楊尚燁

（南京審計大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211800）

習(xí)近平總書記在中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時指出，要強調(diào)區(qū)塊鏈技術(shù)的集成應(yīng)用在新的技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)變革中發(fā)揮重要作用，要進一步探索利用區(qū)塊鏈形成數(shù)據(jù)共享模式，以實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)跨部門、跨區(qū)域間的利用與維護，促進業(yè)務(wù)協(xié)同辦理。其中特別圍繞 “區(qū)塊鏈+政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)”提出了要深化區(qū)塊鏈技術(shù)在政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)中的應(yīng)用，給人民群眾更好的政務(wù)服務(wù)體驗。當(dāng)前，如何借助區(qū)塊鏈技術(shù)改進和完善電子政務(wù)已成為提升政務(wù)服務(wù)效能的重要課題。

1 區(qū)塊鏈技術(shù)的內(nèi)涵及特征

區(qū)塊鏈技術(shù)是一種以類似于分布式賬本的形式記錄和保存信息的技術(shù)，最早由中本聰 （Satoshi Nakamoto）提出[1]。其基本原理是利用密碼學(xué)技術(shù)將交易網(wǎng)絡(luò)中的信息以數(shù)據(jù)包的形式存儲，并且根據(jù)實時數(shù)據(jù)變動層層遞進更新。區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)中的用戶只有在擁有上一個數(shù)據(jù)包使用權(quán)并進行相關(guān)驗證后才有權(quán)利進入下一個數(shù)據(jù)包實現(xiàn)信息共享，而這一個個數(shù)據(jù)包就是所謂的 “區(qū)塊”，每下一個區(qū)塊都包含了上一個區(qū)塊中的所有信息[2]。區(qū)塊鏈技術(shù)的誕生為進一步保護網(wǎng)絡(luò)中用戶的隱私以及數(shù)據(jù)安全提供了新的解決方案。

區(qū)塊鏈技術(shù)最早應(yīng)用于金融領(lǐng)域，其核心產(chǎn)物便是當(dāng)下最熱門的虛擬貨幣——比特幣。由比特幣的交易模式可知，區(qū)塊鏈技術(shù)主要具有以下特征。首先是區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)的去中心化。相比于傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)中“由點及面”的發(fā)散性傳播，區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)信息傳遞模式可以理解為 “鏈?zhǔn)健钡膯蜗騻鞑?。即區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)中是沒有核心節(jié)點的，信息傳遞是在一條設(shè)計好的 “鏈條”上層層遞進的，同時每下一個區(qū)塊包含了上一個區(qū)塊的所有信息，因此不需要相關(guān)硬件設(shè)備的中心化管理，避免了傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)存在的因核心節(jié)點被破壞而導(dǎo)致整個系統(tǒng)癱瘓的風(fēng)險。其次是區(qū)塊中數(shù)據(jù)的不可逆性。這也是區(qū)塊鏈技術(shù)能在各大領(lǐng)域大放異彩的核心特性。區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)中的數(shù)據(jù)以“時間軸數(shù)據(jù)庫”[3]的形式產(chǎn)生和存儲，通過時間戳、哈希值校驗等技術(shù)實現(xiàn)單向鏈?zhǔn)絺鬟f，確保了網(wǎng)絡(luò)中所有交易行為的完整記錄和可追溯。此外，由于各區(qū)塊間的層層關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致了一旦形成記錄就不可更改，因此區(qū)塊中的數(shù)據(jù)還具有審計價值[4]。最后是區(qū)塊鏈的智能合約屬性。該特征可以理解為將整個區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)作為新式的 “信任背書”，網(wǎng)絡(luò)中的交易者通過事先商定并設(shè)置達成協(xié)議的條件錄入?yún)^(qū)塊，由對應(yīng)節(jié)點的機器設(shè)備按照協(xié)議自動匹配完成了交易[5]，不僅降低了信息交換成本還提高了執(zhí)行效率。同時，區(qū)塊鏈系統(tǒng)的維護是由網(wǎng)絡(luò)中所有節(jié)點共同負責(zé)的，因此還具有穩(wěn)定性和低耗性。

2 區(qū)塊鏈應(yīng)用于電子政務(wù)的技術(shù)價值

當(dāng)前區(qū)塊鏈技術(shù)已高效賦能多個領(lǐng)域，例如數(shù)字金融、物聯(lián)網(wǎng)、智能制造等。在新時代國家治理能力現(xiàn)代化要求的背景下，電子政務(wù)融合區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用既是必需又是必然。對于區(qū)塊鏈技術(shù)在我國電子政務(wù)應(yīng)用中的發(fā)展前景，本文認為主要集中在以下3個方面。

