寇小云，鄭 林

(貴州中醫(yī)藥大學(xué)，貴州 貴陽 550000)

深化收費(fèi)公路制度改革是我國(guó)綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)效率提高、降低物流成本的重要舉措。2019年5月初，國(guó)務(wù)院辦公廳和交通運(yùn)輸部辦公廳相繼印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)深化收費(fèi)公路制度改革取消高速公路省界收費(fèi)站實(shí)施方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕23號(hào))和《關(guān)于大力推動(dòng)高速公路ETC發(fā)展應(yīng)用工作的通知》(交辦公路明電〔2019〕45號(hào))兩項(xiàng)通知，要求深化收費(fèi)公路制度改革，大力推廣ETC發(fā)展應(yīng)用。由此，各個(gè)地方政府迅速啟動(dòng)ETC發(fā)行推廣工作，但在各個(gè)地方政府推行ETC的過程中，出現(xiàn)了一些“刺耳”的聲音。例如：不妥當(dāng)?shù)男麄鳂?biāo)語；故意取消高速公路人工收費(fèi)窗口；強(qiáng)制新牌照及年檢車輛辦理ETC設(shè)備；ETC收費(fèi)混亂等現(xiàn)象在各地屢見不鮮，一段時(shí)間里成為群眾熱議的話題。筆者將具體討論在政策實(shí)踐過程中由于目標(biāo)偏差所引起損害公共利益和公共需求的相關(guān)現(xiàn)象，討論目標(biāo)偏差出現(xiàn)的原因，規(guī)避政策執(zhí)行中目標(biāo)偏差出現(xiàn)的措施。

目標(biāo)偏差(Goal Displacement)，也被稱為“目標(biāo)置換”或者“目標(biāo)異化”，Warner & Havens認(rèn)為目標(biāo)偏差即目標(biāo)與手段倒置，是組織最初的原始目標(biāo)被其他可替換的目標(biāo)所替代的一種現(xiàn)象[1]。

目標(biāo)的設(shè)定是一個(gè)組織的多數(shù)成員共同追求的目標(biāo)，但在成員實(shí)施組織目標(biāo)的過程中，即目標(biāo)被執(zhí)行的過程中，會(huì)出現(xiàn)一些雖然既定目標(biāo)已經(jīng)完成，但目標(biāo)背后組織的真正目的卻沒有實(shí)現(xiàn)，例如：某地區(qū)新生入學(xué)率實(shí)現(xiàn)了100%，但該地教育質(zhì)量的改善這個(gè)真正的目的卻沒有實(shí)現(xiàn)。學(xué)者葉匡時(shí)認(rèn)為目標(biāo)偏差是在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程中，為了尋求“好方法”而忘記了最終的目標(biāo)，把“好方法”當(dāng)作目標(biāo)，從而出現(xiàn)了目標(biāo)偏差。

1 目標(biāo)偏差在ETC推廣中的具體表現(xiàn)

我國(guó)從2008年3月開始在全國(guó)范圍內(nèi)推廣ETC不停車收費(fèi)技術(shù)。根據(jù)交通運(yùn)輸部的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年3月底，全國(guó)車輛安裝ETC設(shè)備的用戶總數(shù)僅為8 072萬，汽車安裝率僅僅只占34%，支付使用率也大約只有45%；但到2019年12月底，全國(guó)車輛安裝ETC設(shè)備的用戶總數(shù)已超過18 500萬，各省(區(qū)、市)的汽車ETC設(shè)備安裝率均達(dá)到80%以上，基本實(shí)現(xiàn)2019年5月份定下的發(fā)行ETC的總?cè)蝿?wù)量。

