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        土地征收成片開發(fā)政策對廣西地區(qū)發(fā)展的積極意義和負(fù)面影響

        2022-01-01 03:56:36北海市國土資源信息中心符君
        區(qū)域治理 2021年26期
        關(guān)鍵詞:成片紅線邊界

        北海市國土資源信息中心 符君

        一、土地征收成片開發(fā)邊界劃定工作的由來

        自然資源部于2020年11月5日出臺了《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(自然資規(guī)〔2020〕5號),要求縣級以上地方人民政府組織編制土地征收成片開發(fā)方案(以下簡稱成片開發(fā)方案),報(bào)省級人民政府批準(zhǔn),并對編制和審批要求等進(jìn)行了明確。根據(jù)上述規(guī)定,成片開發(fā)是城鎮(zhèn)建設(shè)用地可以征地的主要情形,編制報(bào)批成片開發(fā)方案是成片開發(fā)征地審批的前置程序,特別是對于經(jīng)營性建設(shè)用地,目前只有納入成片開發(fā),才能依法征收土地。抓緊推進(jìn)成片開發(fā)對于保障城鎮(zhèn)建設(shè)合理用地需求具有十分重要的意義。2021年5月,廣西壯族自治區(qū)自然資源廳下發(fā)了《關(guān)于做好我區(qū)土地征收成片開發(fā)工作的通知(征求意見稿)》及《關(guān)于先行做好我區(qū)土地征收成片開發(fā)前期工作的通知》(桂自然資辦〔2020〕181號),提出了編制土地征收成片開發(fā)工作的相關(guān)規(guī)定和要求。以上政策發(fā)布實(shí)施后,廣西各地積極響應(yīng),相繼開展土地征收成片開發(fā)方案編制相關(guān)工作。

        二、土地征收成片開發(fā)政策對地區(qū)發(fā)展的積極意義

        (一)正確引導(dǎo)地區(qū)開展土地征收成片開發(fā)邊界劃定工作

        土地征收成片開發(fā)政策文件明確了土地征收成片開發(fā)的意義、土地征收成片開發(fā)的范圍、周期、內(nèi)容、審批要求、審批程序等具體內(nèi)容,使各地區(qū)認(rèn)識到開展該項(xiàng)工作的重要意義和緊迫性,能夠正確引導(dǎo)地區(qū)開展土地征收成片開發(fā)劃定相關(guān)工作,提供了具體、清晰的工作思路,使地區(qū)在開展工作時少走彎路,順利推進(jìn)土地征收開發(fā)邊界劃定相關(guān)工作。

        (二)保障城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施合理開發(fā)建設(shè)

        土地征收成片開發(fā)政策文件明確規(guī)定市(縣)國土空間總體規(guī)劃(2021-2035年)確定的土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施以及其他公益性項(xiàng)目用地比例原則上不低于40%??梢钥闯?,國家和自治區(qū)在允許各地區(qū)搞產(chǎn)業(yè)開發(fā)和建設(shè),特別是經(jīng)營性項(xiàng)目的建設(shè)須收大量村集體土地的同時,充分考慮了被征收地區(qū)的教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、電網(wǎng)、市政道路、體育等項(xiàng)目的建設(shè),如回建區(qū)、市政道路、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級公路、學(xué)校、醫(yī)院、文體活動中心等項(xiàng)目建設(shè),這有利于改善當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的生產(chǎn)生活環(huán)境,吸引社會投資,提供多種就業(yè)崗位,推動當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興,推動社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

        (三)保障成片開發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益

        土地征收成片開發(fā)政策文件明確規(guī)定各地區(qū)劃定的土地征收成片開發(fā)范圍和相關(guān)成果,市(縣)政府或自然資源部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織對土地征收成片開發(fā)范圍涉及的村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民組織召開聽證會議,征求涉及當(dāng)?shù)卮寮w經(jīng)濟(jì)組織和村民的意見和建議,取得三分之二的票數(shù)同意并出具相關(guān)聽證會會議紀(jì)要后,方可批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案。從而防止了土地征收成片開發(fā)方案草率論證、倉促上馬,切實(shí)保障成片開發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)。