2.1 推進政務(wù)公開的透明化和智能化

研究表明，政府部門掌握了近80%的社會信息資源[6]。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，公眾的民主意識普遍覺醒，他們對政府政務(wù)信息公開透明程度的要求越來越強烈。區(qū)塊鏈技術(shù)的誕生恰好可以滿足這一需求。一方面，區(qū)塊鏈技術(shù)特有的以時間戳為鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，能夠按照時間順序記錄政府的每一次決策，包括文件發(fā)布、實施過程以及結(jié)果評估等，同時相關(guān)資金去向、使用情況也能夠?qū)崟r記錄并及時向社會公示，確保公民獲取信息真實可靠的同時，進一步提升了政府的公信力[7]。一旦出現(xiàn)問題，區(qū)塊鏈技術(shù)特有的 “時間軸數(shù)據(jù)庫”還能隨時追溯每個環(huán)節(jié)的責(zé)任人，因其不可篡改的特性，可以避免因責(zé)任主體模糊而導(dǎo)致的相互推諉現(xiàn)象，從而實現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)。另一方面，區(qū)塊鏈技術(shù)可以拉近公眾與政府的 “距離”，實現(xiàn)政民間的良性互動。區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)的 “點對點”機制能夠順暢民意的表達，降低傳統(tǒng)科層體制下信息傳遞過程中的失真問題。同時，區(qū)塊鏈技術(shù)能夠進一步優(yōu)化政府在信息公開時的選擇。政府部門可以通過區(qū)塊鏈智能合約屬性對政務(wù)信息進行分級分類，利用區(qū)塊鏈中的 “公鑰”和 “私鑰”進行可視人群劃分，這樣既能夠保障公民的知情權(quán)，又避免了傳統(tǒng)密碼交換環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的安全性問題[8]。

2.2 完善個人征信體系以優(yōu)化政務(wù)審批流程

基于區(qū)塊鏈的非對稱加密技術(shù)以及數(shù)據(jù)的不可篡改特性，區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)有助于政府部門進一步完善個人征信體系：制作基于全網(wǎng)共識機制的 “個人電子身份證”[9]。當(dāng)用戶進行相關(guān)政務(wù)活動需要進行身份驗證時，無需再提供繁雜的實體證件證明，通過連接區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)便能對個人的身份信息進行確認。同時，由于在區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)中錄入的信息具有不可更改以及可追溯特性，一旦形成身份ID，個人信息只能在原有信息基礎(chǔ)上不斷更新但不能覆蓋，進而保障了用戶錄入信息的真實性和關(guān)聯(lián)性。在此基礎(chǔ)上，區(qū)塊鏈技術(shù)的普及應(yīng)用能夠進一步規(guī)范個人道德行為。因為失信等不良記錄同樣會被實時更新于區(qū)塊鏈系統(tǒng)中并同步到整個網(wǎng)絡(luò)持續(xù)保留，成為個人不可磨滅的污點。政府部門亦可根據(jù)個人失信行為對其日常消費等活動進行限制；此外，區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)本身作為 “信任背書”，很大程度上免去了傳統(tǒng)的第三方擔(dān)保制度[10]，進而可以簡化政務(wù)審批流程。有關(guān)交易記錄、資金動向以及產(chǎn)權(quán)責(zé)任都能用區(qū)塊鏈技術(shù)進行記錄和查實，降低了傳統(tǒng)行政審批環(huán)節(jié)中因信息不對稱造成的資源浪費。

