過效烈，王志剛，毛得臣，王志偉，孟 偉

（1.河南省動物檢疫總站，河南 鄭州 450000；2.睢縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊；3.鄭州市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊）

近階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村部疫情發(fā)布中非洲豬瘟、口蹄疫、高致病性禽流感等重大動物疫情的陸續(xù)報道，對于取消動物和動物產(chǎn)品補檢制度的呼聲也越來越高。隨著畜牧業(yè)的發(fā)展，補檢制度的弊端逐漸突顯，補檢為不法產(chǎn)品進入流通提供了“洗白”渠道、不符合行政許可基本法理、對動物檢疫制度具有反向削減功能、對控制動物疫病的跨區(qū)域傳播不利、缺乏科學依據(jù)的技術支撐等弊端。筆者認為，隨著法制體系的完善，取消動物補檢制度勢在必行，也會給農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法和動物衛(wèi)生監(jiān)督構造一個良好的執(zhí)法監(jiān)督環(huán)境。本文闡述取消補檢制度的積極作用及之后的對策建議，以期為動物防疫法律制度建設和完善提供參考。

1 補檢制度的歷史

1985 年2 月14 日國務院《家畜家禽防疫條例》的頒布，第一次把動物和動物產(chǎn)品補檢寫入法律，1992年4月8日原中華人民共和國農(nóng)業(yè)部令第10 號發(fā)布了《家畜家禽防疫條例實施細則》，這也是我國第一次在行政法規(guī)中將補檢明確為法律制度，1998年1月1日起實施的《中華人民共和國動物防疫法》保留了補檢制度，《動物防疫法》歷經(jīng)4次修訂，截至目前關于動物和動物產(chǎn)品補檢制度沒有修改。

2 補檢制度的設計缺陷

2.1 為不法產(chǎn)品進入流通提供了“洗白”渠道

我國在20 世紀80 年代經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低，畜產(chǎn)品不能滿足日常需求，動物的散養(yǎng)模式是我們國家養(yǎng)殖的主要方式，在這樣的背景下動物和動物產(chǎn)品補檢制度寫入《家畜家禽防疫條例》。在我國政府大力改革下，實施了“菜籃子”工程建設，在20世紀90年代末我國畜禽產(chǎn)品供應得到了解決，但是全國畜禽養(yǎng)殖業(yè)整體水平較低，到了21世紀我國政府出臺了一系列支持畜牧業(yè)發(fā)展的政策措施，養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，養(yǎng)殖規(guī)?；时３殖掷m(xù)上升，畜禽產(chǎn)品消費需求開始從滿足供應轉(zhuǎn)向確保質(zhì)量安全。在社會發(fā)展的層面上，畜牧行業(yè)中不法分子通過補檢對動物和動物產(chǎn)品進行“洗白”，變成符合市場規(guī)定的動物和動物產(chǎn)品，這樣會勢必造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的社會不利影響。

2.2 其法律屬性不符合行政許可基本法理

《動物防疫法》第76 條第1 款第3 項規(guī)定：“對依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫的動物和動物產(chǎn)品，具備補檢條件的實施補檢，不具備補檢條件的予以收繳銷毀；”這樣規(guī)定對于違法行為是一種補救性的行為，但是違法分子無須進行申請就可以實施的檢疫行政許可。動物和動物產(chǎn)品的檢疫是法律賦予官方獸醫(yī)的職責，在檢疫過程中展現(xiàn)是一種技術性很強的行政許可行為。需要說明的是，動物和動物產(chǎn)品的檢疫是根據(jù)法律法規(guī)設定，在一定條件下，檢疫申報后，由官方獸醫(yī)作出檢疫申報處理，需要檢疫的派官方獸醫(yī)開展一系列技術性檢疫操作，而后作出的處理，并對檢疫結(jié)論負責。但是補檢制度就有悖于行政許可的基本法理。