        (四)保護(hù)耕地、保護(hù)生態(tài)紅線,提高地區(qū)土地使用效率

        土地征收成片開發(fā)政策文件嚴(yán)格規(guī)定了不得批準(zhǔn)開發(fā)方案的情形:一是涉及占用經(jīng)依法批準(zhǔn)的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田的,不得批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案。其主要目的是嚴(yán)格規(guī)定各地區(qū)在劃定土地征收開發(fā)邊界時,不突破各地區(qū)劃定的生態(tài)保護(hù)區(qū)和永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),切實(shí)保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田,保障地區(qū)糧食安全,保護(hù)生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)地區(qū)“碳達(dá)峰、碳中和”的目標(biāo),促進(jìn)自然、社會穩(wěn)定和諧發(fā)展;二是市縣區(qū)域內(nèi)存在各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的、大量批而未供或者閑置土地的、已批準(zhǔn)實(shí)施的土地征收成片開發(fā)連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實(shí)施計(jì)劃的。土地作為社會重要的要素資源,如果大量存在閑置土地、低效土地,則會造成土地資源的浪費(fèi),制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展。比如工業(yè)園區(qū)所建設(shè)的工業(yè)項(xiàng)目,比如一些落后的造紙業(yè)、鋼鐵類的兩高項(xiàng)目,用地需求量極大,占用大量的優(yōu)質(zhì)耕地,近年來沒有對其生產(chǎn)工藝進(jìn)行優(yōu)化改造,提高產(chǎn)出率,畝均經(jīng)濟(jì)效益低下;以及一些集體土地經(jīng)當(dāng)?shù)卣块T征收并供給開發(fā)商后,由于資金、開工許可、工程質(zhì)量等問題造成土地長期閑置,占而不用。因此,各地區(qū)要著手于提高地區(qū)閑置土地使用效率,提高地區(qū)已批土地供應(yīng)效率,切實(shí)集約節(jié)約用地,推動地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

        三、土地征收成片開發(fā)政策對地區(qū)發(fā)展的消極影響

        (一)批而未供、閑置土地相關(guān)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性問題

        土地征收成片開發(fā)方案中需要測算本地區(qū)閑置土地以及各類開發(fā)區(qū)、批而未供、城市新區(qū)土地利用效率等相關(guān)數(shù)據(jù),若自行從土地市場監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)中下載的所需年度的批而未供、閑置土地、土地供應(yīng)等數(shù)據(jù),與區(qū)廳掌握的數(shù)據(jù)產(chǎn)生偏差,可能造成數(shù)據(jù)的不夠準(zhǔn)確,會對土地征收成片開發(fā)方案的審批工作造成一定的影響。

        (二)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)未發(fā)布實(shí)施

        廣西地區(qū)的土地征收成片開發(fā)方案數(shù)據(jù)庫和圖件編制等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)未發(fā)布實(shí)施,編制單位只能先根據(jù)其他省份的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展土地征收成片開發(fā)方案的編制工作,以及相關(guān)圖件和數(shù)據(jù)庫成果的制作,一旦廣西正式發(fā)布實(shí)施相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)后,還需對成果進(jìn)行修改完善,以及對土地征收成片開發(fā)方案成果上報(bào)、審批工作造成一定的影響。

        (三)三條控制紅線銜接的問題

        根據(jù)自然資源部2021年4月29日召開的落實(shí)三條控制紅線推進(jìn)會議精神,基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要在6月底前完成上報(bào)審批工作,但廣西絕大部分地區(qū)的三條控制紅線均未能取得批復(fù)。鑒于以上情況,若本次土地征收成片開發(fā)邊界的劃定,在合理劃定后的三條控制紅線上進(jìn)行劃定,則本次土地征收成片開發(fā)邊界的劃定會更趨于合理,更有利于實(shí)施。若本次土地征收成片開發(fā)邊界的劃定,在原有三條紅線上劃定,由于涉及占用基本農(nóng)田,不利于一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)用地項(xiàng)目以規(guī)則的地塊納入土地征收成片開發(fā)邊界,這對以后這些園區(qū)的開發(fā)使用會造成一定的影響。