2.3 打破 “數(shù)據(jù)壁壘”以提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量

區(qū)塊鏈技術(shù)對政府部門治理能力和服務(wù)質(zhì)量的提升主要體現(xiàn)在以下兩個方面。一是可以促進不同部門內(nèi)部信息交流和數(shù)據(jù)共享，有助于打破 “數(shù)據(jù)壁壘”。以區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)為范式構(gòu)建的部門間 “點對點”直接關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了縱向整合、橫向貫通的 “信息高速公路”，避免傳統(tǒng)信息交換中因?qū)訉訉徟鞒虒?dǎo)致的效率低下。在此基礎(chǔ)上，各政務(wù)服務(wù)部門可以共同打造集成的、全方位的政務(wù)服務(wù)電子平臺，實現(xiàn)用戶業(yè)務(wù) “一機辦理”。二是區(qū)塊鏈技術(shù)的智能合約屬性可以更好落實扁平化管理、一站式服務(wù)的理念。政府部門通過將各類業(yè)務(wù)的審批要求、所需材料事先錄入合約，業(yè)務(wù)辦理者只需通過網(wǎng)絡(luò)查詢并提交相關(guān)材料，由區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)智能核驗并通過。對不符合要求的申請，系統(tǒng)將自動返回上一界面并提示問題所在環(huán)節(jié)。既可以降低傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)中的人力成本，又賦予公眾更現(xiàn)代化、便捷化的服務(wù)體驗。近年來浙江省全面開展的“最多跑一次”改革便是典型示例[11]。

3 當(dāng)前“區(qū)塊鏈+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展存在的技術(shù)掣肘

沒有任何一項技術(shù)不存在缺陷。區(qū)塊鏈技術(shù)作為剛誕生的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用范式，雖然對于我國電子政務(wù)發(fā)展具有極大的應(yīng)用前景，但是當(dāng)前技術(shù)本身仍不成熟，應(yīng)用于電子政務(wù)服務(wù)不可避免地將面臨諸多瓶頸限制。

3.1 技術(shù)安全隱患仍然存在

目前，區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于電子政務(wù)服務(wù)尚存在3個方面的安全隱患。首先是區(qū)塊鏈技術(shù)設(shè)計本身存在的安全隱患。雖然區(qū)塊鏈技術(shù)的去中心化是優(yōu)勢之一，但這同時也是一把雙刃劍。區(qū)塊鏈技術(shù)始終面臨著51%算力攻擊的威脅，這是區(qū)塊鏈技術(shù)自誕生起就注定了的弊端。雖然要想在整個區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)中掌握51%的節(jié)點數(shù)，無論是在技術(shù)難度，還是在資金成本的投入上都是極為困難的。不可否認的是存在這一可能，即一旦有人掌握了51%的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點數(shù)，他就能掌控整個區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)，可任意盜取、篡改所有數(shù)據(jù)。我國政務(wù)系統(tǒng)掌握的數(shù)據(jù)包含整個社會資源，一旦失控，損失是不可估量的。其次是用戶在使用區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)過程中的安全隱患。由于區(qū)塊鏈技術(shù)在實際操作過程中涉及到公鑰和私鑰的交替使用，其中公鑰意味著整個區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)中用戶都能獲取的個人帳號公開信息，個人信息隱私安全存在風(fēng)險。私鑰則更為重要，私鑰往往意味著個人不能公開和更為機密的數(shù)據(jù)，也是私人交易過程中用戶間進行身份認證的依據(jù)。一旦私鑰密碼遺忘或是丟失，結(jié)果將是不可挽回的。因為當(dāng)前技術(shù)并不存在幫助找回私鑰的可能，所以用戶將面臨喪失交易權(quán)利的風(fēng)險[12]。最后是區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用中存在的安全隱患。雖然區(qū)塊鏈技術(shù)以其對數(shù)據(jù)的實時記錄且不可篡改特性作為信任背書，但畢竟技術(shù)研發(fā)時間較短，在電子政務(wù)中的應(yīng)用更是處于起步階段，誰都無法確保該技術(shù)的持續(xù)穩(wěn)定和安全可靠。因此，區(qū)塊鏈技術(shù)在電子政務(wù)服務(wù)發(fā)展過程中的普及還有待觀察。