2.3 對動物檢疫制度具有反向削減功能

根據(jù)《動物防疫法》畜禽檢疫規(guī)程（產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫）的要求，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構開展動物檢疫工作，實行官方獸醫(yī)負責制。開展動物檢疫工作需要許多條件，一是需要貨主（相對人）進行檢疫申報；二是需要在固定的場所，比如養(yǎng)殖場、屠宰場；三是檢疫工作開展所需要工具、設備、設施；四是對動物和動物產(chǎn)品檢疫后處理的結(jié)果，合格的開具動物檢疫合格證明，不合格的開具檢疫處理單后進行無害化處理等。對于動物和動物產(chǎn)品的補檢就會存在一些不具備檢疫條件和設備等因素情況下進行的一種行政許可行為，對于社會中不法分子是一種行政許可漏洞，對動物檢疫制度也具有反向削減作用。但是，動物和動物產(chǎn)品未經(jīng)檢疫進入流通環(huán)節(jié)，就已經(jīng)存在很大的風險，也極易造成動物疫情擴散，尤其是在諸如非洲豬瘟等重大動物疫病流行期間。

2.4 對控制動物疫病的跨區(qū)域傳播不利

動物傳染病流行的三個基本環(huán)節(jié)是：傳染源、傳播途徑和易感動物。傳染源：能夠散播病原體的動物；傳播途徑：病原體離開傳染源到達健康畜禽所經(jīng)過的途徑叫傳播途徑，如空氣傳播、飲食傳播、生物媒介傳播等；易感動物：對某種病原體缺乏免疫力而容易感染的動物。我國動物疫病傳播與動物長距離調(diào)運分不開的，近年來的許多動物疫病的傳播與流通環(huán)節(jié)有著很大的關聯(lián)。隨著我國公路、鐵路、航空、水運等交通網(wǎng)絡的快速發(fā)展，一些動物疫病的傳播也隨之加劇，2018 年非洲豬瘟疫情的暴發(fā)就是跨區(qū)域調(diào)運生豬而產(chǎn)生的一個典型案例。未經(jīng)檢疫的動物和動物產(chǎn)品跨區(qū)域調(diào)運而產(chǎn)生的傳播風險不言而喻。補檢制度的存在就勢必造成了跨區(qū)域調(diào)運動物的而產(chǎn)生動物疫病傳播的風險增大，從而對控制動物疫病的傳播極為不利。

2.5 缺乏科學依據(jù)的技術支撐

補檢需要進行實驗室疫病檢測的，檢測結(jié)果要符合要求。目前，國家對補檢沒有統(tǒng)一的必檢項目，使補檢缺乏科學依據(jù)的有力支撐。一些地方將無法進行實驗室檢測的情況推定為符合補檢條件，而有的地方則定性為不符合補檢條件，執(zhí)法尺度存在分歧。動物檢疫是在特定的條件下實施的技術行為，具有環(huán)境、資料、地域等特殊性。動物檢疫包括產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫兩種。產(chǎn)地檢疫是指動物及其產(chǎn)品在離開飼養(yǎng)、生產(chǎn)地之前由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構派官方獸醫(yī)所進行的到現(xiàn)場或指定地點實施的檢疫，貨主申報檢疫需要提供完整的養(yǎng)殖檔案相關記錄等。屠宰檢疫是指對被宰動物所進行的宰前檢疫和在屠宰過程中所進行的同步檢疫；場方申報檢疫也需要提供相關材料的情況才能受理，受理后派駐場官方獸醫(yī)進行檢疫。宰前檢疫是對待宰動物進行活體檢查，同步檢疫是在屠宰過程中，對其胴體、頭、蹄、臟器、淋巴結(jié)等檢疫部位按規(guī)定的程序和標準實施的檢疫。動物檢疫是按照檢疫規(guī)程和專業(yè)技術手段才能完成一種行政許可，補檢在很大程度上缺乏科學性和技術性作支撐。

