江西財經(jīng)大學人文學院 劉世舉

一、研究背景

隨著我國各大城市的經(jīng)濟、文化、教育等快速發(fā)展，我國流動人數(shù)越來越多。根據(jù)《中國流動人口發(fā)展報告2018》來看，中國流動人口數(shù)量在2017年已經(jīng)達到了2.44億，可以看出我國的流動人口增長迅速。同時，我國流動兒童數(shù)量與日俱增（路錦非，2020）。流動兒童跟隨父母定居在陌生的城市或地區(qū)，隨之而來的是各種各樣的問題。流動兒童義務(wù)教育公平、教育資源分配不均衡等問題一直以來受到社會各界的廣泛關(guān)注。為解決上述問題，我國教育部聯(lián)合公安部自1998年起頒布《流動兒童少年暫行辦法》《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》等指導文件，從而為從根本上解決流動兒童就學問題提供了政策依據(jù)（李皎，2015）。自20世紀90年代以來，我國流動兒童教育方面的政策日益增多，流動兒童教育政策發(fā)展歷經(jīng)了三個階段：即以“借讀為主”流動限制階段、“兩為主”政策支持階段和“兩納入”政策支持提升階段（姚佳勝，方媛，2020）?，F(xiàn)行的教育政策在很大程度為解決流動兒童教育公平問題提供了保障。但從政策內(nèi)容本身以及政策運行的實際成效來看，現(xiàn)行的流動兒童教育政策和措施還存在一些缺陷和不足，如政策目標不清晰、政策設(shè)計缺乏系統(tǒng)性、政策主體較為單一等（王慧娟，2017）。因此，對現(xiàn)有的流動兒童教育政策進行必要的分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策中的不足之處并進行修正，這是實現(xiàn)流動兒童教育公平目標的重要舉措。

二、流動兒童教育政策的問題

（一）發(fā)展性不足

現(xiàn)行政策是對流動兒童面臨的最緊急問題做出回應(yīng)，而對兒童未來發(fā)展的關(guān)注相對不足。20世紀90年代以來，流動兒童權(quán)益保護始終按照“問題—救助”的邏輯展開，具有應(yīng)急式特征（劉玉蘭，2019）。流動兒童教育政策呈現(xiàn)社會救助特征，發(fā)展性不足，潛藏著許多問題：公辦教育資源緊缺，流動兒童無法像本地兒童那樣進入公辦學校接受教育。另外，流動人員在未經(jīng)教育局批準的情況下，他們私自開設(shè)學校，學校配套基礎(chǔ)設(shè)施不夠健全，存在安全和管理方面的不足（侯云，2012）。這些問題使得流動兒童的教育需求短時間內(nèi)難以滿足和難以突破。

（二）區(qū)域差異大

一線城市落戶條件嚴格、流動兒童的入學門檻高、入學難度大。相比于一線城市，二、三線城市近些年出現(xiàn)“搶人大戰(zhàn)”，這些地區(qū)會降低流動兒童的入學要求，以此來吸引流動兒童入學，這會在某種程度上帶來流動兒童教育市場的不穩(wěn)定性。另外，不同地區(qū)對流動教育政策提供的服務(wù)也會因地區(qū)的不同而有所差異。根據(jù)這些年出臺的流動兒童教育政策來看，政府或地區(qū)各自獨立的制定出本地區(qū)不同的流動兒童教育政策，這就會在一定程度上造成各地區(qū)流動兒童教育政策的地方差異。

（三）政策執(zhí)行主體單一，內(nèi)在激勵不足

流動兒童教育政策由中央政府制定，各地政府在中央指導下執(zhí)行。責任主體主要是政府，主體比較單一。并且，流動兒童義務(wù)教育政策在執(zhí)行過程中形成執(zhí)行悖論：政策執(zhí)行得越好，流入地政府的資源和環(huán)境的壓力就越大，承擔的教育管理成本和風險也越大。這種執(zhí)行悖論在一定程度上影響了流入地政府政策執(zhí)行的積極性。另外，對流動兒童教育政策缺乏有效的執(zhí)行機制，導致地方政府很容易形成對政策執(zhí)行的懈怠，缺乏對政策實施的自我效能感，從而導致地方政府的內(nèi)在激勵不足。

（四）流動兒童入學的間接政策未落實到位

除了影響流動兒童的直接流動兒童政策之外，還有與流動兒童相關(guān)的間接政策，在這里主要指的是與流動兒童有關(guān)的農(nóng)民工相關(guān)之類的政策，兩者應(yīng)該是流與源的關(guān)系，農(nóng)民工政策是源，流動兒童相關(guān)政策則是流。農(nóng)民工政策落實不到位，這也會給流動兒童在城市中入學的障礙。農(nóng)民工政策與流動兒童城市入學息息相關(guān)，如農(nóng)民工的就業(yè)政策、住房政策以及各項福利保障等，如果這些間接性的政策不能很好地與流動兒童教育政策相互配合，就導致他們?nèi)雽W問題治標不治本。其實，流動兒童教育政策受多重因素共同作用的結(jié)果，既決定于相關(guān)政策是否科學合理，也會受到政府及相關(guān)部門的投入和執(zhí)行力度，以及他們所要尋求資源擺脫困境的能力影響。從目前來看，我國對流動兒童的相關(guān)政策做出了不斷地調(diào)整，但是在做好農(nóng)民工相關(guān)間接政策方面的力度還有待調(diào)整，這在一定程度上不利于流動兒童教育政策的實施。