3.2 使用成本難以衡量

一是數(shù)據(jù)長期保留的成本問題。區(qū)塊鏈技術(shù)的一大特征是對在區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)中所有數(shù)據(jù)進行全過程留痕，這也是其能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)可追溯的基礎(chǔ)保障。然而，當(dāng)海量的數(shù)據(jù)被保留下來后，其管理成本便成了一個大問題。無論是將其存儲在云系統(tǒng)中，還是轉(zhuǎn)移到相關(guān)檔案管理部門進行管理，期間數(shù)據(jù)的維護、更新、調(diào)用都將消耗大量人力、物力和財力。同時，由于數(shù)據(jù)中包含大量個人、企業(yè)、社會等的私密信息，難免會引來黑客的攻擊，因此對數(shù)據(jù)庫安全進行技術(shù)保障以及定期維護也是十分必要的，但這也意味著更多成本的投入。二是區(qū)塊鏈技術(shù)與電子政務(wù)結(jié)合中配套設(shè)施的建設(shè)成本問題。“區(qū)塊鏈+電子政務(wù)”并不是簡單的 “1+1”，其中還包括各種互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的同步應(yīng)用，例如5G、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等，因此要想實現(xiàn)區(qū)塊鏈技術(shù)更好地賦能電子政務(wù)服務(wù)，必須搭配更多新基建的開發(fā)利用，配套相關(guān)技術(shù)的軟硬件作為支撐。而這些基礎(chǔ)設(shè)施的投入成本以及構(gòu)建完成時間都不是短期能夠?qū)崿F(xiàn)的。此外，由于當(dāng)前缺乏統(tǒng)一的區(qū)塊鏈平臺建設(shè)規(guī)劃與職能要求，各地方政府各自為政搭建的各類政務(wù)服務(wù)電子平臺存在功能重疊、彼此不兼容的情況[1]。今后在對其進行整合、排查的過程中又將會造成不少公共資源的浪費，這也是值得考量的事。

3.3 頂層設(shè)計急需完善

一項技術(shù)的普及應(yīng)用，尤其是要與我國政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)進行結(jié)合，勢必要從上至下進行統(tǒng)籌協(xié)同，規(guī)范其運行框架以及職能清單。然而現(xiàn)階段國家層面并未出臺有關(guān)區(qū)塊鏈技術(shù)的統(tǒng)一應(yīng)用規(guī)范，導(dǎo)致當(dāng)前各地方政府在實際應(yīng)用過程中出于對政績的需要或是追求治理能力的創(chuàng)新，各類電子政務(wù)網(wǎng)站、平臺層出不窮，出現(xiàn)了 “技術(shù)浪費”現(xiàn)象。此外，由于缺乏統(tǒng)一的構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)以及數(shù)據(jù)傳輸渠道，各類政務(wù)服務(wù)平臺間無法有效兼容。而區(qū)塊鏈技術(shù)的分布式算法如果沒有統(tǒng)一的溝通機制，依舊會出現(xiàn)各節(jié)點間數(shù)據(jù)交互不匹配的狀況，形成新的 “信息壁壘”。除了技術(shù)規(guī)范外，區(qū)塊鏈技術(shù)在實際應(yīng)用于電子政務(wù)中的操作規(guī)范還有待完善。例如責(zé)任主體的界定、違規(guī)行為的判定以及相應(yīng)的懲治措施的制定等。如果不從法律層面對技術(shù)操作進行規(guī)范，技術(shù) “雙刃劍”的弊端將會暴露無遺。最后，當(dāng)前政府部門有關(guān)區(qū)塊鏈技術(shù)人才的儲備匱乏。人才作為創(chuàng)新的核心要素，如果沒有合格的 “掌舵人”，區(qū)塊鏈技術(shù)也無法在政務(wù)服務(wù)實際應(yīng)用中發(fā)揮其應(yīng)有的效能。

4 拓展區(qū)塊鏈技術(shù)持續(xù)賦能電子政務(wù)的政策建議

鑒于區(qū)塊鏈技術(shù)的特有屬性和優(yōu)勢，廣泛應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)可有效推動我國電子政務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)，提升服務(wù)效能。但當(dāng)前區(qū)塊鏈技術(shù)在應(yīng)用于電子政務(wù)建設(shè)的過程中還存在不少瓶頸，制約著技術(shù)價值的最大化，這需要通過一系列政策來加以突破。

4.1 進一步推進區(qū)塊鏈技術(shù)的研發(fā)工作

基于當(dāng)前區(qū)塊鏈技術(shù)與我國電子政務(wù)的結(jié)合還處于探索階段，一方面，要繼續(xù)推進有關(guān)區(qū)塊鏈技術(shù)的研發(fā)工作，不斷更新技術(shù)，與時俱進。同時大力發(fā)展與之配套的5G、云計算等新基建建設(shè)，為區(qū)塊鏈技術(shù)賦能我國電子政務(wù) “保駕護航”。另一方面，目前在有關(guān)電子政務(wù)中應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)還停留在理論分析階段，今后應(yīng)著手于將諸多理論研究付諸實踐，要按照習(xí)近平總書記的有關(guān)指示，實時關(guān)注區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展現(xiàn)狀和應(yīng)用趨勢，加快落實相關(guān)技術(shù)在電子政務(wù)中的應(yīng)用，開發(fā)統(tǒng)一高效的區(qū)塊鏈?zhǔn)褂闷脚_。同時，各地方政府可根據(jù)自身情況，研發(fā)具有地方特色的 “區(qū)塊鏈+政務(wù)服務(wù)”系統(tǒng)，針對在使用過程中顯露的弊端不斷調(diào)整和完善現(xiàn)有區(qū)塊鏈技術(shù)，彌合理論與現(xiàn)實差距，從而更好地為當(dāng)?shù)匕傩仗峁┚毣恼?wù)服務(wù)，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。