3 取消補檢制度的積極作用及對策建議

3.1 有利于各級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作

一是杜絕違法行為人補檢的僥幸心理，取消補檢制度，從很大程度上打消了違法行為人僥幸心理，運輸動物和動物產(chǎn)品必須攜帶《動物檢疫合格證明》成為第一需求。二是違法成本的增加在一定程度上遏制違法行為的發(fā)生。違法行為人考慮最多的是利潤，如果取消補檢制度，就是合格產(chǎn)品也成了罰沒物品，對逃避檢疫行為形成一定震懾作用。

3.2 有利于動物衛(wèi)生監(jiān)督工作

一是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在2020 年的執(zhí)法改革中，人員分流，力量削弱，取消補檢制度會一定程度上促進動物和動物產(chǎn)品的檢疫工作的開展。二是取消補檢制度會一定程度控制動物疫情的傳播，對動物疫病的控制、撲滅和凈化起著一定的作用。三是取消補檢制度能夠讓基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構人員更有精力投入到產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫工作中。

3.3 要強化法律宣傳

取消補檢制度之后，后續(xù)的法律宣傳工作應同步跟上，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門及相關執(zhí)法機構要做到“誰執(zhí)法、誰普法”，特別對動物飼養(yǎng)、運輸、屠宰和動物產(chǎn)品生產(chǎn)、貯藏、運輸、經(jīng)營等領域的從業(yè)者加強宣傳。宣傳取消補檢制度以后的社會積極影響，對從業(yè)者造成哪些不利的影響，尤其在違法成本方面加大宣傳。另外，做好普法和宣傳工作相結(jié)合，普法和建章立制相結(jié)合，在普法宣傳過程中，注重方法、內(nèi)容和效果的有機統(tǒng)一，堅持做到集中宣傳與日常宣傳相結(jié)合，重點宣傳和廣泛宣傳相結(jié)合，促進社會和諧發(fā)展，避免出現(xiàn)習慣性違法的情況。

3.4 要強化隔離和無害化設施建設

取消補檢制度后應強化“隔離”在防范未知動物疫病中的重要作用，政府和社會力量應加強動物隔離場的建設，以便對養(yǎng)殖和來源不明的動物和動物產(chǎn)品實施必要的隔離措施。同時，取消補檢后,對未經(jīng)檢疫的動物和動物產(chǎn)品，實施沒收、銷毀，勢必將增加現(xiàn)有無害化處理體系的運載負荷，因此，要強化無害化處理體系的建設和投入，確保有效運行。

3.5 要強化動物檢疫信息化建設

取消補檢制度后對動物檢疫信息化要求更高，目前全國各地檢疫信息共享程度還不大，對進入流通環(huán)節(jié)的動物、動物產(chǎn)品出具《動物檢疫合格證明》（動物、動物產(chǎn)品），要求按照規(guī)定及時上傳信息，合理利用信息化工具，結(jié)合動物檢疫出具《動物檢疫合格證明》來打通動物防疫條件審查、動物疫病監(jiān)測檢測、動物疫病強制免疫等環(huán)節(jié)，為動物檢疫出證提供科學、全面的參考依據(jù)，同時，加大官方獸醫(yī)隊伍建設和保障力度，更好發(fā)揮動物檢疫對防范動物疫病傳播，維護動物源性食品安全的保障和促進作用。

雖然動物和動物產(chǎn)品的補檢制度在我國法律中長期存在，但是隨著畜牧業(yè)的快速發(fā)展，取消補檢制度也應該提上日程，以適應社會的現(xiàn)實需要。筆者認為動物和動物產(chǎn)品的補檢制度在沒有取消的情況下，應該出臺相應部門規(guī)章和技術規(guī)范，讓從業(yè)者按照規(guī)章制度應用于社會實踐，發(fā)揮檢疫的積極作用，遏制違法行為，促進畜牧業(yè)和諧發(fā)展。