1.1 目標(biāo)—手段顛倒

組織在完成特定目標(biāo)時(shí)，會(huì)制訂詳盡的具體措施，確保目標(biāo)有可以實(shí)現(xiàn)的具體手段。當(dāng)可操作性的更高的“手段”，替代了組織原有的既定目標(biāo)，就出現(xiàn)了目標(biāo)偏差[2]。在國(guó)務(wù)院下發(fā)的《通知》中，提出的總體要求是“深化收費(fèi)公路制度改革，提高綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)效率，降低物流成本，兩年內(nèi)基本取消全國(guó)高速公路省界收費(fèi)站，實(shí)現(xiàn)不停車快捷收費(fèi)”[3]。在交通運(yùn)輸部印發(fā)的《通知》中，提出的總體目標(biāo)是“加快推動(dòng)高速公路ETC應(yīng)用發(fā)展，到2019年年底，全國(guó)ETC用戶新增1億以上，各省(區(qū)、市)汽車ETC安裝率達(dá)到80%以上，通行高速公路的車輛ETC使用率達(dá)到90%以上，高速公路基本實(shí)現(xiàn)不停車快捷收費(fèi)”[4]。由此可以看出，提高效率、降低成本、實(shí)現(xiàn)不停車快捷收費(fèi)是組織改革的真正目標(biāo)。而想要實(shí)現(xiàn)不停車快捷收費(fèi)的“手段”，則是推動(dòng)ETC設(shè)備的使用，用ETC這項(xiàng)技術(shù)來實(shí)現(xiàn)不停車快捷收費(fèi)。公共政策執(zhí)行者需要思考的是如何通過技術(shù)手段來實(shí)現(xiàn)最終的目標(biāo)，而不是僅僅只聚焦在ETC的安裝使用率上。在推廣ETC技術(shù)的過程中，由于故意減少人工窗口，多地的高速公路收費(fèi)路口反而排起了長(zhǎng)隊(duì)，以人工窗口效率越來越低的方式“倒逼”車主辦理ETC設(shè)備。使用這樣的方法，公共組織執(zhí)行人看似解決了目標(biāo)任務(wù)—ETC安裝率和使用率均已達(dá)到了既定指標(biāo)，但在其政策執(zhí)行過程中不僅損害了公共利益，更耗損了組織本身的公共目標(biāo)—高速公路使用效率降低、成本上升、停車排隊(duì)等待時(shí)長(zhǎng)增加。

1.2 目標(biāo)被替代：“上有政策、下有對(duì)策”

陳振明教授認(rèn)為政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的“上有政策，下有對(duì)策”的行為，有4種表現(xiàn)形式[5]：①“你有政策，我有對(duì)策”，在本層組織利益與上層政策相異時(shí)，采取違背政策的行為，將執(zhí)行公共政策的目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉媳緦訄?zhí)行者所期待的目標(biāo)，是一種執(zhí)行違背。2019年12月，交通運(yùn)輸部緊急印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范ETC發(fā)行和服務(wù)工作的緊急通知》，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁以任何方式強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制安裝ETC。在多地的發(fā)行工作中，有不少地方強(qiáng)制車主安裝ETC，例如：廣東省要求所有申請(qǐng)?zhí)柵坪娃k理年檢的車輛都必須加載ETC設(shè)備，否則無法通過申領(lǐng)或年檢。②“曲解政策，為我所用”，是政策執(zhí)行者將政策挑選式執(zhí)行，或者故意曲解、歪曲政策的一種行為。例如：福建、湖南、廣州等地都在高速路收費(fèi)路口打出類似于“不安裝ETC不歡迎上高速”的標(biāo)語，也都在公眾投訴或熱議之后，選擇迅速撤下標(biāo)語并表示道歉。③“附加內(nèi)容，搞土政策”，是在對(duì)政策隨意添加或刪減內(nèi)容，打著“結(jié)合實(shí)際”的旗子自行其是，導(dǎo)致政策擴(kuò)大化或縮小化的行為。交通部不斷強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)在確保ETC車輛快速通行的同時(shí)，至少保留一條人工收費(fèi)車道或者是一條人工/ETC混合收費(fèi)車道作為“保底”，確保沒有安裝ETC設(shè)備的車輛也可以順利通行高速公路，但在2019年12月中旬，天津市高速公路站關(guān)閉了所有的人工通道，將高速路口所有通道均改為ETC車道，由現(xiàn)場(chǎng)工作人員勸返未安裝ETC設(shè)備車主，或選擇直接在現(xiàn)場(chǎng)辦理ETC。幾天后被緊急叫停，命令整改，并有兩位相關(guān)干部被免職。④“軟拖硬抗，拒不執(zhí)行”，是政策執(zhí)行者將對(duì)自己無利的政策進(jìn)行抵制，或者變相抵制、敷衍推諉的行為。