三、流動兒童教育政策的對策

（一）建立發(fā)展性政策

政府應(yīng)以兒童為中心視角，對于流動兒童教育要綜合地去考慮他們的需求，要把近期目標和長遠目標有機地結(jié)合起來，根據(jù)流動兒童不同的發(fā)展階段制定出適合他們自己的具體的流動兒童教育政策。此外，政府要根據(jù)當?shù)亓鲃觾和膶嶋H情況，以此來制定出適合本地區(qū)的教育政策。同時，政府應(yīng)該加大對民辦流動兒童教育機構(gòu)的管理和支持力度，把民辦教育機構(gòu)作為流動兒童接受教育的補充，以此來完善流動兒童受教育的不足，從而更有利于流動兒童獲得受教育的機會。

（二）資源分配合理化

目前，我國教育資源出現(xiàn)偏移，資源分配多集中于大城市，整體分配不均。政府一般是按照當?shù)貞艏畞頌楫數(shù)氐膶W生分配教育費用，但這就忽略了流動兒童接受教育所需的費用，他們不能獲得政府對兒童教育同等的支出費用。同時，政府也很少對接收流動兒童的教育機構(gòu)進行一定的補貼，這就在一定程度上加重了流動兒童的學業(yè)經(jīng)濟負擔，所以政府要推進流動兒童教育資源的公平。另一方面，我們可以通過被認可的“中央政府轉(zhuǎn)移支付”和“地方教育券”的方式，以此來彌補流動兒童受教育受地區(qū)、跨機構(gòu)的障礙，進而從全面的角度來實現(xiàn)流動兒童教育政策資源分配的合理化。

（三）多元主體參與執(zhí)行，倡導社會工作專業(yè)嵌入

流動兒童的教育需求細分可以分為身心健康教育需求、知識教育需求等，具有多樣化特征。流動兒童除了依靠政府來實現(xiàn)教育政策的實施外，還需要其他多元主體的共同參與。政府要倡導一些民間的流動兒童的服務(wù)組織，并且要注重對民間服務(wù)組織的管理和服務(wù)能力的挖掘，為流動兒童提供教育支持，不斷地讓流動兒童能夠得到更多元化的主體服務(wù)。此外，社會工作者也可以參與到流動兒童的接受教育的過程之中，社會工作可以參與教育政策執(zhí)行，這樣可以豐富流動兒童服務(wù)的理論視角，提升流動兒童教育服務(wù)的專業(yè)性，促進流動兒童福利行政新模式。

（四）完善流動兒童義務(wù)教育的間接有關(guān)政策

農(nóng)民工在城市中生存的好壞以及能否成為城市居民，這是流動兒童在城市中接受教育的前提。在2006年出臺的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》談到保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育的問題，同時也指出了兩種政策的協(xié)調(diào)性問題，然而在內(nèi)容上兩者之間的具體協(xié)同過于寬泛，沒有具體的解決細則，這在實際的運行過程中不能夠解決具體的問題，因此，我們必須制定出根據(jù)具體情況來制定出相應(yīng)的政策措施，并在已經(jīng)建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度的基礎(chǔ)上，把他們納入城市住房公積金體系和廉租房制度，讓農(nóng)民工在具備了一定的資格之后可以轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，只有這樣流動兒童教育問題才能得到很好地解決，而不至于一直隨父母流動下去或返回他們已經(jīng)感到十分陌生的農(nóng)村。

四、總結(jié)與反思

自20世紀90年代以來，流動兒童教育政策先后經(jīng)歷了以限制流動、積極探索以及深度推進三個階段。他們從內(nèi)在來看也經(jīng)歷了由最初的政策空缺到教育部等部門被動出臺相關(guān)政策再到后面的主動關(guān)注，及時地發(fā)現(xiàn)問題，及時發(fā)布相關(guān)政策保障流動兒童教育公平等階段。當前，我國頒布的關(guān)于保障流動兒童教育公平等方面的教育政策仍存在一些不足之處，如發(fā)展性不足、區(qū)域差距較大、政策主體單一，內(nèi)在激勵不足等。因此，對于政策制定的不足之處，應(yīng)進行逐步完善，如建立發(fā)展性政策、教育資源分配合理化、多元主體參與執(zhí)行，倡導社會工作專業(yè)嵌入、制定和實施間接政策作為進一步保障、確保政策的明確性和可實施性等。發(fā)揮流動兒童教育政策的最大效能，確保實現(xiàn)教育公平、教育資源公平分配等目標。我國作為人口兒童流動的大國，兒童流動群體數(shù)量龐大且復雜，因此，能夠更好地解決這一問題對于流動兒童就學具有很強的現(xiàn)實意義。另外，兒童教育政策是否順利開展關(guān)乎我國社會政策的整體運行，所以，對于我們每個人和有關(guān)部門都應(yīng)該慎重對待和重視。

相關(guān)鏈接

流動兒童是指流動人口中0-17周歲兒童。流動人口是指居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口中，扣除市轄區(qū)內(nèi)人戶分離者。

由于居住地與戶口登記地相分離，流動兒童在城市里難以享受與城市同齡兒童平等的受教育機會，在成長的過程中，很多流動兒童不得不返回戶口登記地生活、上學，最終成為留守兒童。

20世紀80年代以來，隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立健全，我國逐漸由傳統(tǒng)社會轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會，由農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)社會，由封閉社會轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放社會。在這種社會轉(zhuǎn)型的大背景下，社會流動的規(guī)模愈來愈大。在我國，社會流動的主要形式是從農(nóng)村到城市，其目的是務(wù)工。因此，流動人口中大多數(shù)是18至45歲的中青年人，而他們的子女正處在學齡階段，流動兒童的教育等諸問題隨之產(chǎn)生。