危害農(nóng)民群眾的切身利益。

在破壞生態(tài)這一問題中，要進一步落實規(guī)范制度，加大監(jiān)管力度，防止再度出現(xiàn)生態(tài)破壞的問題。一方面要禁止破壞生態(tài)環(huán)境，不使用耕地建設人造景觀，另一方面要禁止破壞有價值的鄉(xiāng)村風貌和歷史文脈。

五、結(jié)束語

農(nóng)村全域土地綜合整治工作有著顯著的復雜性與專業(yè)性特點，在實際工作中會不可避免的遇到問題，必須不斷去優(yōu)化工作模式。在實際開展農(nóng)村全域土地綜合整治工作時，要巧妙地使用內(nèi)涵綜合、手段綜合、目標綜合、效益綜合這些手段，并且還需要高度凸顯出土地整治的整體意識和綜合意識，以便實現(xiàn)預期的生態(tài)效益與經(jīng)濟效益。