1.3 目標(biāo)被簡(jiǎn)化

當(dāng)組織目標(biāo)較為復(fù)雜、宏觀性的時(shí)候，通常會(huì)用可定量、可衡量的指標(biāo)量化分解組織目標(biāo)，以達(dá)到將復(fù)雜的工作簡(jiǎn)單化。但在分解量化的過程中，一是科學(xué)適宜的量化指標(biāo)體系難以形成，更多的是有了量化指標(biāo)后，在政策實(shí)行時(shí)只關(guān)注量化指標(biāo)，將組織原有的目標(biāo)簡(jiǎn)單化，不能很好地反應(yīng)政策目標(biāo)的實(shí)際精神。在交通部發(fā)布的《通知》中[4]，將總體目標(biāo)細(xì)化，例如：列舉了各省(區(qū)、市)汽車ETC發(fā)行量的參考值，使用具體的新增用戶數(shù)量、設(shè)備安裝率和使用率等數(shù)值規(guī)定了發(fā)行工作的細(xì)化內(nèi)容，但在政策被執(zhí)行的過程中，許多地方政府僅關(guān)注于這些“簡(jiǎn)化”性的目標(biāo)，并沒有認(rèn)真考量“提高效率、降低成本、實(shí)現(xiàn)不停車快捷收費(fèi)”這一組織真正的目標(biāo)。例如：浙江廣州等地召開的一些“座談會(huì)”“沖刺會(huì)”等會(huì)議中，將可以量化的指標(biāo)當(dāng)作績(jī)效指標(biāo)；還有一些省份直接按照發(fā)行名次對(duì)各個(gè)縣(市)區(qū)進(jìn)行排名以考核績(jī)效等等。而當(dāng)2020年1月1日高速省界收費(fèi)站全部撤銷，全國(guó)組網(wǎng)并行上線后，又發(fā)生了各種系統(tǒng)問題造成高速路擁堵，多地出現(xiàn)了用人工手寫的紙條代替機(jī)器、天價(jià)收費(fèi)等亂象，側(cè)面反映了政策執(zhí)行者確實(shí)在推廣ETC中沒有更加關(guān)注“減少擁堵、便利群眾”的組織目標(biāo)，而將注意力更多集中在完成簡(jiǎn)單的任務(wù)績(jī)效指標(biāo)上。

2 目標(biāo)偏差在ETC推廣中出現(xiàn)的原因分析

2.1 委托—代理關(guān)系分析

從委托—代理關(guān)系看，公共管理目標(biāo)偏差的出現(xiàn)是由于“代理人”超越“委托人”的意愿而產(chǎn)生[6]。我國(guó)的政治體系決定了從中央到地方之間形成了多層級(jí)的委托—代理關(guān)系，下級(jí)政府在治理區(qū)域范圍內(nèi)的作為很大程度上決定了上級(jí)對(duì)其的考核、晉升等政治安排。但在多層級(jí)委托代理關(guān)系下，政策執(zhí)行中的代理人和委托人都是理性的“經(jīng)紀(jì)人”，有著相對(duì)獨(dú)立的利益訴求，并要求自身利益的最大化，所以兩者很容易形成利益沖突。下級(jí)執(zhí)行人為了滿足其自身的利益追求，在政策必須執(zhí)行的前提下，可能選擇歪曲政策本意、敷衍執(zhí)行等舉措，只考慮如何輕松交差，而沒有更多思考公民利益和社會(huì)成本[7]。多地的地方政府在推行ETC設(shè)備時(shí)，沒有考慮公眾的感受，強(qiáng)行設(shè)置“門檻”，利用行政手段作為推廣的“硬措施”，使得公眾在參與ETC設(shè)備搭建和使用ETC車載設(shè)備時(shí)怨聲載道。但在強(qiáng)硬措施曝光后，又經(jīng)常借用“上級(jí)定的目標(biāo)任務(wù)必須完成”或者直接表示“對(duì)政策領(lǐng)悟力不夠?qū)е聢?zhí)行失誤”等說辭。另外一方面，下級(jí)執(zhí)行人作為執(zhí)行目標(biāo)的“直接執(zhí)行人”，掌握了更多有利于目標(biāo)執(zhí)行的信息內(nèi)容，更容易透過嚴(yán)重的信息不對(duì)稱為自己爭(zhēng)取更為有利的目標(biāo)利益，通過設(shè)置較低或過高的任務(wù)目標(biāo)，或者將更容易被量化的指標(biāo)替代成目標(biāo)。在ETC推廣案例中，一些地方政府直接將ETC安裝率提升到100%，沒有考慮公眾實(shí)際的使用需求，僅用高指標(biāo)來彰顯其政績(jī)；還有一些地方政府僅關(guān)心可以被量化的使用率、安裝率和新增用戶等指標(biāo)，同樣沒有深層次思考如何更高效的完成公路收費(fèi)系統(tǒng)深化改革。

2.2 目標(biāo)—手段視角分析

組織目標(biāo)在實(shí)施的過程中，遵循“目標(biāo)—手段”鏈條。組織制定的全局形勢(shì)的戰(zhàn)略目標(biāo)通常是比較概略性的，不具有明確的可操作性。想要達(dá)成這個(gè)戰(zhàn)略性的目標(biāo)，就必須通過一定的手段將目標(biāo)進(jìn)行層層分解[7]。目標(biāo)偏差往往就容易出現(xiàn)在分解目標(biāo)中：①從分級(jí)細(xì)化的過程中沒有具體到每個(gè)執(zhí)行人的實(shí)際水平，例如對(duì)政策的解讀是否一致；執(zhí)行人當(dāng)?shù)刭Y源是否稀缺等。②執(zhí)行人容易過于執(zhí)著于短期內(nèi)容易顯現(xiàn)的手段，例如只關(guān)注政績(jī)壓力或績(jī)效指標(biāo)；只考慮個(gè)人或小團(tuán)體利益；或者只考慮規(guī)定好的流程制度等等。在國(guó)務(wù)院下達(dá)了關(guān)于公路深化改革總體的戰(zhàn)略目標(biāo)，交通運(yùn)輸部將總體目標(biāo)用ETC技術(shù)手段層層細(xì)化，各級(jí)行政部門執(zhí)行的過程中，確實(shí)存在只考量手段而忽略總體目標(biāo)，或者為了地方利益而歪曲、附加總體目標(biāo)的情況出現(xiàn)。用推廣ETC的手段作為總體目標(biāo)，是導(dǎo)致ETC推廣事件中大量出現(xiàn)損害公共利益、消耗組織目標(biāo)現(xiàn)象出現(xiàn)的原因之一。