        (四)土地征收成片開發(fā)方案作為用地報(bào)批的前置條件

        2021年3月初,自治區(qū)自然資源廳出臺土地征收成片開發(fā)邊界相關(guān)政策后,規(guī)定各地區(qū)須編制完成并批復(fù)土地征收成片開發(fā)方案后,方可辦理經(jīng)營類建設(shè)項(xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地和征收集體土地手續(xù),導(dǎo)致各地區(qū)經(jīng)營類建設(shè)項(xiàng)目未能按原有計(jì)劃落地,對地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成了一定的影響。雖然目前自治區(qū)自然資源廳暫時放開了建設(shè)項(xiàng)目在符合土地利用總體規(guī)劃或過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,同時不突破土地利用總體規(guī)劃劃定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模、不占用生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的前提下,可辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地和征收集體土地手續(xù),但這只是一個窗口期,自治區(qū)隨時有可能將其關(guān)閉。鑒于以上情況,各地區(qū)還要加快編制土地征收成片開發(fā)方案,加快上報(bào)審批工作。

        四、對做好土地征收成片開發(fā)邊界劃定工作的建議

        (一)建議多組織相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和加強(qiáng)學(xué)習(xí)

        由于土地征收成片開發(fā)邊界劃定是一項(xiàng)新工作、新任務(wù),廣西大部分各地區(qū)還處于前期工作階段,該項(xiàng)目工作涉及政策、理論、技術(shù)層面比較廣,是一項(xiàng)較為復(fù)雜的專項(xiàng)工作,并且很多干部還未能完全理解和消化上級部門下發(fā)的政策,也存在許多疑問。為推進(jìn)土地征收成片開發(fā)邊界劃定工作,建議自治區(qū)自然資源廳能多組織各地區(qū)開展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn),并對各地區(qū)提出的相關(guān)問題予以指導(dǎo)和解答,各地區(qū)也要加強(qiáng)學(xué)習(xí),將理論運(yùn)用于實(shí)踐中。

        (二)建議盡快出臺相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和編制規(guī)范

        為推進(jìn)土地征收成片開發(fā)邊界劃定工作,盡快編制完成地區(qū)土地征收成片開發(fā)邊界劃定方案,建議自治區(qū)自然資源廳盡快下發(fā)土地征收成片開發(fā)方案數(shù)據(jù)庫和圖件編制等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文件和編制規(guī)范。

        (三)建議避開優(yōu)質(zhì)耕地劃定土地征收成片開發(fā)范圍

        糧食問題不僅是國家問題,更是世界難題,世界上還存在很多人面臨溫飽問題,因此,保護(hù)耕地,節(jié)約糧食,確保我國18億畝耕地保護(hù)紅線不下降,是我國今后很長一段時間內(nèi)的約束性任務(wù)目標(biāo),每個地區(qū)都應(yīng)將該任務(wù)目標(biāo)納入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間總體規(guī)劃,實(shí)行目標(biāo)考核制,實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。因此,在守好糧食安全的前提下,通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三條控制線的劃定與落實(shí),方可進(jìn)行可持續(xù)城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。綜上,建議各地區(qū)在劃定土地征收成片開發(fā)邊界時,盡量避開優(yōu)質(zhì)耕地進(jìn)行劃定,優(yōu)質(zhì)耕地可以開天窗式地存在于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中但能不用于建設(shè)占用,應(yīng)做到切實(shí)保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地,確保國家糧食安全。

        五、結(jié)論

        從土地征收成片開發(fā)政策對廣西地區(qū)發(fā)展的積極意義和負(fù)面影響相比較分析,其積極意義還是大于其負(fù)面影響,只要廣西上級部門和各地區(qū)共同努力,攻克各類難題:一是盡快出臺相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);二是做到在劃定土地征收開發(fā)邊界時,充分解決好與三條控制紅線銜接的問題,以及提高地區(qū)土地使用效率的問題;三是土地征收開發(fā)邊界中合理安排公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地,那么各地區(qū)的土地征收開發(fā)邊界方案將會迅速編制完成,盡快完成審查論證和上報(bào)審批工作,切實(shí)推動各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,創(chuàng)建社會主義和諧社會。

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