4.2 加快推進區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用中的標(biāo)準(zhǔn)化

應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展電子政務(wù)，首先要明確工作目標(biāo)，即政府部門要有選擇性地利用區(qū)塊鏈技術(shù)彌補電子政務(wù)服務(wù)過程中的短板。明確區(qū)塊鏈技術(shù)與電子政務(wù)的結(jié)合并不是簡單的 “1+1”，明確技術(shù)的應(yīng)用只是手段，是為了更好地服務(wù)于治理，因而不能陷入 “技術(shù)主導(dǎo)論”的思維中。政府部門在秉持一切為了更好服務(wù)人民理念的同時，也要考慮到當(dāng)前區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展水平與當(dāng)前制度政策保持一致性，進而因地制宜地利用區(qū)塊鏈技術(shù)賦能電子政務(wù)發(fā)展。其次要規(guī)范制度建設(shè)，要加強區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于電子政務(wù)的頂層設(shè)計，特別是要從國家層面出臺總的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與操作指南，以此統(tǒng)籌地方性發(fā)展。同時，各地方政府要出臺與之配套的又具有地方適應(yīng)性的區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用指標(biāo)、規(guī)范，確保各區(qū)塊網(wǎng)絡(luò)間能夠?qū)崿F(xiàn)互聯(lián)共享，避免新的 “信息壁壘”產(chǎn)生。最后要整合當(dāng)前存在的各類政務(wù)服務(wù)平臺，避免功能重疊以及資源浪費。要始終堅持依法治網(wǎng)，明確區(qū)塊鏈技術(shù)在應(yīng)用電子政務(wù)操作過程中的責(zé)任主體、監(jiān)管主體以及懲罰機制，確保 “區(qū)塊鏈+政務(wù)服務(wù)”工作能夠規(guī)范展開。

4.3 擴大區(qū)塊鏈技術(shù)人才的儲備

“區(qū)塊鏈+電子政務(wù)”發(fā)展的基礎(chǔ)在于對區(qū)塊鏈等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，而目前我國行政人員中具備相關(guān)技能的人才少之又少。為了今后更好實現(xiàn)區(qū)塊鏈技術(shù)對電子政務(wù)的賦能，一是要加強對現(xiàn)有政府人員的技術(shù)培訓(xùn)，可以選擇部門中有互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用技術(shù)基礎(chǔ)或者有興趣學(xué)習(xí)區(qū)塊鏈等相關(guān)技術(shù)的行政人員進行技能培訓(xùn)。二是政府部門可以考慮與相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)公司合作，通過技術(shù)交流與人才引進，從市場吸收相關(guān)區(qū)塊鏈技術(shù)人才，發(fā)揮術(shù)業(yè)專攻優(yōu)勢，用“協(xié)同治理”理念打造專業(yè)互補的區(qū)塊鏈政務(wù)服務(wù)平臺。三是充分發(fā)揮高校為社會培養(yǎng)所需人才的職能，定向培養(yǎng)一批兼具行政管理能力以及互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用技術(shù)的復(fù)合型人才，為我國電子政務(wù)現(xiàn)代化的持續(xù)發(fā)展積蓄力量。

5 結(jié)束語

區(qū)塊鏈技術(shù)特有的去中心化、數(shù)據(jù)留痕以及智能合約等屬性，無疑為我國電子政務(wù)的現(xiàn)代化發(fā)展提供了強大助力，但區(qū)塊鏈技術(shù)本身存在的安全隱患以及其在與電子政務(wù)實際結(jié)合過程中存在的一系列弊端都應(yīng)得到廣泛關(guān)注。在繼續(xù)推進 “區(qū)塊鏈+電子政務(wù)”研究的同時，要從政策層面盡快落實相關(guān)規(guī)范，培養(yǎng)更多掌握區(qū)塊鏈等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的公共管理復(fù)合型人才，更好地釋放技術(shù)價值，提升政府治理能力現(xiàn)代化水平。