3 目標(biāo)偏差的政策執(zhí)行中規(guī)避建議

3.1 健全組織目標(biāo)體系，防止目標(biāo)—手段顛倒

組織目標(biāo)的設(shè)置在數(shù)量、模糊型、量化程度、水平高低等維度都有所不同，不同的維度會(huì)對(duì)組織行為產(chǎn)生何種影響[8]。建立以組織總體目標(biāo)為導(dǎo)向的目標(biāo)體系，在細(xì)化組織目標(biāo)的過程中，盡量使目標(biāo)與手段之間可能存在的置換空間縮小，減少政策執(zhí)行者在政策實(shí)施過程中過于關(guān)注手段，從而導(dǎo)致的成本增加和效能低下。在分解、細(xì)化組織整體目標(biāo)時(shí)，時(shí)刻關(guān)注目標(biāo)—手段顛倒出現(xiàn)的可能性，保證下層執(zhí)行者不僅能夠接收到具有可操作性的“手段”，更能完整的接收到組織總體“目標(biāo)”，降低目標(biāo)偏差出現(xiàn)的可能性。

3.2 加強(qiáng)上下層級(jí)溝通，抑制錯(cuò)誤解讀政策

在制定總體目標(biāo)和分解、細(xì)化組織目標(biāo)的過程中，可以考慮讓更多層級(jí)的執(zhí)行者參與進(jìn)來，一來保證制定組織目標(biāo)時(shí)更加符合實(shí)際情況，二來保證基層政策執(zhí)行者可以更全面的理解組織目標(biāo)。另外要加強(qiáng)上下級(jí)的溝通，在政策執(zhí)行過程中，尤其是在目標(biāo)偏差出現(xiàn)的初期階段，利用上層對(duì)下層的約束、下層對(duì)上層的反饋，使得目標(biāo)偏差更容易被糾正，政策執(zhí)行得以回歸到組織目標(biāo)既定的路線中，削減目標(biāo)偏差出現(xiàn)的可能性。

3.3 提高行政倫理水平，預(yù)防不當(dāng)思想盛行

公共管理執(zhí)行者是組織目標(biāo)政策實(shí)行的基層單位，組織目標(biāo)是否能最終完整執(zhí)行很大程度上依賴于政策執(zhí)行者對(duì)目標(biāo)的解讀和實(shí)施。行政倫理道德水平的提高，有助于政策執(zhí)行者建立更高的使命感和責(zé)任心，自覺減少目標(biāo)偏差出現(xiàn)的可能性。通過行政倫理水平的提升，組織執(zhí)行者對(duì)組織目標(biāo)認(rèn)同度的更高，一方面降低為了個(gè)人或小團(tuán)體利益犧牲公共利益或組織目標(biāo)利益的行為；另一方面在執(zhí)行政策時(shí)減少“得過且過”的思維方式，積極思考如何更高效的執(zhí)行組織目標(biāo)，減輕目標(biāo)偏差出現(xiàn)的可能性。

3.4 建立合理績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，避免簡(jiǎn)單考核指標(biāo)

當(dāng)目標(biāo)考核僅僅依靠簡(jiǎn)單的量化指標(biāo)時(shí)，政策執(zhí)行人往往容易因短期績(jī)效壓力或同層級(jí)考核壓力，違背組織目標(biāo)而做出“數(shù)字漂亮”的成績(jī)單。單一式的績(jī)效考核也容易使得政策執(zhí)行人更多關(guān)注于完成績(jī)效而非完成組織目標(biāo)。避免純數(shù)字型考核指標(biāo)，引入質(zhì)量型考核指標(biāo)，更多關(guān)注政策執(zhí)行中出現(xiàn)的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，延長(zhǎng)考核周期時(shí)間，將部門考核和人員考核相結(jié)合等措施，能有效減少刻板的考核內(nèi)容，使得政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)更容易維護(hù)組織總體目標(biāo)，削弱目標(biāo)偏差出現(xiàn)的可能性。